Sentenza n. 211/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

23 settembre 1993, depositato in Cancelleria il 29 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato in data 6 agosto

1993, prot. n. 3278, e della precedente, ivi richiamata, in data 8

luglio 1993 ed iscritto al n. 36 del registro conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1994 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e l'Avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 23 settembre

1993, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in ordine alla nota del Ministro dell'industria, del commercio

e dell'artigianato in data 6 agosto 1993, prot. n. 3278 e alla

precedente, ivi richiamata, in data 8 luglio 1993 conosciuta dalla

ricorrente solo in occasione della nota del 6 agosto.

Con quest'ultima, il ministro ha richiesto al commissario

liquidatore dell'Efim quali adempimenti abbia posto in essere per far

conseguire a quest'ente la piena titolarità delle partecipazioni

azionarie delle società termali ex Eagat, alla stregua

dell'affermazione, contenuta nella precedente nota in data 8 luglio

1993 - parimenti contestata dalla Regione - della titolarità in capo

all'Efim delle suddette partecipazioni azionarie.

Ad avviso della ricorrente, i citati atti ministeriali sarebbero

lesivi delle competenze ad essa garantite nelle materie

dell'assistenza sanitaria e delle acque minerali e termali ai sensi

degli artt. 117 e 118 della Costituzione, 17, 27 e 30 del d.P.R. n.

616 del 1977, 36 della legge n. 833 del 1978, oltre a porsi in

contrasto con l'art. 97 della Costituzione, eludendo il principio di

legalità dell'azione amministrativa.

A sostegno di tali censure, nel ricorso si ricostruisce il quadro

normativo che disciplina le partecipazioni azionarie delle aziende

termali.

Si richiamano, al riguardo, la legge n. 1589 del 1956, che

istituiva il ministero delle partecipazioni statali, trasferendo ad

esso le competenze del ministero delle finanze in ordine alle aziende

patrimoniali dello Stato ed alle partecipazioni in società private,

ed i successivi decreti ministeriali 20 aprile 1957 e 12 settembre

1964 con i quali furono rispettivamente trasferiti al predetto

ministero, tra le altre aziende patrimoniali dello Stato, le aziende

termali di Montecatini e di Chianciano e quelle di Casciana; il

d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, con il quale veniva costituito l'Eagat

(Ente autonomo per la gestione delle aziende termali) con il compito

di gestire, secondo criteri di economicità, le partecipazioni

statali nel settore termale, ente al quale la successiva legge 21

giugno 1960, n. 649 attribuiva la proprietà delle partecipazioni

azionarie delle società costituite, ai sensi della stessa legge, dal

ministero delle partecipazioni statali per lo sfruttamento di acque

termali o minerali mediante conferimento in capitale di diritti

appartenenti alle aziende patrimoniali dello Stato di cui al citato

d.m. 20 aprile 1957.

La ricorrente ricorda, poi, che, con il trasferimento alle Regioni

del settore dell'assistenza sanitaria, in cui rientra il termalismo,

ai sensi degli artt. 17 e 27 del d.P.R. n. 616 del 1977, era prevista

una procedura diretta alla soppressione, tra gli altri enti nazionali

ed interregionali operanti nelle materie di competenza regionale e

risultanti nella tabella B allegata al d.P.R. n. 616, dell'Eagat.

Tale soppressione veniva, poi, espressamente disposta con la legge 21

ottobre 1978, n. 641, di conversione del d.-l. 18 agosto 1978, n.

481, che, all'art. 1-quinquies, stabiliva l'assegnazione all'Efim

delle partecipazioni azionarie delle società inquadrate nell'Eagat,

con il compito di collocarle in una speciale gestione priva di

personalità giuridica, contabilmente e finanziariamente separata, e

di provvedere, nei modi e nei termini previsti da un successivo,

apposito provvedimento legislativo, a risanare le gestioni

societarie; inquadrare nell'Efim stesso le società e stabilimenti di

imbottigliamento di acque minerali già inquadrate nell'Eagat;

trasferire alle Regioni attività, patrimoni, pertinenze e personale

delle aziende termali, ivi comprese le attività ed i patrimoni

alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali nei tempi

e nei modi previsti dalla legge di riforma sanitaria.

Questa ultima legge (23 dicembre 1978, n. 833) all'art. 36, così

disponeva: "Le aziende termali già facenti capo all'Eagat e che

saranno assegnate alle Regioni per l'ulteriore destinazione agli enti

locali, in base alla procedura prevista dall'art. 113 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 e dall'art. 1-quinquies della l. 21 ottobre 1978,

n. 641, sono dichiarate presidi e servizi multizonali delle Uu.ss.ll.

nel cui territorio sono ubicate.

La destinazione agli enti locali delle attività, patrimoni,

pertinenze e personale delle suddette aziende dovrà avvenire entro

il 31 dicembre 1979".

La ricorrente ha, poi, richiamato la legislazione più recente, ed

in particolare la legge 17 febbraio 1993, n. 33 di conversione del

decreto-legge 19 dicembre 1992, n. 487 che ha disposto la

soppressione dell'Efim, sottoponendo il settore termale, di

appartenenza all'Eagat, alle competenze del Ministro dell'industria,

del commercio e dell'artigianato sino all'entrata in vigore della

legge di riordino del settore termale, e disponendo, altresì, che

restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono fatti

salvi gli effetti giuridici prodottisi ed i rapporti giuridici sorti

sulla base dei decreti-legge nn. 340, 362 e 414 del 1992 (e cioè i

precedenti decreti-legge decaduti relativi alla soppressione

dell'Efim).

La Regione Toscana rileva, in proposito, che, sulla base del d.-l.

n. 414 del 1992, non convertito, è stato emanato il d.m. 31 ottobre

1992, recante la individuazione delle società controllate

direttamente o indirettamente dal soppresso Efim, che non include tra

queste le società termali ex Eagat, le quali, quindi, resterebbero,

ad avviso della ricorrente, escluse dal programma di

razionalizzazione e privatizzazione che il commissario liquidatore

dell'Efim deve predisporre ai sensi della legge n. 33 del 1993.

Infine, nel ricorso si segnala che il decreto-legge 23 aprile

1993, n. 118, convertito in legge 22 giugno 1993, n. 202, recante

"disposizioni urgenti per la soppressione del ministero delle

partecipazioni statali e per il riordino di Iri, Eni, Enel, Imi, Bnl

e Ina, ha previsto che il Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della

legge di conversione del decreto stesso, predispone il programma di

riordino del settore termale. Tale programma, si osserva nel ricorso,

non avendo la legge n. 202 modificato le precedenti disposizioni

relative all'obbligo di trasferire le aziende termali alle regioni,

deve essere predisposto in conformità a quelle disposizioni.

In siffatto quadro normativo, non si giustificherebbe, secondo la

Regione Toscana, l'affermazione, contenuta nelle note ministeriali

impugnate, secondo la quale le partecipazioni delle aziende termali

sono di proprietà dell'Efim.

Infatti, se è vero che il citato art. 1-quinquies della legge n.

641 del 1978 ha previsto che tali partecipazioni fossero assegnate

all'Efim, non c'è stato alcun provvedimento di assegnazione, che,

comunque, non avrebbe comportato la libera disponibilità delle

azioni, ma la loro custodia in una speciale gestione, finalizzata al

risanamento societario in vista del successivo trasferimento alle

regioni. Tant'è che il Ministro delle partecipazioni statali, con

lettera del 30 novembre 1978, ha disposto l'affidamento all'Efim,

mediante procura, della gestione fiduciaria delle società ex Eagat,

procura conferita dal comitato liquidatore dello stesso Eagat

all'Efim in data 13 dicembre 1978. Al contrario, l'affermazione della

proprietà in capo all'Efim delle partecipazioni azionarie delle

aziende termali produrrebbe la conseguenza che le stesse rientrino

nel programma di razionalizzazione e privatizzazione che il

commissario liquidatore dell'Efim è chiamato a predisporre ai sensi

della legge n. 33 del 1993. Quindi le aziende termali, anziché

essere trasferite alle regioni, per l'esercizio delle competenze di

cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione - come il legislatore ha

previsto con la legge n. 382 del 1975 e conseguente d.P.R. n. 616 del

1977 nonché con la legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978 -

verrebbero alienate a soggetti pubblici o privati, secondo le

previsioni di detto programma di privatizzazione, in contrasto anche

con la volontà espressa del Parlamento (quale risulterebbe dagli

atti della XII Commissione Affari-Sociali della Camera dei deputati,

seduta del 3 agosto 1993).

La Regione sottolinea che non intende, con il ricorso, rivendicare

la proprietà dei beni in questione, ma far valere la sussistenza in

capo ad essa delle potestà pubbliche relative alle aziende termali,

la cui disponibilità costituisce soltanto un presupposto del

legittimo esercizio di quelle potestà.

La menomazione di tali attribuzioni rappresenterebbe un elemento

di particolare gravità nella realtà economica toscana, in cui gli

stabilimenti termali di Montecatini e di Chianciano costituiscono un

tutt'uno con il sistema economico e sociale delle rispettive città.

Si tratta di aziende non dissestate, che subirebbero un grave

pregiudizio per il solo fatto di essere incluse nel novero delle

attività dell'Efim, della cui situazione finanziaria risentirebbero,

anche con riferimento alla mancata erogazione di finanziamenti da

parte degli istituti di credito.

La Regione Toscana chiede, pertanto, che la Corte dichiari che non

spetta al Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato

affermare che le partecipazioni azionarie delle società termali sono

di proprietà dell'Efim, e, di conseguenza, annulli le note

ministeriali impugnate.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la inammissibilità o la infondatezza del ricorso.

Ha osservato l'Avvocatura che la Regione Toscana, nel rilevare la

differenza tra vindicatio potestatis e revindica della proprietà,

esclude che il ricorso in esame rientri in questa seconda ipotesi,

anche in relazione all'asserita lesione che le note ministeriali

impugnate producono all'esplicazione delle proprie attribuzioni.

La ricorrente, tuttavia, non riuscirebbe a dimostrare "che le

competenze che essa può legittimamente affermare in materia di

aziende termali siano tali da presupporre necessariamente la

proprietà delle medesime".

Del resto, secondo l'Avvocatura, il trasferimento alle Regioni

previsto dall'art. 1-quinquies, comma quarto, lett. c), della legge

n. 641 del 1978, comunque subordinato alla emanazione di apposito

provvedimento legislativo, riguarda attività, patrimoni, pertinenze

e personale delle aziende termali, e non le azioni delle società,

cui si riferiscono le direttive ministeriali.

Nell'atto di intervento si osserva, altresì, che le indicazioni

contenute nella nota ministeriale in data 8 luglio 1993 collegano

espressamente la assegnazione in proprietà all'Efim delle

partecipazioni azionarie delle società termali alla destinazione

finale prevista dalla lett. c) dell'art. 1-quinquies della legge n.

641 del 1978. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana si duole che le note prot. n. 3278 dell'8

luglio e del 6 agosto 1993, con le quali il Ministro dell'industria,

del commercio e dell'artigianato ha affermato rispettivamente la

proprietà in capo all'Efim delle partecipazioni azionarie delle

società termali ex Eagat, ed ha richiesto al commissario liquidatore

dell'Efim quali adempimenti abbia posto in essere per far conseguire

allo stesso Ente la piena titolarità di tali partecipazioni, violino

le competenze ad essa attribuite nelle materie della assistenza

sanitaria e delle acque minerali e termali, ai sensi degli artt. 117

e 118 della Costituzione, 17, 27 e 30 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616 e 36 della legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833,

nonché l'art. 97 della Costituzione, eludendo il principio di

legalità dell'azione amministrativa.

La doglianza della Regione trae origine dal rilievo che l'art.

1-quinquies del decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, introdotto

dalla legge di conversione 21 ottobre 1978, n. 641, nel disporre

(comma primo) la soppressione dell'Ente autonomo di gestione per le

aziende termali - (costituito con d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, con

il compito di gestire le partecipazioni statali nel settore termale,

ed al quale era stata attribuita dalla legge 21 giugno 1960, n. 649

la proprietà delle partecipazioni azionarie delle società

costituite dal ministero delle partecipazioni statali per lo

sfruttamento d'acque termali o minerali) - stabiliva (comma terzo)

l'assegnazione delle predette partecipazioni azionarie all'Efim.

Questo avrebbe dovuto inserirle in una speciale gestione, priva di

personalità giuridica, contabilmente e finanziariamente separata, e

provvedere (comma quarto), nei tempi e modi previsti da un apposito

provvedimento legislativo, a), al risanamento delle gestioni delle

società già facenti capo all'Eagat; b), all'inquadramento nello

stesso Efim delle società o stabilimenti di imbottigliamento di

acque minerali, già inquadrati nell'Eagat; c), al trasferimento alle

regioni di attività, patrimoni, pertinenze e personale delle aziende

termali, ivi comprese le attività e i patrimoni alberghieri, per

l'ulteriore destinazione agli enti locali nei tempi e nei modi

previsti dalla legge di riforma sanitaria.

Quest'ultima (legge 23 dicembre 1978, n. 833), all'art. 36,

dichiarava presidi e servizi multizonali delle Uu.ss.ll. le aziende

termali già facenti capo all'Eagat e che, in base alla procedura

prevista dall'art. 113 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e dal citato

art. 1-quinquies del d.-l. n. 481 del 1978, avrebbero dovuto essere

assegnate alle regioni per l'ulteriore destinazione agli enti locali.

In tale situazione, ad avviso della Regione, soppresso l'Efim con

il d.-l. 15 dicembre 1992, n. 487, convertito, con modificazioni,

nella l. 17 febbraio 1993, n. 33, e sottoposto il settore termale ex

Eagat alle competenze del Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato sino all'entrata in vigore della legge di riordino

del settore termale, affermare la titolarità in capo all'Efim dei

pacchetti azionari delle società termali ex Eagat equivarrebbe ad

includere tali società nel programma di privatizzazione, e, quindi,

di alienazione a terzi che il commissario liquidatore dell'Efim deve

predisporre in base alla citata legge n. 33 del 1993, impedendo che

esse siano trasferite alle regioni, come il legislatore ha previsto,

per il corretto esercizio delle competenze a queste attribuite in

materia, in base alla Costituzione e a due leggi fondamentali di

riforma, quali la legge n. 382 del 1975 e conseguente d.P.R. n. 616

del 1977, e la legge n. 833 del 1978.

2. - Il ricorso è inammissibile, sia pure per ragioni che non

attengono ai rilievi svolti in proposito dall'Avvocatura.

Questa sembra ravvisare l'oggetto sostanziale del contendere nella

rivendicazione della proprietà e non già nella vindicatio

potestatis. Oggetto del conflitto è, invece, proprio l'asserita

lesione di competenze regionali, rispetto alla quale, le questioni di

proprietà, che pur sono state accennate nelle note impugnate,

vengono rappresentate come presupposto dell'esercizio di quelle

competenze, e non sono, quindi, idonee a trasformare il tema del

conflitto, che non si trasferisce ai beni e non si pone, quindi, come

vindicatio rei.

La ragione della inammissibilità del conflitto risiede,

piuttosto, nelle considerazioni che seguono.

La giurisprudenza della Corte ha riconosciuto la idoneità a

produrre un conflitto attuale di attribuzione tra Stato e regioni a

qualsiasi comportamento significante, imputabile allo Stato o ad una

regione, purché dotato di efficacia o di rilevanza esterna e diretto

ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare

una data competenza, il cui svolgimento possa determinare

un'invasione attuale dell'altrui sfera di attribuzioni o, comunque,

una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio

della medesima (sentt. nn. 165 del 1994, 473 e 245 del 1992, 157 del

1991, 104 del 1989, 771 del 1988, 152 del 1986, 286 e 217 del 1985,

187 e 39 del 1984, 123 del 1980, 120 del 1979, 111 del 1976).

Su questa base, deve escludersi che le note del Ministro

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, che la Regione

Toscana ritiene lesive della propria competenza, possano essere

equiparate ad un atto di esercizio attuale e concreto di una

competenza che lo Stato assuma propria. Dirette al commissario

liquidatore dell'Efim, e per conoscenza al Presidente del comitato di

liquidazione dell'Eagat, esse si configurano come atti tra soggetti

dell'ordinamento statale, relativi al procedimento di liquidazione

dell'Efim, obiettivamente inidonei, di per sé, a produrre

un'incidenza diretta in ordine alla competenza regionale, di cui si

lamenta la violazione.

Ciò a prescindere dalla considerazione che lo stesso contenuto

delle note impugnate non consiste in un'unica e univoca

manifestazione di volontà in ordine all'affermazione di una propria

competenza in contrasto con il riparto di attribuzioni tra Stato e

regioni previsto da norme costituzionali. Ed infatti ed in

particolare, nella nota dell'8 luglio 1993, pur esprimendosi l'avviso

in ordine alla proprietà in capo all'Efim delle partecipazioni

azionarie delle aziende termali ex Eagat, non è negato il diritto

delle regioni al successivo trasferimento in proprio favore (e la

devoluzione agli enti locali) delle aziende stesse, come risulta dal

richiamo al già citato quarto comma, lett. b) e c), dell'art.

1-quinquies del d.-l. n. 481 del 1978.

Che, poi, le modalità di attuazione di tale diritto

presuppongano, come afferma il Ministro dell'industria, del commercio

e dell'artigianato, il trasferimento in proprietà all'Efim dei

pacchetti azionari in questione, ovvero, come risulta dalla norma di

cui al terzo comma del citato art. 1-quinquies, soltanto

l'affidamento allo stesso Efim della gestione delle società ex Eagat

- sulla base, tra l'altro, di un apposito provvedimento legislativo,

espressamente previsto - è problema che, non riguardando

l'osservanza di norme costituzionali, bensì il giudizio di

conformità dell'azione di soggetti pubblici e privati a norme di

leggi ordinarie, esorbita dallo schema dei conflitti di attribuzione,

trovando, invece, la sua collocazione (e l'eventuale soluzione)

nell'ambito dei normali rimedi previsti dall'ordinamento generale

(sentt. nn. 309 del 1993, 217 del 1991, 223 del 1984).

Va dichiarata, pertanto, l'inammissibilità del ricorso.