Sentenza n. 212/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lombardia 4 luglio 1988, n. 39 (Norme a sostegno della promozione e

incentivazione della ricettività turistica alberghiera ed

extralberghiera in occasione dei mondiali di calcio 1990), promosso

con ordinanza emessa l'11 luglio 1990 dal Tribunale Amministrativo

Regionale per la Lombardia nei ricorsi riuniti proposti da Granelli

Guerini Adriana ed altri contro la Regione Lombardia ed altri,

iscritta al n. 17 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione di Granelli Guerini Adriana ed

altri, della Società Immobiliare Alfeo S.r.l., nonché l'atto di

intervento del Presidente della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Paolo Vaiano per Granelli Guerini Adriana ed

altri, Ugo Ferrari per la Società Immobiliare Alfeo S.r.l., Valerio

Onida e Fortunato Pagano per il Presidente della Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento promosso con ricorso di diversi

cittadini per l'annullamento di alcuni provvedimenti adottati dalla

Giunta regionale della Lombardia e dal Comune di Milano in ordine

alla costruzione di un albergo in Milano, in applicazione della legge

regionale 4 luglio 1988, n. 39 (sulla promozione e incentivazione

della ricettività turistica alberghiera ed extralberghiera in

occasione dei mondiali di calcio 1990), il Tribunale amministrativo

regionale della Lombardia, con ordinanza dell'11 luglio 1990 (r.o. n.

17/1991), ha sollevato una questione di legittimità costituzionale

della suddetta legge in riferimento agli artt. 5, 97, primo comma,

114, 117, primo comma e 128 Cost.

Secondo il Tribunale, la legge impugnata contrasterebbe innanzi

tutto con il principio fondamentale, stabilito dalle leggi dello

Stato in materia urbanistico-edilizia (spec. art. 17, lettera d),

legge n. 281 del 1970; art. 9 legge n. 142 del 1990; artt. 1 e 4

legge n. 47 del 1985) secondo il quale spetterebbe al Comune

sovrintendere allo sviluppo edilizio del proprio territorio, mentre

alla Regione sarebbe demandato soltanto un potere programmatorio e di

indirizzo, nonché un potere di controllo e di supporto

dell'attività comunale. Il medesimo principio fondamentale sarebbe

ricavabile anche dalla legislazione statale in materia turistico -

alberghiera (art. 8 della legge n. 217 del 1983).

Da ciò la violazione degli artt. 117, primo comma, 5, 114 e 128

Cost.

Tali principi, d'altra parte, sarebbero stati mantenuti fermi

dalla specifica legislazione statale adottata in occasione dei

campionati mondiali di calcio del 1990 (decreto-legge n. 465 del

1988, convertito nella legge n. 556 del 1988), la quale, comunque,

sarebbe posteriore alla legge impugnata.

In particolare, i menzionati "principi fondamentali" in materia

urbanistica sarebbero violati perché: 1) il parere vincolante del

Comune (art. 3, comma secondo, della legge) potrebbe essere

paralizzato dal rilascio, da parte della Regione, della concessione

in deroga, anche se non prevista dallo strumento urbanistico o dal

regolamento edilizio comunale (art. 5, comma primo, lettera c)),

mentre il provvedimento ordinario in deroga presupporrebbe

l'iniziativa comunale e l'ammissibilità della stessa in base ai

regolamenti locali (art. 41-quater legge n. 1150 del 1942, come

modificato dalla legge n. 765 del 1967); 2) essendo demandata alla

Giunta regionale l'approvazione dei progetti edilizi (art. 5, comma

primo), il Sindaco sarebbe praticamente tenuto al rilascio della

concessione, senza alcun margine di discrezionalità; 3) la Regione

potrebbe disattendere il parere favorevole espresso dal Comune ed

impedire la realizzazione del progetto per mancanza delle

caratteristiche indicate nell'art. 4, punto 2; 4) in caso di mancata

espressione del parere da parte del Comune, l'autorità regionale

potrebbe sostituirsi a quest'ultimo, decidendo essa

sull'ammissibilità del progetto (art. 5, comma primo, lettera b)).

Quanto poi alla violazione dei principi in materia di turismo, il

giudice a quo osserva che la legge n. 217 non consentirebbe alla

Regione di disporre della dislocazione territoriale degli alberghi,

come invece farebbe la legge impugnata (artt. 5 e 6).

Sotto altro profilo poi, la normativa censurata sarebbe in

contrasto con il principio di ragionevolezza tratto dall'art. 97

Cost., sia perché priva di logicità intrinseca - essendo imposto un

doppio esame del progetto i cui esiti potrebbero paralizzarsi a

vicenda (parere comunale e delibera della Giunta regionale

sull'ammissibilità del progetto o sulla concessione in deroga) - sia

perché recante modalità superflue e ridondanti, specie in presenza

di disposizioni di favore già vigenti ed utilizzabili per la

edificazione di alberghi (spec. art. 41-quater legge n. 1150 del

1942, art. 1, comma quarto, legge n. 1 del 1978, legge n. 217 del

1983); sia infine perché, complicando il procedimento anche mediante

fasi non necessarie, contraddirebbe al fine di semplificazione da

essa stessa proclamato.

2. - Si è costituita in giudizio la Società Immobiliare Alfeo

s.r.l., chiedendo una pronunzia di infondatezza della questione. A

tal fine sostiene che il Comune non potrebbe vantare, sull'assetto

edilizio del proprio territorio, una riserva di competenza nei

confronti della Regione, sussistendo invece tra i due Enti un

concorso paritario di competenze, con attribuzione alla seconda del

potere di sostituirsi al Comune inadempiente. Inoltre, poiché

secondo la legge impugnata il parere del Comune, se espresso, sarebbe

vincolante per la Regione, non potrebbe lamentarsi alcuna menomazione

della autonomia del primo.

Non sussisterebbe neppure violazione dei principi in materia

turistico-alberghiera, poiché la legge n. 217 del 1983 (art. 8)

imporrebbe ai Comuni di adeguare il loro piano regolatore alla

programmazione regionale delle strutture ricettive, stabilendo quindi

il principio opposto della prevalenza delle scelte regionali.

Inoltre, la sopravvenuta legge statale sui mondiali '90 non

potrebbe essere utilmente richiamata, perché successiva a quella

impugnata.

Infine, non sussisterebbe il lamentato vizio di irragionevolezza,

poiché, al contrario, il contestato doppio esame dei progetti ne

permetterebbe la valutazione sia dal punto di vista urbanistico che

di utilità turistica, mentre il potere regionale di sostituzione

risponderebbe all'esigenza di speditezza della procedura.

3. - Si sono costituiti in giudizio anche i ricorrenti del

processo a quo, chiedendo una pronunzia di fondatezza della questione

sulla base della sopravvenuta sentenza n. 157 del 1990 di questa

Corte, che ha dichiarato costituzionalmente illegittima una legge

della Regione Piemonte, dal contenuto asseritamente del tutto simile

a quello della legge ora impugnata, perché lesiva dell'autonomia

comunale, per avere trasformato i poteri decisionali spettanti ai

Comuni in semplici poteri consultivi e di proposta o in mere

attività esecutive, ed avere al contempo attribuito alla Regione

competenze di natura provvedimentale esulanti dalle attribuzioni ad

essa conferite dagli artt. 80 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977.

4. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente della Giunta

regionale della Lombardia, chiedendo innanzitutto che la questione

sia dichiarata inammissibile: e ciò sia perché essa, non essendo

indicate nell'ordinanza di rimessione le disposizioni viziate,

resterebbe vaga e generica (in tal senso sentenze nn. 517 del 1987,

1111 del 1988 e 85 del 1990); sia perché sarebbe intesa a contestare

non tanto la legittimità, quanto il merito della legge, specie

laddove è prospettata la violazione del principio di ragionevolezza

per illogicità intrinseca o inutilità della legge stessa.

La questione comunque, riferita all'art. 117 Cost., sarebbe

infondata poiché, nella materia urbanistica, la realizzazione di

opere pubbliche mediante procedure derogatorie sarebbe frequente

nella legislazione statale (artt. 41-quater legge n. 1150 del 1942, 8

legge n. 1357 del 1955, legge n. 1 del 1978, decreto-legge n. 9 del

1982, convertito nella legge n. 94 del 1982).

L'asserita violazione dell'autonomia comunale, d'altra parte,

sarebbe fondata su un equivoco interpretativo.

Infatti, il parere negativo del Comune (a differenza di quanto

sembrerebbe intendere il T.A.R. remittente) precluderebbe

definitivamente l'approvazione del progetto (la concessione in deroga

potendo essere rilasciata dalla Regione soltanto se il parere

comunale sia positivo); la mancata espressione del parere - dato il

carattere straordinario del programma introdotto dalla legge -

dovrebbe considerarsi equivalente ad un assenso implicito e

giustificherebbe l'intervento regionale a titolo sostitutivo (art. 5,

comma primo, lettera g)). Egualmente non lesiva dell'autonomia

comunale sarebbe poi la possibilità della Regione di negare il

proprio assenso ai progetti su cui il Comune abbia espresso parere

positivo, e ciò perché la valutazione di ammissibilità ad essa

spettante atterrebbe non a profili urbanistici, ma alla

compatibilità dei progetti con il fine di incremento della

ricettività turistica. Non si tratterebbe, insomma, della

interferenza della Regione nell'ordinario procedimento in materia

urbanistico-edilizia, ma del suo consenso in ordine all'esecuzione di

interventi straordinari, che secondo le norme ordinarie il Comune non

potrebbe realizzare.

Quanto alla pretesa violazione dei principi fondamentali in

materia turistica, non potrebbe richiamarsi la legge n. 217 del 1983,

poiché questa non disciplinerebbe affatto il profilo delle procedure

urbanistiche per la realizzazione di alberghi.

Anche il richiamo della legge statale sui mondiali '90 sarebbe

inappropriato, poiché la realizzazione degli interventi ammessi da

quest'ultima al finanziamento statale non interferirebbe affatto con

i preesistenti programmi delle Regioni, e poiché, comunque, la

sentenza n. 157 del 1990 di questa Corte avrebbe negato che dalla

legge in questione possano trarsi "principi fondamentali".

Non sussisterebbe poi, alcuna violazione dell'autonomia comunale

ai sensi degli artt. 5, 114 e 128 Cost., poiché il Comune sarebbe

sempre messo in condizione di esprimere il proprio parere -

vincolante se negativo - e la sostituzione regionale avverrebbe solo

nell'ipotesi in cui esso abbia ritenuto di non pronunciarsi.

Né sarebbe, da tale punto di vista, illegittimo il rifiuto della

Regione in ordine a progetti cui il Comune abbia dato parere

positivo, poiché essa si limiterebbe ad esercitare il proprio potere

di valutazione dell'ammissibilità del progetto alla procedura

straordinaria prevista dalla stessa legge impugnata.

L'ipotesi configurata da tale legge inoltre sarebbe diversa da

quella descritta dalla legge piemontese dichiarata illegittima con

sentenza n. 157 del 1990, poiché secondo quest'ultima il parere del

Comune avrebbe potuto sempre essere disatteso dalla Regione, mentre,

nel caso presente, tale parere, se negativo, sarebbe vincolante,

precludendo ogni ulteriore corso del procedimento, mentre i progetti

in deroga alle prescrizioni urbanistiche potrebbero essere approvati

dalla Regione soltanto in presenza di un parere favorevole del

Comune, il quale, dunque, resterebbe arbitro della concessione ai

privati di realizzare opere difformi dagli strumenti urbanistici,

nell'ambito di un meccanismo sostanzialmente non diverso da quello

previsto dall'art. 41-quater legge n. 1150 del 1942.

Quanto, infine, al dubbio di irragionevolezza della legge, esso,

oltre a tradursi in mere censure di opportunità, sarebbe espresso in

termini generici e immotivati, non chiarendosi la ragione del

contrasto della normativa impugnata con il principio di buon

andamento dell'amministrazione.

5. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa dei ricorrenti nel

giudizio principale ha depositato una memoria illustrativa nella

quale, nel ribadire le censure prospettate dal giudice a quo,

sottolinea ulteriormente l'analogia della questione presente con

quella risolta, nel senso della fondatezza, con la sentenza n. 157

del 1990.

Aggiunge che, anzi, la legge ora impugnata presenterebbe aspetti

ancora più gravi di incostituzionalità rispetto alla legge

piemontese oggetto di tale pronunzia, e ciò perché: a) ridurrebbe

la partecipazione del Comune all'istruttoria per il rilascio della

concessione ad un mero parere, peraltro soltanto facoltativo e/o

eventuale, e suscettibile di essere penalizzato, in concreto, dalla

valutazione di ammissibilità dei progetti spettante in via esclusiva

alla Regione; b) introdurrebbe una ipotesi di concessione edilizia in

deroga di impulso esclusivamente regionale, senza alcuna

partecipazione del Comune; c) configurerebbe l'attività di rilascio

della concessione da parte del Sindaco come totalmente vincolata, per

di più con un termine di formazione del silenzio assenso più breve

di quello previsto dalla legge piemontese.

Quanto poi al contrasto della legge con il principio del buon

andamento della p.a., la memoria si sofferma in particolare sull'art.

4 della legge medesima, criticando soprattutto l'estrema genericità

dei criteri di valutazione ivi previsti (comma secondo, lettere b) e

c)), e la conseguente attribuzione dell'assetto urbanistico della

città all'esclusivo arbitrio della Giunta regionale.

6. - Anche la difesa del Presidente della Giunta regionale

lombarda ha presentato una memoria illustrativa, con la quale

ribadisce la propria tesi della diversità della legge impugnata -

che significativamente avrebbe superato il controllo governativo e

che configurerebbe come vincolante il parere negativo del Comune -

rispetto a quella piemontese dichiarata illegittima con la sentenza

n. 157 del 1990 e insiste nel negare che la legge medesima contrasti

con i principi concernenti l'autonomia comunale in materia.

Nota poi in particolare come l'approvazione regionale del progetto

pur in mancanza del parere del Comune non sarebbe lesiva

dell'autonomia di quest'ultimo, configurandosi come mero esercizio di

un potere sostitutivo nei suoi confronti, ampiamente presente nella

materia urbanistica (cfr. art. 8, commi 6 e 7, legge n. 1150 del

1942; art. 4, comma 7, legge n. 10 del 1977). Né - sostiene -

potrebbe criticarsi, sotto lo stesso profilo, il carattere

sostanzialmente vincolato del rilascio della concessione edilizia da

parte del Sindaco, poiché tale carattere della concessione sarebbe

un dato ormai pacifico nel nostro ordinamento almeno a partire dalla

sentenza di questa Corte n. 5 del 1980, mentre il previsto meccanismo

del silenzio-assenso non sarebbe diverso da quello contemplato dalla

legislazione statale in riferimento a varie ipotesi di concessione

edilizia (art. 8, comma primo, decreto-legge n. 9 del 1982, e successive proroghe).

Quanto infine, e più in generale, ai rapporti tra Regioni e

Comuni, la memoria afferma che, nell'ambito delle materie indicate

nell'art. 117 Cost., secondo l'art. 3 della recente legge n. 142 del

1990 sarebbe demandato alla potestà legislativa regionale di

disciplinare sia i modi e le forme dell'esercizio, sia la stessa

esatta configurazione delle funzioni dei Comuni (e degli altri enti

locali), armonizzandole, nel rispetto dei principi posti dalla legge

generale della Repubblica, con la cura degli interessi sovracomunali

e regionali.

A tale impostazione si adeguerebbe la legge impugnata,

introducendo, in vista di specifiche esigenze di incremento regolato

dalla ricettività turistica, procedimenti snelli e rapidi di

approvazione dei progetti edilizi, nei quali dovrebbero confluire

valutazioni di compatibilità urbanistica, operate dal Comune, e

verifiche di ammissibilità in rapporto alle particolari finalità

della legge, rimesse alla Regione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia dubita

che la legge della Regione lombarda 4 luglio 1988, n. 39 sia

costituzionalmente illegittima per contrasto, per un verso, con gli

artt. 117, 5, 114, e 128 Cost., per altro verso, con il principio di

ragionevolezza tratto dall'art. 97 Cost.

La legge impugnata, allo scopo di promuovere e incentivare la

ricettività turistico alberghiera ed extralberghiera in occasione

dei mondiali di calcio 1990 nel Comune di Milano e nei comuni

confinanti, introduce un procedimento speciale, in deroga alla

ordinaria disciplina urbanistica, per l'approvazione dei relativi

progetti edilizi. Tale procedimento in sostanza si snoda nelle

seguenti fasi: presentazione dei progetti al Comune e alla Giunta

regionale (art. 1, comma primo); parere del Comune, vincolante se

espresso, da pronunziarsi entro e non oltre i successivi trenta

giorni (art. 3, comma secondo); valutazione dell'ammissibilità dei

progetti da parte della Giunta regionale in relazione a standards

specificamente indicati (art. 4); approvazione dei progetti da parte

della stessa Giunta regionale, motivando in relazione sia

all'intervenuto parere comunale o, in assenza di questo,

all'eventuale assenso al progetto, sia alla concessione edilizia in

deroga agli strumenti urbanistici (art. 5, comma primo); rilascio

della concessione edilizia ad opera del Sindaco, con la formazione

del silenzio-accoglimento in caso di mancata pronunzia entro trenta

giorni dalla pubblicazione dell'elenco dei progetti approvati nel

bollettino regionale (art. 6, commi primo e secondo); previsione

della possibilità per il concessionario di ottenere una nuova

concessione per la parte di lavori non ultimata entro il 30 aprile

1990, (art. 6, commi terzo, quarto e quinto).

2. - La difesa del presidente della Giunta ha eccepito

l'inammissibilità della questione per genericità, non avendo

provveduto il giudice a quo ad indicare specificamente le

disposizioni oggetto delle censure.

L'eccezione non può essere accolta. Infatti, nonostante che

l'impugnativa sia formulata nei confronti dell'intera legge, dalla

prospettazione delle censure e dai riferimenti alla fattispecie

oggetto del giudizio a quo, è agevole dedurre che la questione

coinvolge in realtà soltanto l'art. 3, comma secondo, l'art. 5,

comma primo e l'art. 6.

3. - Il primo gruppo di censure ha al centro, in sostanza, la

asserita lesione dell'autonomia comunale nella materia, prospettata

sia come violazione di principi fondamentali della legislazione

statale - che garantirebbero ai Comuni la signoria del proprio

territorio, attribuendo alle Regioni meri poteri programmatori, di

indirizzo e di supporto - sia come autonoma ragione di contrasto con

la generale garanzia dell'autonomia comunale, tratta dagli artt. 5,

114 e 128 Cost.

La lamentata compressione dell'autonomia comunale consisterebbe

nell'avere attribuito alle Regioni ogni potere decisorio in relazione

sia all'approvazione dei progetti, sia alla concessione edilizia in

deroga e nell'avere corrispondentemente ridotto l'intervento del

Comune ad un semplice potere consultivo nel primo caso, e a una mera

attività esecutiva, senza alcun margine di discrezionalità, nel

secondo caso.

4. - La questione è fondata, per le stesse ragioni che hanno

indotto questa Corte ad adottare la sentenza n. 157 del 1990.

La legge oggi impugnata infatti ha, per quanto qui interessa, un

contenuto analogo a quello della legge della Regione Piemonte oggetto

di tale sentenza, mentre le differenze pur sussistenti tra i due atti

non sono rilevanti né comunque tali da sottrarre la presente

questione all'applicazione degli stessi criteri di decisione allora

adottati.

Nel caso precedente infatti questa Corte giudicò illegittima la

legge impugnata in riferimento all'art. 128 Cost., per avere

sottratto ai Comuni competenze ad essi già affidate dalla legge

statale e fatte salve dall'art. 2 d.P.R. n. 616 del 1977, e ciò, in

sostanza, perché nello speciale procedimento ivi previsto "tutti i

poteri decisionali spettanti in tale materia agli organi comunali

vengono.. .. .. trasformati in semplici poteri consultivi e di

proposta o in mere attività esecutive, mentre la Regione con

l'approvazione dei progetti assume in proprio una competenza di

natura provvedimentale attinente alla sfera edilizia che esula

dall'ambito delle attribuzioni più generali relative alla disciplina

dell'uso del territorio, affidate alla stessa Regione dagli artt. 80

e ss. del d.P.R. n. 616 del 1977".

Tali considerazioni si attagliano perfettamente al modello di

ripartizione di funzioni tra Regione e Comune disegnato nella legge

lombarda.

Non convince infatti l'obiezione della difesa della Regione,

secondo la quale qui non potrebbe ravvisarsi una compressione

illegittima dell'autonomia comunale perché, a differenza che nella

legge della Regione Piemonte, il parere del Comune avrebbe carattere

vincolante.

Invero - come del resto ammette la stessa difesa - il suddetto

parere presenterebbe tale carattere soltanto in una limitata ipotesi,

e cioè quando sia ad un tempo espresso e negativo; il medesimo

parere invece non avrebbe la stessa efficacia se favorevole, potendo

essere superato dalla valutazione negativa di ammissibilità

effettuata dalla Regione secondo i parametri indicati dall'art. 4

della legge; infine, la mancata espressione di qualsiasi parere nel

termine non impedirebbe alla Regione di prestare egualmente il

proprio assenso al progetto e di concludere dunque in senso positivo

il procedimento di approvazione.

Ora, a parte il fatto che anche al parere del Comune previsto

dalla legge della Regione Piemonte avrebbe potuto riconoscersi un

carattere limitatamente vincolante - essendo necessario l'avviso

favorevole dell'ente locale perché l'approvazione regionale dei

progetti potesse costituire, tra l'altro, variante agli strumenti

urbanistici e deroga ai regolamenti edilizi (art. 5, comma secondo) -

sembra comunque decisivo osservare che un potere che si atteggia nel

modo sopra illustrato non può certo considerarsi equivalente al

potere decisionale che spetta al diverso soggetto che rimane dominus

del procedimento e titolare dell'atto finale.

Le ragioni, prima testualmente citate, poste a sostegno della

sentenza n. 157 del 1990 restano pertanto del tutto appropriate per

ritenere sussistente la lamentata violazione dell'autonomia comunale

anche nel caso attuale, e ciò tanto più ove si consideri che la

legge impugnata consente alla Regione, nell'ipotesi di mancata

pronunzia di qualunque parere da parte del Comune, di esercitare, in

sostanza, un potere sostitutivo non espressamente attribuito e

disciplinato, e privo di qualsiasi garanzia procedurale.

Quanto poi al potere del Sindaco circa il rilascio delle

concessioni in deroga, non sono stati addotti argomenti convincenti

per contestare che esso, ridotto ad una attività meramente esecutiva

del provvedimento regionale di approvazione dei progetti, si atteggi

in modo identico a quello già ritenuto illegittimo dalla ripetuta

sentenza n. 157 del 1990.

Infine, non potrebbe negarsi l'illegittimità della disciplina in

oggetto, sempre sotto il profilo fin qui considerato, facendo

richiamo all'art. 3 della legge n. 142 del 1990, poiché da questo

non può trarsi l'attribuzione alla Regione del potere di disporre

del contenuto e dell'estensione delle funzioni dei Comuni, per di

più senza tenere conto del modo in cui esse si atteggiano nella

legislazione statale già vigente.

Le disposizioni impugnate debbono pertanto essere dichiarate

costituzionalmente illegittime per le ragioni sopra illustrate,

considerandosi assorbito ogni ulteriore motivo di censura.