Sentenza n. 215/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato

il 10 agosto 1995, depositato in Cancelleria l'11 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero

delle finanze - Dipartimento delle entrate, Direzione generale per

gli affari giuridici e per il contenzioso tributario, del 14 giugno

1995,

prot. n. V/10/1244/95, recante istruzioni all'Ente poste italiane per

il versamento alla Regione Sardegna di parte dei proventi dei valori

distribuiti per imposta di bollo e dei valori bollati distribuiti per

tassa sulle concessioni governative, ed iscritto al n. 28 del

registro conflitti 1995.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore

Massimo Vari;

Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e

l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 10 agosto 1995, la Regione Sardegna ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in

relazione alla nota (prot. n. V/10/1244/95) del Ministero delle

finanze, in data 14 giugno 1995, indirizzata all'Ente poste italiane,

e comunicata alla stessa Regione, nella parte in cui dispone che il

suddetto Ente tenuto conto dell'art. 13 del decreto-legge 11 luglio

1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto

1992, n. 359 versi alla Regione le somme ad essa spettanti nella

misura di "3/5 dei valori distribuiti per l'imposta di bollo" e di "9

decimi del 50 per cento dei valori bollati distribuiti per tassa

sulle concessioni governative", disponendo che le restanti somme

siano "attribuite all'Erario dello Stato".

2. - La ricorrente premesso che, ai sensi dell'art. 8, lettera b),

dello statuto speciale, e relative disposizioni di attuazione,

spettano, tra l'altro, alla Regione i nove decimi del gettito delle

imposte sul bollo e delle tasse sulle concessioni governative

percette nel suo territorio ritiene che la nota ministeriale

succitata violi le attribuzioni costituzionali e l'autonomia

finanziaria ad essa garantite dagli artt. 7 e 8 dello statuto

speciale e dalle relative norme di attuazione (in particolare

dall'art. 34 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250), nonché dagli artt.

116 e 119 della Costituzione.

3. - Onde prevenire e confutare un'eventuale obiezione della difesa

della Presidenza del Consiglio dei ministri, la ricorrente esprime

l'avviso che la nota ministeriale in questione non possa considerarsi

meramente esecutiva dell'art. 13 del decreto-legge 11 luglio 1992, n.

333, (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n.

359), il quale non può essere ritenuto applicabile alla Regione

Sardegna, pur prevedendo che le entrate derivanti dagli aumenti di

imposte, introdotti dallo stesso provvedimento (artt. 9 e 10), sono

riservate "all'Erario e concorrono, anche attraverso il potenziamento

di strumenti antievasione, alla copertura degli oneri per il servizio

del debito pubblico, nonché alla realizzazione delle linee di

politica economica e finanziaria in funzione degli impegni di

riequilibrio del bilancio assunti in sede comunitaria".

Richiamando l'analoga riserva all'Erario delle maggiori entrate

tributarie previste, recata dall'art. 13 del decreto-legge 19

settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.

438 (oggetto della sentenza n. 363 del 1993), il ricorso osserva che

quest'ultimo provvedimento conteneva anche un art. 13-ter in base al

quale le disposizioni di tale decreto-legge erano, di regola,

applicabili anche alla Regione Sardegna. Viceversa, il decreto-legge

n. 333 del 1992, in assenza di un'analoga previsione, ben può

intendersi nel senso che la riserva all'Erario di cui all'art. 13 sia

applicabile "alle sole Regioni (a statuto ordinario o speciale) i cui

statuti non garantiscono ad esse in modo rigido (come fa invece

l'art. 8 dello statuto sardo) una aliquota fissa di tutto il gettito

percetto nel territorio regionale; e che, di conseguenza, la

devoluzione allo Stato delle maggiori entrate derivanti dagli artt. 9

e 10 del decreto-legge n. 333 del 1992 si debba effettuare soltanto

nei limiti stabiliti dall'art. 8 dello statuto sardo, restando così

immutata la quota destinata alla Regione".

4. - In via subordinata e per l'ipotesi che la prospettata

interpretazione dell'art. 13 del decreto-legge n. 333 del 1992 non

fosse condivisa, si chiede che la Corte sollevi questione incidentale

di costituzionalità della suddetta disposizione per violazione degli

artt. 8 e 54, quarto comma, dello statuto speciale. Nel rilevare che

l'oggetto del presente conflitto è distinto formalmente e

sostanzialmente dall'oggetto dell'eventuale questione di

costituzionalità, si ritiene che tale questione sia ammissibile,

secondo la giurisprudenza della Corte (ordinanza n. 22 del 1960), ed

al tempo stesso fondata, atteso l'insanabile contrasto della norma

denunciata con il quarto comma dell'art. 54 dello statuto sardo, il

quale richiedeva che la Regione fosse "sentita" in sede di emanazione

del citato art. 13 del decreto-legge n. 333 del 1992.

5. - Nel costituirsi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ha

chiesto il rigetto del ricorso.

6. - In prossimità dell'udienza la Regione Sardegna ha depositato

una memoria nella quale, nel ribadire quanto già argomentato in

ordine all'inapplicabilità ad essa dell'art. 13 del decreto-legge n.

333 del 1992, come pure in ordine all'infondatezza della eventuale

eccezione di inammissibilità del conflitto, richiama la

giurisprudenza costituzionale che ammette il conflitto di

attribuzione anche riguardo a circolari ed atti interni

all'amministrazione, dotati di rilevanza esterna, nonché la

giurisprudenza che ammette il conflitto medesimo contro

l'interpretazione o applicazione, che si assumano invasive, di una

legge non ritenuta invasiva se rettamente interpretata ed applicata

(sentenza n. 153 del 1986); come pure la giurisprudenza (sentenza n.

56 del 1969) che esclude l'effetto preclusivo, ai fini del conflitto,

della mancata impugnazione dell'atto normativo posto a fondamento del

provvedimento.

Rilevato, poi, che per impedire il conflitto fra Stato e Regione

occorre "che l'atto amministrativo non presenti alcun margine di

valutazione autonoma rispetto alla legge" e "che la legge non lasci

all'amministrazione nessun margine di discrezionalità, neppure

meramente tecnica o anche soltanto interpretativa", la ricorrente

osserva che, nella specie, vengono fatte valere, nei confronti del

provvedimento lesivo, censure - e cioè quelle di violazione delle

norme costituzionali e di attuazione che garantiscono l'autonomia

finanziaria della Regione (artt. 7 e 8 dello statuto, 34 del d.P.R.

n. 250 del 1949, 116 e 119 della Costituzione) - diverse rispetto a

quelle che, in via subordinata, sono state prospettate nei confronti

della legge che quell'atto assume di voler eseguire e che si

riferiscono alla violazione di un diverso parametro costituzionale e

cioè l'art. 54, quarto comma, dello statuto regionale.

Nell'insistere per l'accoglimento del ricorso, si ribadisce al

contempo l'ammissibilità della sollevata questione alla luce degli

orientamenti della Corte (ordinanze nn. 130 del 1968, 181 del 1971 e

38 del 1976); questione che viene in udienza ulteriormente

prospettata sotto il profilo della deroga addotta all'art. 34 del

d.P.R. n. 250 del 1949, senza rispettare la procedura prevista

dall'art. 56, ultimo comma, dello statuto speciale.

7. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una

memoria, nella quale, nel sostenere la piena applicabilità alle

Regioni a statuto speciale e alle Province autonome della normativa

contenuta nell'art. 13 del decreto-legge n. 333 del 1992, si deduce

il carattere meramente esecutivo della nota ministeriale impugnata,

con conseguente inammissibilità del ricorso, come pure della

richiesta avanzata in via subordinata di sollevare questione

incidentale di costituzionalità, ricordando quella giurisprudenza

che limita il potere della Corte di sollevare questioni di

costituzionalità, in sede di conflitto di attribuzione (sentenze nn.

140 del 1970 e 112 del 1972), al solo caso in cui "la questione

relativa alla competenza ad emanare l'atto impugnato sia autonoma e

distinta dalla questione di legittimità costituzionale".

In subordine si deduce l'infondatezza del ricorso e al tempo stesso

la manifesta infondatezza anche della prospettata questione di

legittimità costituzionale. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione alla nota del Ministero delle

finanze 14 giugno 1995, prot. n. V/10/1244/95, con la quale sono

state fornite istruzioni all'Ente poste italiane, quale

concessionario del servizio di distribuzione dei valori bollati, ai

fini della determinazione della quota di gettito spettante alla

Regione stessa, a seguito degli aumenti di aliquote, introdotti dagli

artt. 9 e 10 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito,

con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359.

Il conflitto investe la nota in questione nella parte in cui

dispone che il suddetto Ente, tenuto conto dell'art. 13 del

menzionato decreto-legge, versi alla Regione le somme ad essa

spettanti nella misura di "3/5 dei valori distribuiti per l'imposta

di bollo" e di "9 decimi del 50 per cento dei valori bollati

distribuiti per tassa sulle concessioni governative", salvo a

prevedere che le restanti somme siano "attribuite all'Erario dello

Stato".

La ricorrente - nel rammentare che, ai sensi dell'art. 8, lettera

b), dello statuto speciale, spettano alla Regione i nove decimi del

gettito delle imposte sul bollo e delle tasse sulle concessioni

governative percette nel suo territorio - ritiene che la nota

ministeriale succitata violi le attribuzioni costituzionali e

l'autonomia finanziaria ad essa garantite dagli artt. 7 e 8 dello

statuto speciale e dalle relative norme di attuazione (in particolare

dall'art. 34 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250), nonché dagli artt.

116 e 119 della Costituzione.

2. - Prima di valutare il merito del conflitto, va esaminata e

definita la questione della ammissibilità del medesimo; questione

sulla quale le parti in causa si sono soffermate, con dovizia di

argomenti, negli atti scritti e nelle difese orali.

È noto che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il

conflitto di attribuzione fra Stato e Regione può sorgere quando un

atto risulti invasivo della sfera di competenza dell'altro ente, a

patto, però, che "la negazione o lesione della competenza sia

compiuta immediatamente e direttamente con quell'atto, ed esso,

qualora sia preceduto da altro che ne costituisca il precedente

logico e giuridico, sia nei confronti dello stesso, autonomo, nel

senso che non ne ripeta identicamente il contenuto o ne costituisca

una mera e necessaria esecuzione" (sentenza n. 206 del 1975 e, in

ultimo, sentenza n. 472 del 1995).

Alla stregua di tali principi, quel che occorre qui valutare è se

l'atto oggetto del presente conflitto, per la parte che forma oggetto

di doglianza, e cioè i criteri di ripartizione del gettito

tributario, sia immediatamente lesivo della competenza assunta come

propria dalla Regione, o se invece la pretesa lesione non debba farsi

risalire alla disposizione legislativa alla quale l'atto dà

esecuzione.

Dispone l'art. 13 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333,

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, che

le entrate previste dal capo secondo, tra le quali vanno annoverate

quelle di cui qui si discute, "sono riservate all'Erario e

concorrono, anche attraverso il potenziamento di strumenti

antievasione, alla copertura degli oneri per il servizio del debito

pubblico nonché alla realizzazione delle linee di politica economica

e finanziaria in funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio

assunti in sede comunitaria".

Dal canto suo, la nota del Ministero delle finanze del 14 giugno

1995 si limita ad indicare, in termini di meri ragguagli numerici,

l'entità del gettito di pertinenza della Regione, avendo riguardo,

da un canto, al criterio generale discendente dallo statuto della

spettanza ad essa dei nove decimi delle imposte, e, dall'altro, alla

riserva in favore dello Stato delle entrate derivanti dagli aumenti

tariffari introdotti dagli artt. 9 e 10 del medesimo decreto-legge n.

333 del 1992.

Risulta, perciò, evidente che l'atto impugnato, lungi dal

presentare quei margini di valutazione autonoma che la Regione

afferma, invece, sussistere, si pone in un rapporto meramente

attuativo rispetto all'art. 13 che, nella sua incondizionata e

puntuale formulazione, è tale da riservare allo Stato l'intero

gettito delle entrate e da non giustificare l'esclusione che la

ricorrente tende a scorgervi in proprio favore.

3. - L'ostacolo che ne deriva all'ammissibilità del conflitto non

può, d'altro canto, essere superato attraverso la richiesta che la

ricorrente avanza, in via subordinata, alla Corte di sollevare

innanzi a sé questione di legittimità costituzionale del predetto

art. 13, per contrasto con gli artt. 8 e 54, quarto comma, dello

statuto regionale. Nel sostenere, infatti, che la modifica del

criterio di ripartizione delle entrate fiscali enunciato dall'art. 8,

lettera b), dello statuto, poteva avvenire, giusta l'art. 54, quarto

comma, del medesimo, solo attraverso accordi diretti tra gli enti

interessati, la ricorrente prospetta non tanto un problema di

invasione della propria competenza, causato dalla nota ministeriale,

quanto di violazione delle norme statutarie, risolvendosi, così, la

censura introdotta con il giudizio per conflitto in una censura di

illegittimità costituzionale della norma di legge cui la nota

ministeriale ha dato attuazione.

In questi termini, il conflitto finisce per riflettere non più il

rapporto tra gli enti interessati nell'esercizio delle rispettive

competenze, bensì la legittimità costituzionale dell'assetto

normativo della specifica materia, come risultante dall'art. 13 del

decreto-legge n. 333 del 1992.

Senonché, proprio con riferimento al rapporto fra atto impugnato e

legge di cui esso è attuazione, questa Corte ha, in più occasioni,

affermato che "in sede di conflitto di attribuzione non (è)

possibile impugnare atti amministrativi al solo scopo di far valere

pretese violazioni della Costituzione da parte della legge che è a

fondamento dei poteri svolti con gli atti impugnati" (così sentenza

n. 126 del 1990 e, in ultimo, sentenza n. 472 del 1995).

Né a diversa conclusione può portare la distinzione che la

ricorrente adombra fra le disposizioni che sarebbero alla base delle

censure contro il provvedimento e cioè quelle costituzionali e

statutarie relative alle entrate finanziarie della Regione (artt. 7 e

8 dello statuto, 34 del d.P.R. n. 250 del 1949, 116 e 119 della

Costituzione) e le disposizioni che, invece, costituirebbero il

parametro della denunciata illegittimità costituzionale e cioè gli

artt. 8 e 54, quarto comma, nonché, secondo l'ulteriore

prospettazione della ricorrente, l'art. 56, ultimo comma, dello

statuto speciale. Infatti le disposizioni statutarie e costituzionali

richiamate dal ricorso, in tema di finanza regionale, concorrono

tutte a delineare il quadro nel quale si colloca la questione di

costituzionalità posta dalla ricorrente. Questione che, però, non

è dato qui alla Regione sollevare, fuori dai termini tassativamente

stabiliti dagli artt. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,

n. 1, e 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Alla luce della consolidata giurisprudenza di questa Corte, il

conflitto va, perciò, dichiarato inammissibile.