Sentenza n. 210/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei

confronti delle persone pericolose per la sicurezza), nel testo

sostituito dall'art. 3 della legge 3 agosto 1988, n. 327 (Norme in

materia di misure di prevenzione personali), promosso con ordinanza

emessa l'8 giugno 1994 dal Tribunale amministrativo regionale per il

Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Bozza Renato, iscritta

al n. 693 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno

1994;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 1995 il Giudice

relatore Giuliano Vassalli;

Ritenuto in fatto

1. - Chiamato a pronunciarsi sul ricorso proposto da Bozza Renato,

ricorso diretto all'annullamento del provvedimento adottato il 13

ottobre 1993 dal Questore di Udine che disponeva il rimpatrio del

ricorrente con foglio di via obbligatorio nel comune di Concordia

Sagittaria, con diffida dal fare ritorno nel comune di Latisana per

il periodo di un anno, il Tribunale amministrativo regionale per il

Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 13 e

16 della Costituzione, questione di legittimità dell'art. 2, primo

comma, della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come modificato

dall'art. 3 della legge 3 agosto 1988, n. 327.

La norma denunciata, oltre ad incidere sulla "libertà di

movimento", comporterebbe una restrizione della libertà personale

senza che "ne venga informata l'autorità giudiziaria".

Vulnererebbe poi (il parametro costituzionale non risulta,

peraltro, esplicitamente evocato dal giudice a quo) l'art. 24,

secondo comma, della Costituzione, perché prima dell'inflizione

della "misura restrittiva" non sarebbe consentito all'interessato di

difendersi, pur incontrando il successivo ricorso alla giurisdizione

i limiti derivanti dall'insindacabilità del merito amministrativo.

Contrasterebbe, infine, con il principio di eguaglianza perché il

cittadino nei cui confronti viene applicata la misura di prevenzione

verserebbe ingiustificatamente in una posizione deteriore rispetto a

quella della generalità dei soggetti i quali, alla stregua degli

artt. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, "possono

intervenire in un normale procedimento amministrativo, pur in

presenza di conseguenze molto meno gravi per la loro sfera di

libertà personale".

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo - riservata ogni deduzione sugli argomenti addotti -

che la questione sia dichiarata non fondata.

3. - In prossimità della data fissata per l'esame della

questione, l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una

memoria con la quale ribadisce la richiesta di dichiarazione di non

fondatezza delle censure avanzate dal giudice

a quo.

Richiamata la giurisprudenza della Corte in materia di misure di

prevenzione e, in particolare, le decisioni n. 384 del 1987 e n. 76

del 1970, l'Avvocatura contesta ogni violazione dell'art. 3 della

Costituzione anche in relazione ai princip/' generali relativi

all'accesso ai procedimenti amministrativi; una normativa certo non

riferibile al procedimento di prevenzione per l'ostacolo derivante

dagli artt. 7 e 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia

Giulia dubita della legittimità costituzionale dell'art. 2, primo

comma, della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione

nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza), nel testo

sostituito dall'art. 3 della legge 3 agosto 1988, n. 327 (Norme in

materia di misure di prevenzione personali), nella parte in cui

prevede, nei confronti dei soggetti indicati dall'art. 1 della stessa

legge, l'invio, con foglio di via obbligatorio, nel comune di

residenza con la contestuale inibizione a ritornare, senza speciale

autorizzazione, nel comune dal quale l'interessato è stato

allontanato.

Più in particolare, il giudice a quo, di fronte all'impugnativa

di un provvedimento del Questore di Udine che aveva disposto il

rimpatrio del ricorrente con foglio di via obbligatorio nel comune di

residenza diffidandolo dal fare ritorno nel comune dal quale era

stato rimpatriato, ha ravvisato nel precetto dell'art. 2 della legge

n. 1423 del 1956, come sostituito, violazione, in primo luogo, degli

artt. 13 e 16 della Costituzione, vulnerati in quanto, senza alcun

provvedimento dell'autorità giudiziaria, si consentirebbe di

incidere sulla libertà personale e sulla libertà di circolazione

del privato. Sarebbe violato anche l'art. 24, secondo comma, della

Costituzione (non direttamente evocato ma implicitamente chiamato in

causa) perché la "misura restrittiva" sarebbe adottata "senza che

l'interessato possa intervenire" nel "procedimento formativo" e

senza, quindi, che egli sia posto in condizione di difendersi "se non

a posteriori , tramite ricorso all'autorità giudiziaria

amministrativa", che, "in sede di giudizio di legittimità, incontra

il limite dell'insindacabilità del merito amministrativo".

Risulterebbe, infine, compromessa l'osservanza dell'art. 3 della

Costituzione, in quanto il destinatario del provvedimento sarebbe

discriminato rispetto ai destinatari degli altri provvedimenti

amministrativi che, nonostante, di norma, comportino "conseguenze

molto meno gravi sulla sfera di libertà personale" risultano

assoggettati al regime di garanzia dettato dagli artt. 7 e seguenti

della legge 7 agosto 1990, n. 241.

2. - Delle tre questioni sopra richiamate, le prime due non sono

fondate, mentre la terza è infondata nei sensi di cui in

motivazione.

Relativamente alla dedotta violazione dell'art. 13 della

Costituzione, questa Corte non può che richiamare la sua pressoché

costante linea interpretativa, nel senso che tale norma

costituzionale riguarda in primo luogo la libertà della persona in

senso stretto, come risulta dalle esemplificazioni del secondo comma:

detenzione, ispezione, perquisizione. Più in particolare, sin dalla

sentenza n. 2 del 1956 - e dunque prima che venisse emanata la norma

ora denunciata - venne precisato che le norme relative ai

provvedimenti di rimpatrio con foglio di via obbligatorio non

contrastano con l'art. 13 della Costituzione, "salvo che in due

punti: la traduzione del rimpatriando e la possibilità che si

potesse provvedere in base a semplici sospetti" (cfr. sentenza n. 45

del 1960). Con la conseguenza che, nel formulare la norma censurata,

il legislatore non si è "messo in contrasto con la sentenza n. 2 del

1956. E ciò perché l'ordine di rimpatrio non consente l'esercizio

di alcuna coercizione". Il soggetto cui tale ordine è stato imposto

non può essere, infatti, tradotto nel luogo di rimpatrio se non con

la sentenza di condanna a pena espiata, quindi con una pronuncia

giurisdizionale. Così da pervenire all'ulteriore statuizione,

assolutamente non considerata dal giudice a quo, il quale sembra

voler sovrapporre la tutela apprestata dall'art. 13 alla tutela

apprestata dall'art. 16 della Costituzione: che, cioè (v. sentenza

n. 419 del 1994), mentre i due precetti costituzionali ora ricordati

"presentano una diversa sfera di operatività, nel senso che la

libertà di circolazione e soggiorno non costituisce un mero aspetto

della libertà personale, ben potendo, quindi, configurarsi istituti

che comportano un sacrificio della prima ma non per ciò solo anche

della seconda", perché la libertà personale venga effettivamente

incisa deve verificarsi una "degradazione giuridica" dell'individuo

nel senso dell'avverarsi di "una menomazione o mortificazione della

dignità o del prestigio della persona, tale da poter essere

equiparata a quell'assoggettamento all'altrui potere in cui si

concreta la violazione dell'habeas corpus". Una caratteristica non

riferibile all'istituto del rimpatrio con foglio di via obbligatorio

"sia in quanto non suscettibile di coercitiva esecuzione, sia perché

l'intimato, una volta raggiunta la nuova sede, è libero di

trasferirsi altrove, tranne che nel luogo dal quale è stato

allontanato" (v., ancora, sentenza n. 419 del 1994).

3. - Analogamente, in ordine alla dedotta violazione dell'art. 24,

secondo comma, della Costituzione - una censura che solo in apparenza

si collega all'altra avente ad oggetto (come si vedrà tra poco)

l'irragionevolezza della norma denunciata - deve anche qui ripetersi

che poiché "il provvedimento dell'autorità di pubblica sicurezza ha

carattere amministrativo, non comporta violazione dell'art. 24,

secondo comma, della Costituzione, una disposizione di legge

ordinaria che non preveda il diritto di difesa, garantito dalla norma

costituzionale solo nei riguardi dei provvedimenti giurisdizionali"

(ordinanza n. 146 del 1963). La disciplina del procedimento

amministrativo, infatti, è rimessa alla discrezionalità del

legislatore nei limiti della ragionevolezza e del rispetto degli

altri princip/' costituzionali, fra i quali non è da ricomprendere

"quello del 'giusto procedimento' amministrativo, dato che la tutela

delle situazioni soggettive è comunque assicurata in sede

giurisdizionale" dagli artt. 24, primo comma, e 113 della

Costituzione" (v. da ultimo, sentenza n. 103 del 1993).

4.1. - La questione è pure infondata, ma nei termini che seguono,

con riferimento alla dedotta violazione del principio di eguaglianza.

Il giudice a quo muove dal presupposto, peraltro del tutto

immotivato, che nei confronti del procedimento disciplinato dall'art.

2 della legge n. 1423 del 1956, non possa, diversamente da quanto

previsto in relazione alle altre tipologie procedimentali cui pure

non consegua una compressione di diritti costituzionalmente tutelati,

ipotizzarsi - alla stregua della disciplina vigente - alcuna

partecipazione del privato al procedimento amministrativo e non

possa, dunque, trovare applicazione la disposizione dell'art. 7 della

legge 7 agosto 1990, n. 241.

Un presupposto quindi condiviso dall'Avvocatura generale dello

Stato, la quale ha dedotto che il diritto di partecipazione del

privato al procedimento amministrativo è riconosciuto "purché non

sussistano ragioni d'impedimento derivanti da particolari esigenze di

celerità del procedimento", qui evidentemente ritenute, per

definizione, prevalenti rispetto a qualsivoglia esigenza di tutela

dell'interessato. Ha aggiunto l'Avvocatura che per i procedimenti

dell'autorità di pubblica sicurezza l'art. 24 della legge 7 agosto

1990, n. 241, sottrae all'accesso degli interessati gli atti, i

documenti e le notizie relativi alla sicurezza pubblica ed alla

prevenzione anticrimine.

Senonché il presupposto a fondamento tanto dell'ordinanza di

rimessione quanto dell'atto di intervento dell'Avvocatura generale

dello Stato è da ritenere erroneo sulla base di una corretta lettura

delle norme del capo II di tale legge.

4.2. - Appare, anzitutto, necessario ricordare che nel regime

antecedente la "novellazione" la legge n. 1423 del 1956 prevedeva nei

confronti di categorie di persone più o meno specificamente

tipizzate (cfr. sentenza n. 177 del 1980) il potere del questore di

diffidarle, ingiungendo loro "di cambiare condotta, avvertendole che,

in caso contrario, si farà luogo alle misure di prevenzione di cui

agli articoli 3 e seguenti".

A sua volta l'art. 2 disponeva che qualora le persone indicate

nell'articolo precedente siano pericolose per la sicurezza pubblica e

per la pubblica moralità e si trovino fuori dei luoghi di residenza,

il questore può rimandarle con provvedimento motivato e con foglio

di via obbligatorio, inibendo loro di ritornare, senza preventiva

autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a tre anni, nel

comune dal quale sono allontanate.

Con l'art. 1, comma primo, della legge 3 agosto 1988, n. 327, è

stata cancellata la misura della diffida, ritenuta

(v. relazione della Commissione parlamentare antimafia presentata

alla Presidenza della Camera dei deputati il 16 aprile 1985) non "in

grado di raffrenare le esplosioni delittuose della mafia . . e di

altre organizzazioni criminali" e produttiva di "effetti negativi che

non giovano al recupero sociale del soggetto nei confronti del quale

il provvedimento è disposto", così, nella pratica, da gravare "sul

diffidato come un marchio che rende assai difficile il suo

reinserimento nel mondo del lavoro". Al contempo venivano soppresse

dal primo comma dell'art. 2 della legge n. 1423 del 1956, le parole

"o per la pubblica moralità".

Ne è derivato un regime nell'ambito del quale al venir meno della

diffida (da taluni ritenuto presupposto per l'emissione degli

ulteriori provvedimenti e, quindi, anche di quello previsto dall'art.

2 della legge n. 1423 del 1956), ha corrisposto l'attribuzione al

questore del potere di adottare, nei confronti delle persone indicate

nell'art. 1 che siano pericolose per la sicurezza pubblica e che si

trovino fuori dei luoghi di residenza, un provvedimento motivato con

il quale le dette persone vengono rimandate nel luogo di loro

residenza con foglio di via obbligatorio, con inibizione a ritornare,

senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo non superiore a

tre anni, nel comune dal quale sono state allontanate. Ferma

restando la necessità di adottare un provvedimento motivato e la

possibilità di sindacare in sede giurisdizionale la legittimità di

tale provvedimento pure nelle forme del controllo incidentale da

parte del giudice ordinario ove venga riscontrata in sede di

accertamento della contravvenzione all'ordine di rimpatrio (art. 2,

secondo comma, della legge n. 1423 del 1956) l'illegittimità del

provvedimento di polizia.

4.3. - Così delineato il quadro normativo attualmente vigente - e

ciò anche per i riverberi che la soppressione della diffida può

aver provocato relativamente alla preventiva cognizione da parte

dell'interessato della qualità soggettiva attribuitagli

dall'autorità di pubblica sicurezza - va detto che l'esame della

giurisprudenza amministrativa successiva all'entrata in vigore della

legge n. 241 del 1990 non lascia intravedere applicazioni (almeno con

riguardo a decisioni edite) riferibili a provvedimenti di rimpatrio.

Una circostanza, del resto, perfettamente in linea con la certo

non frequente chiamata in causa di tale giurisdizione nel sistema

previgente ove il sindacato sugli atti (di diffida o) di rimpatrio

era molto più spesso demandato al giudice ordinario in sede di

applicazione della previsione contravvenzionale derivante dal mancato

rispetto del provvedimento di polizia.

Una simile constatazione, peraltro, non può certo indurre a

condividere la immotivata affermazione del giudice a quo in ordine

alla sottrazione al regime della legge prima ricordata dei

provvedimenti di rimpatrio. Quasi che il legislatore del 1990 avesse

avuto di mira l'esigenza di assicurare la partecipazione del privato

ai soli procedimenti (lato sensu) di amministrazione attiva e non

anche ai procedimenti (pure qui, lato sensu) di tipo sanzionatorio.

Rispetto ai quali, oltre tutto, l'esigenza partecipativa appare

talora iscrivibile, più specificamente, all'area del

contraddittorio: si pensi ai moduli previsti, non solo con riguardo

al procedimento disciplinare, ma anche con riferimento al

procedimento applicativo di sanzioni amministrative di tipo punitivo

secondo le prescrizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689.

4.4. - Il vero è che l'art. 7 della legge n. 241 del 1990,

disponendo la comunicazione dell'avvio del procedimento nei confronti

dei "soggetti, individuati o facilmente individuabili, diversi dai

suoi diretti destinatari", rende a fortiori riferibile un simile

principio ai diretti destinatari dei provvedimenti di questo tipo,

quale che sia l'autorità amministrativa da cui il provvedimento

promana e quale ne sia il modulo procedimentale utilizzato.

Un principio, peraltro, recepito dalla giurisprudenza che ha

assegnato alla conoscenza dell'atto di avvio del procedimento (artt.

7 e 8 della legge n. 241 del 1990) un ruolo condizionante la

validità dell'esito stesso della procedura e riferibile, di regola,

a tutti i tipi procedimentali, tanto più quando la conclusione di

essi determini un pregiudizio per il diretto interessato.

Anche avendo presente tale incontrastato indirizzo

giurisprudenziale, questa Corte ha, di recente, precisato come, pure

se il principio del giusto procedimento non può, in quanto tale,

"dirsi un principio assistito in assoluto da garanzia

giurisdizionale", deve ad esso essere assegnato almeno il ruolo di

"un criterio di orientamento, come per il legislatore così per

l'interprete". Così da pervenire all'affermazione che "il

coinvolgimento dei soggetti interessati e il momento di

partecipazione che ne deriva si pongono come fase indefettibile di un

procedimento che può concludersi" con l'applicazione di "una misura

afflittiva", e da generalizzare, dunque, la "necessità di comunicare

l'avvio di una fase conoscitiva (del resto riconducibile all'art. 7,

comma primo, della legge 7 agosto 1990, n. 241), e la conseguente

possibilità per gli interessati di presentare memorie e documenti"

(sentenza n. 57 del 1995).

Alla necessità di notiziazione di un momento davvero cruciale ai

fini partecipativi, quale l'atto di avvio del procedimento, non può

essere certo sottratto il destinatario del provvedimento di

rimpatrio, un provvedimento direttamente incidente su una posizione

costituzionalmente tutelata come il diritto di circolazione; salva

l'ipotesi - espressamente disciplinata con riferimento a tutte le

tipologie procedimentali - in cui particolari esigenze di celerità

risultino ostative a provvedere alla comunicazione di tale atto, non

esclusa la possibilità di adottare medio termine quei provvedimenti

di natura cautelare che sono consentiti dall'art. 7, comma secondo,

della legge n. 241 del 1990.

4.5. - Resta ancora da precisare se l'attività "partecipativa" si

esaurisca, con riferimento al rimpatrio con foglio di via

obbligatorio, alla comunicazione dell'atto di avvio del procedimento

ovvero comprenda anche l'esercizio del diritto di accesso ai

documenti amministrativi a norma dell'art. 24 e seguenti della legge

n. 241 del 1990.

L'Avvocatura generale dello Stato, nella memoria presentata in

prossimità della discussione del procedimento in camera di

consiglio, ha dedotto che trattandosi di atti, documenti o notizie

relativi alla sicurezza pubblica l'esercizio del diritto risulterebbe

"assai problematico".

Il richiamo è senza dubbio pertinente anche se non esaustivo.

Va ricordato, infatti, che l'art. 24, comma secondo, della legge n.

241 del 1990 autorizza il Governo ad emanare, ai sensi del comma

secondo dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, "entro sei

mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più

decreti intesi a disciplinare le modalità di esercizio del diritto

di accesso in relazione alle esigenze di salvaguardare l'ordine

pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità" (lettera

c). A sua volta, il comma terzo dello stesso art. 24 prescrive

l'obbligo per le pubbliche amministrazioni "di individuare, con uno o

più regolamenti da emanarsi entro i sei mesi successivi, le

categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella

loro disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di cui al

comma secondo".

Con d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, è stato dettato il

"Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio e dei

casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti

amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma secondo, della

legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di

procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti

amministrativi". L'art. 13 di tale d.P.R. prescrive che, decorso il

termine di un anno "dalla entrata in vigore del presente

regolamento", l'accesso non può essere negato "se non nei casi

previsti dalla legge". Un termine, poi, differito di sei mesi dal

decreto-legge 14 settembre 1993, n. 358, convertito dalla legge 12

novembre 1993, n. 448.

E nella subiecta materia, con decreto del Ministero dell'interno

10 maggio 1994, n. 415, è stato dettato il "Regolamento per la

disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di

accesso, in attuazione dell'art. 24, comma quarto, della legge 7

agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimenti

amministrativi e di diritto di accesso ai documenti amministrativi".

L'art. 3, lettera a, include tra le categorie "di documenti

inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero ai

fini di prevenzione e repressione della criminalità" le "relazioni

di servizio ed altri atti o documenti presupposto per l'adozione

degli atti o provvedimenti dell'autorità nazionale e delle altre

autorità di pubblica sicurezza nonché degli ufficiali o agenti di

pubblica sicurezza ovvero inerenti all'attività di tutela

dell'ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione o repressione

della criminalità, salvo che per disposizione di legge o di

regolamento debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a

pubblicità".

Ne consegue che, poiché il rimpatrio con foglio di via

obbligatorio è da considerare, alla stregua del disposto degli artt.

1 e 2 della legge n. 1423 del 1956, provvedimento inerente anche alla

prevenzione della criminalità, la partecipazione al procedimento

dovrebbe restare assicurata dalla sola comunicazione dell'avvio del

procedimento stesso.

4.6. - Così interpretato, l'art. 2 della legge n. 1423 del 1956,

si sottrae, dunque, anche alla censura di irragionevole disparità di

trattamento fra destinatari di provvedimenti amministrativi,

sollevata dal giudice a quo.