Sentenza n. 21/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma

primo, del d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411 ("Disciplina del rapporto di

lavoro del personale degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo

1975, n. 70"), con riferimento all'art. 35 ed all'allegato n. 6 del

medesimo decreto promosso con ordinanza emessa il 17 gennaio 1977 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sui ricorsi proposti da

Bivona Maria Felicia ed altri contro il Presidente del Consiglio dei

ministri e l'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, iscritta al

n. 115 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 128 del 10 maggio 1978.

Visti gli atti di costituzione di Evangelista Romeo e De Giovanni

Franco, di Cima Bruno ed altri e dell'Istituto Nazionale della

Previdenza Sociale, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 1979 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi gli avvocati Nicola Picardi per Cima Bruno ed altri, Gino

Sacerdoti per l'INPS, Federico Sorrentino (delegato dall'avv. Antonio

Sorrentino) per Evangelista Romeo e De Giovanni Franco e il sostituto

avvocato generale dello Stato Paolo D'Amico, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza

emessa il 17 gennaio 1977, sollevava questione di costituzionalità

dell'art. 44, primo comma, del d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411, recante

"Disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti pubblici di

cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70", che regola l'inquadramento del

personale appartenente ai ruoli transitori speciali attribuendogli, a

decorrere dal 1 ottobre 1973, la qualifica spettante ai dipendenti dei

ruoli ordinari con posizione giuridica o solo economica equiparabile,

per contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione e con

riferimento all'art. 35 ed all'allegato n. 6 del medesimo decreto che

regolano l'inquadramento del personale appartenente ai ruoli ordinari;

avendo riguardo anche a quanto dispone l'art. 5 della legge 20 marzo

1975, n. 70, secondo cui il personale degli enti pubblici deve essere

assunto mediante concorso.

Il denunziato decreto presidenziale - che il T.A.R., con sentenza

interlocutoria (invero non inserita nel fascicolo trasmesso alla Corte)

emessa in pari data (come risulta dall'ordinanza di rimessione), aveva

ritenuto atto avente forza di legge e cioè decreto legislativo -

prevede un meccanismo di inquadramento, fondato sulla equiparazione

della qualifica o, alternativamente, del trattamento economico che

svantaggerebbe gli impiegati di ruolo ordinario. La qualifica di

costoro, infatti, viene determinata, ai sensi dell'art. 35 dello stesso

decreto e della allegata tabella n. 6, avendo riguardo al solo servizio

di ruolo prestato ed alle sole qualifiche effettivamente conseguite

nello svolgimento della carriera; la qualifica degli impiegati dei

ruoli transitori speciali viene determinata invece tenendo conto del

servizio non di ruolo prestato e degli emolumenti percepiti a titolo di

beneficio meramente economico, senza corrispondenza funzionale con le

mansioni esercitate. Tale meccanismo, del tutto incompatibile con la

stessa finalità di riassetto degli organici degli enti pubblici

perseguita dal decreto, contrasterebbe con i principi di eguaglianza ed

imparzialità che esigono uniforme trattamento di situazioni omogenee e

diverso di situazioni eterogenee.

L'ordinanza stessa, regolarmente notificata e comunicata, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 128 del 10 maggio 1978.

2. - Nel giudizio innanzi a questa Corte interveniva la Presidenza

del Consiglio attraverso l'Avvocatura dello Stato.

Riteneva il Presidente del Consiglio intervenuto esatta la

decisione del T.A.R. in ordine alla natura del decreto presidenziale

impugnato, esistendo in Costituzione una precisa riserva di legge in

materia organizzativa (art. 97), apparendo decisiva la circostanza che

il trattamento economico dei dipendenti delle Regioni, secondo la

stessa legge (art. 35), deve essere disciplinato con legge regionale e

dovendo ritenersi il tempo di emanazione del decreto sufficientemente

determinato in rapporto sia agli atti del complesso procedimento onde

è preceduto sia alle scadenze triennali previste. I lavori

preparatori, d'altra parte, nella loro contraddittorietà non

offrirebbero elementi significativi in contrasto con tali conclusioni.

Nel merito peraltro il Presidente del Consiglio chiedeva che la

Corte si pronunziasse nel senso della manifesta infondatezza. osservava

infatti che, ove i dipendenti già inseriti nei ruoli transitori

speciali fossero stati inquadrati nel nuovo ordinamento solo in base

alla qualifica ottenuta ed alla funzione svolta, non si sarebbe tenuto

conto del fatto che la loro carriera era risultata assai più lenta nel

suo svolgimento della carriera di coloro che appartenevano ai ruoli

ordinari. A fini appunto di giustizia era stato allora preso in

considerazione anche il solo trattamento economico correlato

all'attività di servizio. Né potrebbe, d'altra parte, essere

considerata con sfavore una norma volta a sanare per il passato

assunzioni avvenute senza concorso, essendo stato stabilito solo con la

normativa del 1970 e del 1975 in modo inderogabile il principio secondo

cui unico modo di accesso al pubblico impiego è il concorso.

3. - Si costituiva l'Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale

deducendo l'infondatezza della questione sulla base di rilievi non

dissimili rispetto a quelli svolti dall'Avvocatura dello Stato.

Si costituivano i controinteressati Evangelista Romeo e De Giovanni

Franco i quali eccepivano l'irrilevanza della questione. Nel giudizio a

quo, asserivano, il ricorso era innanzi tutto originato

dall'inquadramento nel ruolo di collaboratori dei dirigenti dei ruoli

ordinari e solo in connessione con tale motivo si lamentava

l'inquadramento degli ex appartenenti ai ruoli transitori speciali in

posizione più favorevole; l'interesse dunque dei ricorrenti, che

giuridicamente sostiene il ricorso, non era rivolto a produrre un mero

danno ad altri ma ad acquisire un vantaggio. Il T.A.R., con sentenza

interlocutoria, ha dichiarato inammissibile, perché rivolta contro

atti aventi forza di legge, la censura relativa all'inquadramento dei

dirigenti del ruolo ordinario nella qualifica di collaboratori; ha poi

sollevato questione di costituzionalità in ordine alla norma che

regola l'inquadramento dei dirigenti dei ruoli transitori speciali

rompendo il nesso che univa le due censure e riducendo la materia del

contendere ad una inammissibile richiesta di altrui danno senza

vantaggio proprio. Si ravviserebbe dunque l'opportunità di rimettere

gli atti al giudice a quo, perché valuti più attentamente la

rilevanza della questione proposta e comunque motivi più diffusamente

sul punto.

Nel merito i controinteressati chiedevano pronunzia di rigetto con

argomenti simili a quelli già svolti dalla difesa dell'Istituto

Nazionale della Previdenza Sociale e dall'Avvocatura dello Stato.

Si costituivano anche i ricorrenti nel processo a quo i quali

osservavano che la questione è inammissibile, atteso che il d.P.R. n.

411 del 1976 impugnato non ha forza di legge. Se la legge che fonda

tale d.P.R. dovesse considerarsi legge delega verrebbe a contrastare

con l'art. 76 della Costituzione mancando di tutti i requisiti

richiesti da tale norma.

Nel merito, in ogni caso, sarebbe evidente la sperequazione che si

viene a creare tra appartenenti ai ruoli transitori speciali ed

appartenenti ai ruoli ordinari. Dietro un'apparente equiparazione in

realtà la normativa finisce con il preferire proprio i primi, i quali

conservano la qualifica dirigenziale a danno dei secondi che sono

inseriti nella qualifica di collaboratori, cui sono affidati compiti,

come precisa l'allegato n. 1, puramente preparatori, istruttori ed

esecutivi e sarebbe evidente come tale sperequazione a danno proprio di

coloro che sono entrati in seguito a concorso contrasti con i dettami

del principio di eguaglianza e di imparzialità.

La censura di costituzionalità peraltro dovrebbe investire non

l'impugnato art. 44 del d.P.R. n. 411 del 1976 che concerne i ruoli

transitori speciali ma l'art. 35 del medesimo d.P.R., invocato come

termine di raffronto, il quale concerne appunto gli impiegati dei ruoli

ordinari e dunque regola la posizione dei ricorrenti. Se violazione del

principio di eguaglianza ed imparzialità esiste, essa tocca proprio la

mancata immissione nella qualifica dirigenziale di chi tale qualifica

aveva già conseguito nei ruoli ordinari.

Per raggiungere tale scopo la Corte potrebbe sollevare innanzi a

sé questione di costituzionalità relativamente all'art. 35 del d.P.R.

n. 411 del 1976, considerandolo rilevante nel giudizio attuale che

concerne propriamente l'art. 44, in quanto una pronunzia di

accoglimento che, incidendo sull'articolo 35, eliminasse la

sperequazione, condizionerebbe anche la decisione sull'art. 44. La

Corte potrebbe anche rimettere gli atti al giudice a quo per una nuova

valutazione della rilevanza, nella prospettiva indicata.

Con successive memorie ed all'udienza del 24 ottobre 1979 le parti

costituite svolgevano ulteriormente i rispettivi assunti. Considerato in diritto :

Tra le eccezion; pregiudiziali viene in evidenza quella che nega al

d.P.R. 26 maggio 1976, n. 411 la natura di atto avente forza di legge.

L'eccezione è fondata.

In effetti il d.P.R. né si qualifica espressamente come atto

emesso in base a legge di delegazione ex artt. 76 e 77, primo comma,

Cost., né manifesta altrimenti la volontà del Governo di farlo valere

come legge delegata. Inoltre non risulta in alcun modo che il

legislatore, con l'art. 28 della legge 20 marzo 1975, n. 70, abbia

inteso conferire all'autorità governativa il potere di approvare un

testo avente forza di legge: e ciò solo sarebbe sufficiente per

escluderne la sindacabilità in questa sede (tra le altre, sentt. n. 4

del 1958 e 150 del 1967).

Ma si può aggiungere che quando, con altre disposizioni della

stessa legge n. 70 del 1975, si è voluto delegare al Governo la

potestà legislativa, lo si è fatto in termini assolutamente

inequivocabili (art. 3 in tema di conferma, ristrutturazione e

soppressione di enti pubblici).

A escludere poi che il d.P.R. n. 411 del 1976 possa ritenersi atto

avente forza di legge giova, ad abundantiam, la considerazione che se

con l'art. 28 della legge 20 marzo 1975, n. 70 si fosse voluto davvero

conferire una delega legislativa al Governo, questa verrebbe senza

dubbio a porsi in contrasto con le condizioni prescritte nell'art. 76

Cost.: lasciando da parte la specificazione degli oggetti delegati e la

prefissione dei principi e dei criteri direttivi, è evidente che fa

difetto la previsione del momento finale del termine per l'esercizio

della potestà delegata. Tale non può certo considerarsi la scadenza

del triennio di durata degli accordi previsti dalla legge n. 70 del

1975 (art. 26, ultimo comma), perché questa evenienza produce soltanto

la necessità di una nuova ipotesi di accordo sindacale e di una nuova

disciplina da sottoporre all'approvazione del Consiglio dei ministri.

Non vale perciò richiamarsi alla sentenza di questa Corte n. 163

del 1963 giacché altro è che il termine sia fissato in via indiretta

con l'indicazione di un evento futuro ma certo, altro è che il

termine, come limite finale alla durata del potere conferito, non sia

affatto previsto, risultando stabilite soltanto le scadenze entro le

quali un potere permanente, seppur non continuo, dovrebbe essere

esercitato.

Anche a prescindere dal problema della legittimità di deleghe

attuabili con esercizio ripetuto e non istantaneo della potestà

delegata, l'art. 26 violerebbe la prescrizione costituzionale sulla

"temporaneità" della delegazione legislativa, volta appunto a

precludere la facoltà di conferire al Governo deleghe a tempo

indeterminato (sent. n. 163 del 1963).

La reiterazione triennale degli accordi e delle deliberazioni del

Consiglio dei ministri conferma dunque che non si tratta in questa

fattispecie di una delegazione di potere legislativo, ma di una

devoluzione istituzionale di potere normativo con le procedure

particolari indicate nelle leggi che tengono conto della contrattazione

collettiva nei vari settori del pubblico impiego. E va da sé che, nel

dubbio, debba accogliersi una interpretazione degli artt. 26 - 28 della

legge n. 70 del 1975 compatibile con il rispetto delle norme

costituzionali.

Le considerazioni fin qui formulate a favore della inammissibilità

non sono superabili con gli argomenti fatti valere in contrario da

taluni giudici e, in questa sede, dall'Avvocatura dello Stato. Invero,

la contrattazione collettiva nel pubblico impiego, nelle forme e nei

limiti in cui è riconosciuta e recepita secondo le leggi dell'ultimo

decennio, costituisce una innovazione così significativa ed importante

nel nostro ordinamento (e con tratti così peculiari), che non è

possibile inquadrarla negli schemi richiamati a proposito della legge

di delegazione 14 luglio 1959, n. 741 (norme transitorie per garantire

minimi di trattamento economico e normativo ai lavoratori).

Inoltre il carattere della "innovatività", da riconoscere

senz'altro ad alcune norme del d.P.R. n. 411 del 1976 anche rispetto a

precetti legislativi di grado primario, non presuppone affatto il

carattere legislativo del decreto, avendo la legge n. 70 del 1975

aperto larghi spazi alla normazione secondaria, nel quadro della

riserva di legge relativa prevista dall'art. 97 Cost. Né vale

riferirsi in contrario alla previsione dell'art. 35, legge n. 70 del

1975, secondo cui lo stato giuridico, il trattamento economico e

l'indennità di fine servizio del personale degli enti pubblici

sottoposti al controllo o alla vigilanza delle Regioni sono

disciplinati con leggi regionali: giacché in questo caso la adozione

dello strumento legislativo regionale era resa necessaria dall'art.

117, primo comma, Cost., secondo cui è la legge della regione l'atto

normativo che deve porsi in relazione diretta con i principi

fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato (in questo caso dalla

legge n. 70 del 1975). AL carattere obbligato della previsione

contenuta in proposito nell'art. 35, si contrappone la situazione

relativamente libera del legislatore statale che poteva scegliere tra

legge ordinaria, legge delegata ed atto di normazione secondaria.

Infine non interessa qui accertare il carattere regolamentare o meno di

quest'atto: restando così assorbito ogni altro rilievo circa la

peculiarità del procedimento di formazione dell'atto stesso.