Sentenza n. 210/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 44 del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 (Revisione della discipina del

contenzioso tributario), degli artt. 10 e 15 della lgge 9 ottobre 1971,

n. 825 (legge di delegazione) e del combinato disposto degli artt. 42 e

44 del suddetto d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, promossi con le

ordinanze emesse il 14 marzo 1977 dalla Commissione tributaria di

secondo grado di Napoli, il 25 febbraio 1978 dalla Commissione

tributaria di primo grado di Matera e il 24 marzo 1979 dalla

Commissione tributaria di primo grado di Pescara (due ordinanze),

rispettivamente iscritte ai nn. 120 e 369 del registro ordinanze 1978

ed ai nn. 558 e 559 del registro ordinanze 1980 e pubblicate sulla

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 138 e 293 del 1978 e n. 277 del

1980.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella camera di consiglio del 27 aprile 1983 il Giudice

relatore Oronzo Reale.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze, identiche quanto alla motivazione ed emesse

entrambe in data 24 marzo 1979 (nn. 558 e 559 del reg. ord. 1980), la

Commissione tributaria di primo grado di Pescara sollevava questione

incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 44 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 636, nella parte in cui impone anche all'erede

dell'originario ricorrente di presentare istanza di trattazione, a pena

di estinzione della procedura. Preso atto di quanto deciso dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 63 del 1967, il collegio rimettente

rileva come il caso di specie prospetti un profilo nuovo e diverso

rispetto a quelli della ricordata pronuncia della Corte in quanto

l'applicazione all'erede del contribuente dello stesso onere violerebbe

l'art. 24 della Costituzione, atteso che questi potrebbe addirittura

ignorare la pendenza del ricorso proposta dal de cuius.

Non si aveva costituzione di parti; spiegava intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che la proposta questione fosse

dichiarata infondata. Si osservava all'uopo che, con riferimento alle

situazioni di fatto e di diritto esistenti nella fattispecie in esame,

la posizione processuale dell'erede, alla data di entrata in vigore del

d.P.R. n. 636 del 1972, sarebbe perfettamente identica a quella

dell'originario ricorrente.

2. - Con l'ordinanza in data 25 febbraio 1978, (n. 369 del reg.

ord. 1978), la Commissione tributaria di primo grado di Matera

sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale degli

artt. 10 e 15 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 e dell'art. 44 del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, per preteso contrasto con l'art. 76

della Costituzione.

Rilevava al riguardo il collegio a quo come, relativamente alle

norme della legge delega, queste contrasterebbero con l'art. 76 della

Costituzione per non aver dettato principi direttivi ben definiti in

materia; e, per contro, che l'art. 44 del citato d.P.R. n. 636 del

1972 violerebbe lo stesso parametro costituzionale, nella parte in cui

prevede l'onere di presentare istanza di trattazione del ricorso a pena

di estinzione della procedura, in quanto si sarebbe legiferato in

materia non delegata, atteso che tale norma avrebbe "esorbitato i

confini previsti anche se genericamente, dalla legge di delegazione".

Non si aveva costituzione di parti; spiegava intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo che la proposta

questione fosse dichiarata infondata, essendo i criteri direttivi di

cui alla legge delega sufficientemente individuati e precisi e, per

contro, perfettamente adeguata agli stessi la disposizione di cui

all'art. 44 più volte citato.

3. - Con ordinanza in data 14 marzo 1977 (n. 120 del reg. ord.

1978), la Commissione tributaria di secondo grado di Napoli, a seguito

di ricorso dell'ufficio distrettuale delle imposte dirette della stessa

città, sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale

del combinato disposto degli artt. 44 e 42 del d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 636, nella parte in cui dette norme, secondo la interpretazione

accolta dal giudice rimettente, imporrebbero al privato l'onere di

presentare l'istanza di trattazione del ricorso anche ove il ricorrente

avesse adito le commissioni di nuova istituzione, pur avendo presentato

il ricorso al competente ufficio impositore, in quanto le predette

commissioni non si erano ancora insediate.

Ad avviso della commissione, tale disciplina contrasterebbe con

l'art. 24 della Costituzione, atteso che in una ipotesi quale quella

regolata dall'art. 42, terzo comma, ci si troverebbe di fronte ad un

comportamento concludente, da parte del contribuente, nel senso di una

precisa volontà di richiedere con caratteristiche di attualità la

trattazione del ricorso; donde la prospettata violazione del diritto di

difesa, scaturente dall'imposizione dell'onere di presentare un'istanza

di trattazione a pena di estinzione della procedura.

Si rileva anche che l'applicazione di una disciplina quale quella

testé descritta sarebbe in contrasto con i principi contenuti nella

legge delega 9 ottobre 1971, n. 825; infatti, in ispecie, l'art. 10, n.

14, della detta legge prescriveva al legislatore delegato, tra l'altro,

di semplificare i rapporti tributari, donde la possibile violazione

dell'art. 76 della Costituzione.

Non si aveva costituzione di parti; spiegava intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura

generale dello Stato.

Nell'atto di intervento si formulava preliminarmente una eccezione

di inammissibilità, fondata sul rilievo che l'interpretazione adottata

dalla Commissione tributaria di secondo grado di Napoli sarebbe

inesatta, atteso che, nel caso di applicazione del terzo comma

dell'art. 42 del d.P.R. n. 636 del 1972, non sarebbe richiesta alcuna

ulteriore istanza di trattazione a norma dell'art. 44 della stessa

disposizione legislativa.

Nel merito, si chiedeva che le proposte questioni fossero

dichiarate infondate; ad avviso dell'Avvocatura le precedenti decisioni

della Corte in subiecta materia avrebbero ampiamente chiarito che

l'onere dell'istanza di trattazione non contrasta per sua natura con la

garanzia costituzionale del diritto di difesa e, per contro, si

inquadra nei principi e criteri direttivi enunciati nella normativa

delegante; né sarebbe possibile alcuna distinzione fra le diverse

fattispecie cui la norma è applicabile. Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze di cui in narrativa sollevano tutte

questioni di legittimità costituzionale identiche o attinenti alla

stessa materia. Vanno pertanto riunite e decise con unica sentenza.

2. - Con le ordinanze nn. 558 e 559 del reg. ord. 1980 la

Commissione tributaria di primo grado di Pescara ripropone alla Corte,

in relazione all'art. 24 della Costituzione, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 44 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n.

636, nella parte in cui detta norma impone anche all'erede

dell'originario ricorrente di presentare, a pena di estinzione del

procedimento, istanza di trattazione del ricorso proposto dal de cuius

prima della entrata in funzione delle Commissioni tributarie. Tale

questione è stata già esaminata dalla Corte in relazione all'art. 24

(oltre che all'art. 3) della Costituzione e dichiarata non fondata con

la sentenza n. 243 del 1982.

Non essendo proposti profili o motivi nuovi, la questione va

dichiarata manifestamente infondata.

3. - Con l'ordinanza n. 369 del reg. ord. 1978 la Commissione

tributaria di primo grado di Matera sollevava questione di legittimità

costituzionale dello stesso sopra citato art. 44 del d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 636 nonché degli artt. 10 e 15 della legge delega 9 ottobre

1971, n. 825, in relazione all'art. 76 della Costituzione, sostenendo

che le dette norme della legge delega non avrebbero dettato principi

direttivi chiari e ben definiti e che la disposizione dell'art. 44 del

d.P.R. n. 636 si riferirebbe a materia non delegata.

Tale questione, con riferimento all'art. 44 del d.P.R. n. 636 del

1972, è stata dichiarata non fondata dalla Corte con la sentenza n.

243 del 1982, mentre con riferimento agli artt. 10 e 15 della legge n.

825 del 1971 è stata dichiarata manifestamente infondata con ordinanza

n. 85 del 1980 e con riferimento al solo art. 10 è stata dichiarata

manifestamente infondata con ordinanza n. 203 del 1983.

Essa è dunque manifestamente infondata.

4. - Con l'ordinanza n. 120 del reg. ord. 1978 la Commissione

tributaria di secondo grado di Napoli ha proposto questione incidentale

di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 42 e

44 del più volte citato d.P.R. n. 636 del 1972 nella parte in cui

l'obbligo del contribuente di presentare alla Commissione istanza di

fissazione del ricorso sussiste - sempre a pena di estinzione della

procedura - anche nell'ipotesi in cui, a termine dell'art. 42, terzo

comma, i ricorsi diretti alle commissioni non ancora insediate siano

stati presentati ai competenti uffici giudiziari.

Assume il giudice a quo che in questo caso il contribuente avrebbe

già espresso senza equivoci la propria volontà di trattazione del

ricorso, sicché il pretendere - a pena di estinzione della procedura -

una nuova istanza di fissazione diretta alla Commissione comporterebbe

una violazione del diritto di difesa. Inoltre ne deriverebbe una

complicazione inutile dei rapporti tributari in contrasto con l'art.10

della legge delega n.825 del 1971 che imponeva al legislatore delegato

il criterio della semplificazione dei rapporti tributari nelle varie

fasi. Da ciò la violazione degli artt. 24 e 76 della Costituzione.

Sotto quest'ultimo profilo la questione non è stata affrontata

dalla Corte, e non consente una decisione di manifesta infondatezza.

5. - La Corte ritiene di poter procedere all'esame della questione

in camera di consiglio, ancorché si sia verificato l'intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato dall'Avvocatura

genrale dello Stato. E ciò a norma dell'art. 26, comma secondo, della

legge 11 marzo 1953, n. 87, il quale dispone che "qualora non si

costituisca alcuna parte... la Corte può decidere in camera di

consiglio".

Il presupposto dell'applicazione nel senso detto di tale norma è

costituito dalla negazione della qualità di "parte" nel Presidente del

Consiglio (non quando esso sia stato parte nel giudizio principale, ma)

quando esso interviene nel giudizio incidentale di legittimità

costituzionale.

La Corte ritiene che la questione possa essere decisa utilizzando

un elemento di giudizio testuale e uno desunto dal sistema.

In primo luogo il testo della legge. Il citato art. 26 della legge

n. 87 del 1953 che esclude la necessità dell'udienza quando non vi sia

alcuna parte costituita segue immediatamente l'art. 25 il quale in due

commi distinti tratta separatamente della facoltà delle "parti" e di

quella del Presidente del Consiglio dei ministri e del Presidente della

Giunta Regionale. La netta distinzione e separazione indica che i

Presidenti del Consiglio dei ministri e della Giunta Regionale non

appartengono alla categoria delle "parti".

Vero è che l'art. 8 delle Norme integrative 16 marzo 1956 per i

giudizi davanti alla Corte costituzionale, a proposito della

convocazione della Corte in udienza pubblica, stabilisce che il decreto

di fissazione dell'udienza è comunicato in copia alle "parti

costituite", considerando unitariamente le parti in senso proprio e gli

intervenienti, e che l'art. 17, comma secondo, stabilisce, senza

distinguere tra parti ed intervenienti, che "dopo la relazione, i

difensori delle parti svolgono succintamente i motivi delle loro

conclusioni (al quale riguardo deve però ricordarsi che la dottrina

non ha mancato di sottolineare il rilievo che assume la prassi costante

secondo la quale l'Avvocatura parla sempre per ultima dopo i difensori

delle parti). Ma è vero anche che gli artt. 3 e 4 trattano

distintamente (come fa l'art. 25 della legge n. 87) della "costituzione

delle parti" e dell'"intervento in giudizio del Presidente del

Consiglio dei ministri e del Presidente della Giunta Regionale"; mentre

l'art. 9 contiene una disposizione ripetitiva dell'art. 26 della legge

n. 87.

Pertanto le non univoche enunciazioni delle Norme integrative

(tuttavia destinate ad assicurare sia alle parti, sia agli

intervenienti, la comunicazione della data di trattazione della causa,

in udienza o in camera di consiglio, e conseguentemente la facoltà di

presentare memoria illustrativa anche in questo secondo caso) non

possono invalidare, anche per la loro natura, la chiara distinzione che

la legge n. 87 ha posto tra parti ed intervenienti.

La quale - ed è questo il secondo fondamentale elemento di

giudizio - è conseguente e coerente alla natura incidentale del

giudizio costituzionale. Costituendo il giudizio di legittimità un

incidente del giudizio di merito, è a questo, necessariamente, che

bisogna far capo per stabilire quali siano le parti "in causa", cioè,

secondo la definizione della dottrina processualistica, quelle che

propongono la domanda o in nome delle quali la domanda è proposta e

quelle contro le quali è diretta la domanda medesima.

La Corte non ignora le controversie e discussioni della dottrina

intorno al difficile problema dell'inquadramento dommatico

dell'intervento del Presidente del Consiglio nel giudizio

costituzionale e delle critiche che all'istituto così come organizzato

vengono mosse per le sue anomalie.

Ma anche in dottrina è prevalente l'opinione che esclude la

qualità di parte nel Presidente del Consiglio che interviene innanzi

la Corte, proprio perché come è stato osservato, le "parti" in senso

tecnico-giuridico sono soltanto quelle stesse che erano parti nel

processo da cui la questione proviene. Conclusione coincidente con

quella che la Corte trae dalla natura incidentale del giudizio di

costituzionalità e dal testo della legge n. 87 del 1953.

6. - Pertanto la Corte passa ad esaminare nel merito la questione

proposta dalla Commissione tributaria di secondo grado di Napoli.

Va innanzi tutto respinta la eccezione di inammissibilità

formulata dall'Avvocatura dello Stato nel suo atto di intervento,

fondata su un'interpretazione della norma opposta a quella che ne ha

fatto il giudice a quo.

Sostiene l'Avvocatura che la Commissione tributaria di secondo

grado di Napoli ha errato nell'applicare il regime transitorio

dell'art. 44 a tutti i ricorsi presentati prima dell'insediamento delle

nuove commissioni.

Senonché alla interpretazione della legge fatta dalla Commissione

l'Avvocatura non può opporre alcuna diversa manifestazione

giurisprudenziale; e, al contrario, la Commissione Tributaria Centrale

ha più volte avuto occasione di affermare che a norma del d.P.R. n.

636 del 1972, l'istanza di trattazione del ricorso doveva essere

presentata per tutte le controversie pendenti davanti alle commissioni

tributarie e per quelle che insorgessero dopo l'entrata in vigore del

decreto presidenziale fino alla data di insediamento delle nuove

commissioni.

7. - La questione è, dunque, ammissibile, ma non è fondata.

Le ragioni più volte esposte nelle precedenti ricordate pronunce

della Corte per respingere la censura di incostituzionalità rivolta

all'art. 44 del d.P.R. n. 636 del 1972 e all'art. 10 della legge delega

n. 825 del 1971, in relazione agli artt. 24 e 76 della Costituzione,

valgono anche a dimostrare la infondatezza della censura ora estesa

all'art. 42 del d.P.R. n. 636 del 1972.

Per quanto riguarda la pretesa inosservanza, da parte del

legislatore delegato, del criterio della semplificazione dei rapporti

tributari, è sufficiente osservare che la norma dell'art. 44 e quella

connessa dell'art. 42 del d.P.R. n. 636 del 1972, appaiono dirette a

realizzare, e in ogni caso non ad ostacolare, la semplificazione dei

rapporti tributari, accertando, mediante la richiesta domanda di

fissazione della trattazione dei ricorsi, quanti e quali di questi

corrispondessero all'attuale volontà di definizione dei presentatori,

in modo da consentire un chiarimento necessario nella situazione creata

dalla riforma del contenzioso tributario.

Quanto alla denunciata violazione dell'art. 24, essa, come non

esiste - ed è stato più volte dichiarato dalla Corte - a causa

dell'art. 44, così non esiste a causa dell'art. 42, terzo comma, il

quale si limita a stabilire a quali uffici (appunto gli uffici

finanziari) andavano presentati i ricorsi diretti alle commissioni non

ancora insediate, ma nulla dispone né aveva ragione di disporre circa

l'istanza di fissazione di udienza ed il suo termine di presentazione

decorrente in ogni caso dalla data di insediamento delle commissioni.

Si tratta di un onere per i ricorrenti la cui opportunità e necessità

possono essere e sono state discusse in sede politica, ma la cui

determinazione da parte del legislatore, quale uno degli strumenti del

passaggio al nuovo regime del contenzioso tributario, non può

costituire oggetto di pronunzia di incostituzionalità.