Sentenza n. 213/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Lazio, notificato il 15 giugno 1974, depositato in cancelleria il 26

successivo ed iscritto al n. 11 del registro 1974, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della deliberazione numero 1836/30105 del

29 marzo 1974, con la quale la Commissione di controllo sulla Regione

Lazio ha ingiunto alla Giunta regionale di inviarle il provvedimento 11

ottobre 1972 del medico provinciale di Roma al fine di sottoporlo a

controllo preventivo di legittimità.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1976 il Giudice relatore

Michele Rossano;

udito gli avvocati Giuseppe Guarino e Aldo Sandulli, per la Regione

Lazio, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 15 giugno 1974 la Regione Lazio - in

persona del Presidente autorizzato con deliberazione 14 giugno 1974

della Giunta regionale - ha proposto conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione alla deliberazione n. 1836/30105 del

29 marzo 1974, pervenuta alla Regione il 18 aprile 1974, con la quale

la Commissione di controllo sulla Regione Lazio ha ingiunto alla Giunta

regionale di inviarle il provvedimento 11 ottobre 1972 del medico

provinciale di Roma al fine di sottoporlo al controllo preventivo di

legittimità.

La Regione ha chiesto che:

"a) venga dichiarato che non spetta allo Stato il potere di

controllare in via preventiva e generalizzata, attraverso la

Commissione di controllo, gli atti emanati da organi regionali in

seguito a delega statale, e in particolare l'atto del medico

provinciale di cui in epigrafe";

"b) venga dichiarato che lo Stato, e in particolare la Commissione

di controllo, non dispone del potere di sospendere, in sede di

controllo di legittimità, come ha fatto nel caso in esame, un atto

regionale per ragioni inerenti ad atti diversi, che non condizionano la

legittimità di quello sospeso";

"c) venga annullata la deliberazione della Commissione di controllo

sulla Regione Lazio di cui in epigrafe".

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocato generale dello Stato, si è costituito con atto 4 luglio

1974 ed ha chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile perché

tardivo o, subordinatamente, respinto. Considerato in diritto :

1. - La Regione Lazio sostiene che la deliberazione della

Commissione di controllo, relativa alla deliberazione della Giunta

regionale di costituzione nel giudizio promosso davanti al tribunale

amministrativo regionale del Lazio della soc. Pirelli, stabilimento di

Tivoli, con ricorso giurisdizionale contro il provvedimento del medico

provinciale di Roma, abbia invaso la competenza costituzionale della

Regione sotto due distinti profili.

Sotto il primo, perché la deliberazione - rilevato che l'impugnato

provvedimento del medico provinciale di Roma non è stato mai inviato

alla Commissione per il prescritto controllo preventivo di legittimità

imposto dall'art. 125 della Costituzione e dagli artt. 45 e 46 della

legge n. 62 del 1953, e che tale omissione costituisce grave violazione

di legge - ha disposto che la Regione fornisca chiarimenti per il

mancato invio, e trasmetta la copia del provvedimento del medico

provinciale, "... con l'avvertenza che, nel frattempo, restano sospesi

i termini di cui all'art. 45 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, e, di

conseguenza, resta sospesa l'esecutività della deliberazione

richiamata nelle premesse" (la deliberazione cioè della Giunta

regionale di costituirsi nel giudizio relativo al provvedimento del

medico provinciale).

Secondo la Regione la deliberazione della Commissione di controllo

sarebbe lesiva della sfera delle sue attribuzioni, perché l'esercizio

delle funzioni delegate, tra le quali quelle relative all'igiene del

suolo e dell'ambiente, all'inquinamento atmosferico, delle acque e agli

aspetti igienici sanitari delle industrie insalubri, cui ha riferimento

il provvedimento del medico provinciale, non sarebbe soggetto al

controllo preventivo di legittimità della Commissione di controllo.

Sarebbero soltanto ammissibili l'emanazione di direttive da parte del

competente organo dello Stato, alle quali le Regioni dovrebbero

conformarsi, e il potere sostitutivo da esercitarsi dal Consiglio dei

ministri, su proposta del ministro competente, allorché la Regione non

eserciti le competenze delegate.

Sotto il secondo profilo la Regione afferma che la deliberazione

della Commissione di controllo lede la sua autonomia costituzionale,

perché ha disposto in sede di controllo di legittimità la sospensione

di un atto regionale per ragioni inerenti ad atti diversi che non

condizionano la legittimità di quello sospeso.

2. - L'Avvocatura generale dello Stato ha preliminarmente eccepito

l'inammissibilità del ricorso per tardività, deducendo che il 21

novembre 1972 il ministro per l'attuazione delle Regioni emanò una

circolare con la quale, sulla scorta di un conforme parere del

Consiglio di Stato, disponeva che fossero inviati alla Commissione di

controllo di cui all'art. 125 della Costituzione, per il prescritto

esame di legittimità, gli atti amministrativi emanati dagli organi

regionali nell'esercizio di funzioni in materie delegate dallo Stato.

La circolare fu inviata, oltre che a tutti i ministri ed ai Commissari

di Governo, ai presidenti di tutte le Giunte regionali delle Regioni a

statuto ordinario e, quindi, dal novembre 1972 il Presidente della

Regione Lazio era a conoscenza che gli atti in questione dovevano

essere sottoposti al controllo della Commissione, il che rendeva

attuale, fin da allora, l'asserita lesione della competenza della

Regione.

Subordinatamente, nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ha

sostenuto che, conformemente alle direttive impartite dal ministro per

l'attuazione delle Regioni, spetta allo Stato il controllo di

legittimità sugli atti delegati.

3. L'eccezione d'inammissibilità è fondata per quanto attiene al

primo profilo.

La circolare, nel dubbio circa l'organo competente all'esercizio

del controllo sugli atti amministrativi emanati dalla Regione per

delega ai sensi dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione, in

mancanza di una specifica disciplina legislativa, riporta in sintesi il

parere, richiesto al Consiglio di Stato, sul problema se all'esercizio

del controllo sugli atti amministrativi emanati per delega dalla

Regione fossero competenti le Commissioni di controllo di cui all'art.

125 della Costituzione o la Corte dei conti ai sensi dell'art. 100

della Costituzione. E alle considerazioni riassunte, in base alle quali

il Consiglio di Stato aveva ritenuto che gli atti emessi dalle Regioni

per delega dovessero essere sottoposti, al pari di quelli adottati per

competenza propria, al controllo delle Commissioni di cui all'art. 41

della legge 10 febbraio 1953, n. 62, aggiunge altre osservazioni a

conforto di detta conclusione, "... restando quindi inteso che - sempre

nell'ambito dell'accennata provvisorietà fino a quando il problema non

verrà definitivamente risolto con apposita normativa - il controllo

sugli atti amministrativi regionali, posti in essere nelle materie

delegate dallo Stato, rientra nei compiti dell'organo statale di cui

all'art. 125 della Costituzione, che lo esercita secondo le modalità

indicate dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62. Ulteriori indicazioni

potranno essere fornite su quanto concerne gli aspetti relativi alla

rendicontazione delle spese inerenti agli atti regionali delegati in

questione, al fine dei raccordi che si rendano necessari col sistema

del bilancio e della contabilità dello Stato".

4. - Siffatta chiara manifestazione di direttive per un fine

unitario e di coordinamento, la cui rilevanza nei confronti degli

organi collegiali in genere è stata riconosciuta dalla dottrina nei

limiti dei rapporti tra l'organo competente all'esercizio delle

funzioni di direzione e l'organo collegiale, cui non sono applicabili i

principi dei rapporti gerarchici valevoli per gli organi monocratici,

ha particolare rilievo nei confronti delle Commissioni di controllo. In

vero, questi Collegi, composti, a norma dell'art. 41 della legge n. 62

del 1953, da soggetti, organi di amministrazioni diverse, per tale

stessa composizione, nell'esercizio della funzione di controllo,

debbono considerare e valutare le esigenze unitarie e di coordinamento,

nell'interesse dello Stato e delle stesse Regioni, inerenti alla

complessa attività amministrativa che le Regioni debbono svolgere nei

limiti degli artt. 5, 117, 118 e 125 della Costituzione, e

conseguentemente valutare le direttive che l'organo competente dello

Stato abbia emanato in proposito. E, se si considera che il rilievo

giuridico, riconosciuto in dottrina alle direttive impartite

dall'organo competente all'organo collegiale, consiste nel dovere

dell'organo collegiale di considerarle nel procedimento di formazione

della volontà e di uniformarvisi, anche se in casi concreti l'organo

può, per motivi diversi, non conformarsi, deve ammettersi che il

dovere di conformità, da parte delle Commissioni di controllo, è

particolarmente vincolante e quindi idoneo a una generale applicazione

delle direttive. Tale forza vincolante, riconosciuta nel ricorso della

Regione alle direttive emanate dall'organo competente dello Stato - il

ministro per l'attuazione delle Regioni - nei confronti delle Regioni,

deve anche ammettersi per quelle dirette alle Commissioni di controllo,

notificate alle Regioni e contenute in circolare, che, per il suo

contenuto, costituisce manifestazione, concreta, autonoma e vincolante

anche per la Commissione di controllo, organo dello Stato,

nell'esercizio della sua funzione, del potere che lo Stato assume di

sua spettanza in base alla legge e alla Costituzione.

Pertanto, per decorrenza del termine d'impugnazione, è

inammissibile il ricorso per conflitto di competenza per quanto

concerne il primo profilo.

L'altro profilo non è assorbito, come ritiene l'Avvocatura

generale dello Stato, in quanto è diverso dal primo.

Questo secondo profilo non è fondato.

La deliberazione della Giunta regionale di costituirsi nel giudizio

promosso dalla soc. Pirelli contro il provvedimento del medico

provinciale di Roma era sottoposta al controllo di legittimità della

Commissione, per quanto atteneva alla autorizzazione a stare in

giudizio. Tale controllo di legittimità non poteva considerarsi

limitato alla deliberazione, come sostiene la Regione ricorrente, ma

doveva avere per oggetto anche l'impugnato provvedimento del medico

provinciale in quanto atto del giudizio nel quale la Regione voleva

costituirsi. Pertanto, la Regione avrebbe dovuto trasmettere alla

Commissione di controllo il suddetto provvedimento del medico

provinciale ed i chiarimenti richiesti ai sensi dell'art. 45, comma

secondo, della legge n. 62 del 1953. In conseguenza del mancato invio

l'esecutività della deliberazione della Giunta regionale era sospesa,

come dispone il menzionato art. 45, che la deliberazione della

Commissione di controllo ha espressamente richiamato. La sospensione,

quindi, non può ritenersi esercizio illegittimo del potere di

autorizzare la costituzione in giudizio, dato che è l'effetto ex lege

del mancato adempimento dell'obbligo di trasmettere l'atto ed i

chiarimenti, espressamente previsti dal citato art. 45, comma secondo,

della legge n. 62 del 1953.