Sentenza n. 216/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Giunta

regionale della Lombardia, notificato il 15 giugno 1974, depositato in

cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 13 del registro 1974,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 1 marzo 1974

del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di concerto col

Ministro per l'industria, recante "Norme per l'abilitazione alla

conduzione di generatori di vapore".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1976 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Vitaliano Lorenzoni, per la Regione, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

il Presidente della Regione Lombardia, rappresentato e difeso dall'avv.

Lorenzoni, con ricorso notificato il 15 giugno 1974, solleva conflitto

di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto 1

marzo 1974, emanato dal Ministro per il lavoro e la previdenza sociale,

di concerto con il Ministro per l'industria, commercio e artigianato, e

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 99 del 16

aprile 1974. Con tale decreto sono dettate "norme per l'abilitazione

alla conduzione di generatori di vapore".

Secondo la Regione, il provvedimento impugnato viola gli artt. 117

e 118 Cost., in relazione agli artt. 1, 5, 7 e 10 del d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 10, concernente il trasferimento alle Regioni a statuto

ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

istruzione artigiana e professionale.

Nel ricorso si deduce che tutte le attribuzioni prima spettanti ai

Ministri del lavoro e dell'industria in tema di conseguimento dei

certificati di abilitazione alla conduzione di generatori di vapore,

sono ora trasferite alla Regione per effetto del d.P.R. n. 10 del 1972,

il quale, nell'art. 1, dopo aver fatto un'elencazione esemplificativa

di attribuzioni, ha dettato, alla lett. h), una norma di completamento,

precisando che s'intende trasferita "ogni altra funzione in ordine alla

formazione e addestramento professionale attualmente svolta dagli

organi centrali o periferici dello Stato". In conseguenza, con legge

regionale lombarda 17 luglio 1972, n. 21 (prorogata con successiva

legge n. 44 del 1973), è stata, fra l'altro, prevista la istituzione

di corsi di preparazione al conseguimento di particolari patenti di

mestiere, nonché corsi di aggiornamento e di perfezionamento

professionale in tecniche e metodologie particolari.

Egualmente lesivo delle competenze regionali sarebbe l'impugnato

decreto, nella parte in cui disciplina il tirocinio prescritto per

l'ammissione agli esami, in quanto l'art. 1, lett. d), del citato

d.P.R. n. 10 del 1972 attribuisce alla Regione le funzioni

amministrative concernenti la formazione professionale degli

apprendisti. Il fatto che allo Stato siano rimaste le sole competenze

inerenti alla disciplina del collocamento, del rapporto giuridico

dell'apprendistato, dell'attività di formazione e addestramento

professionale svolta dai Ministri della difesa e dell'interno, starebbe

a significare che, per il resto, la competenza appartiene ora alle

Regioni. Infine, per quanto tocca l'esigenza di uniformità di criteri,

essa dovrebbe, se mai, essere realizzata con la funzione statale di

indirizzo e di coordinamento.

La Regione conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare che la

competenza nella materia disciplinata dal decreto impugnato spetta alla

Regione, e voglia in conseguenza annullare tale decreto.

Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con atto depositato il 5 luglio 1974. Con esso si chiede il rigetto del

ricorso sul rilievo che tutte le censure all'impupugnato provvedimento

muovono dall'erroneo presupposto che esso riguardi la materia

dell'istruzione artigiana e professionale. Al contrario, la normativa

relativa all'Associazione nazionale per il controllo della combustione

rientra nei settori d'intervento dello Stato a protezione della

incolumità pubblica nel settore industriale; e lo stesso deve dirsi,

come mezzo al fine, della formazione, mediante appositi corsi di

tirocinio, di personale addetto alla conduzione di apparecchi a

pressione di vapore. L'aspetto tecnico-professionale diventa elemento

meramente accessorio rispetto alla finalità primaria di garantire la

sicurezza degli impianti. Solo lo Stato è, quindi, legittimato a

rilasciare la licenza di abilitazione, così come è competente a

rilasciare la licenza di P.S. per mestieri pericolosi o meritevoli di

particolari controlli. Dal fatto che, per effetto dell'art. 7, lett.

g), del d.P.R. n. 10 del 1972 siano rimaste allo Stato talune

attribuzioni, non può inferirsi che tutte le altre siano state

trasferite alla Regione, poiché il trasferimento deve intendersi

sempre limitato nell'ambito delle "materie" indicate nell'art. 117

Cost., e tra queste non figura quella relativa all'incolumità pubblica

nel settore industriale.

Il 21 maggio 1976 la difesa della Regione ha depositato una

memoria, nella quale sviluppa i motivi illustrati nel ricorso,

contestando gli argomenti svolti dall'Avvocatura dello Stato.

Rileva in particolare che per sostenere la legittimità del decreto

impugnato non giova il richiamo alle finalità d'incolumità pubblica

perseguite dallo Stato mediante l'Associazione nazionale per il

controllo della combustione. Delle due attività riservate dalla legge

a questo Ente, e cioè quella propria del controllo tecnico degli

apparecchi e quella della propaganda ed istruzione del relativo

personale, soltanto la prima è propriamente diretta alla protezione

dell'incolumità pubblica; la seconda, invece, attiene alla formazione

e addestramento professionale che è materia ora trasferita alla

competenza regionale.

Orbene, la Regione non contesta che all'Associazione rimane il

compito di accertare e controllare se il personale possieda i requisiti

richiesti per la conduzione degli apparecchi e in qual modo disimpegni

le proprie funzioni, ma afferma soltanto che la preparazione

professionale necessaria per il conseguimento dell'abilitazione rientra

tra le funzioni ad essa trasferite.

Insiste, pertanto, per l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto :

1. - Le doglianze mosse dalla Regione Lombardia con il ricorso in

epigrafe, hanno ad oggetto - come esposto in narrativa - il decreto

emanato il 1 marzo 1974 dal Ministro per il lavoro e la previdenza

sociale di concerto con il Ministro per l'industria, il commercio e

l'artigianato, con il quale vengono dettate "norme per l'abilitazione

alla conduzione di generatori di vapore", abrogandosi le disposizioni

ministeriali preesistenti in materia. Con i primi tre articoli di tale

decreto sono stabiliti i gradi dei certificati di abilitazione, ed i

requisiti e le modalità per l'ammissione agli esami e per il rinnovo

dei certificati anzidetti. Seguono le norme relative al tirocinio

(artt. 4 - 11); agli esami (artt. 12 - 17); al rilascio dei

certificati, nonché all'equipollenza di altri titoli (artt. 18 - 23).

Si hanno da ultimo le disposizioni transitorie (artt. 24 - 28) e finali

(art. 29).

La Regione assume che il decreto impugnato avrebbe leso la sfera

della competenza ad essa attribuita dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione, in relazione agli artt. 1, 5, 7 e 10 del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 10, concernente il trasferimento alle Regioni a

statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di

istruzione artigiana e professionale.

2. - Sostiene la Regione che la formazione professionale del

personale addetto alla conduzione degli apparecchi a pressione di

vapore, l'accertamento mediante prove di esame dell'acquisito grado di

istruzione tecnica, ed il rilascio dei relativi attestati, sono tutte

attività che rientrano nell'ambito delle funzioni ad essa trasferite

con il citato d.P.R. n. 10 del 1972. All'uopo osserva che l'art. 1,

comma secondo, di tale decreto, dopo l'elencazione esemplificativa

delle precedenti lettere, precisa, alla lettera h), che viene

trasferita alle Regioni "ogni altra funzione in ordine alla formazione

e addestramento professionale attualmente svolta dagli organi centrali

o periferici dello Stato". Il successivo art. 7, nell'indicare le

competenze che restano attribuite agli organi statali, fa esplicito

riferimento, nella lett. g), soltanto alle attività svolte dal

Ministero della difesa e da quello dell'interno; tace, invece, di

quella in questione, svolta dal Ministero del lavoro con l'ausilio

dell'Associazione nazionale per il controllo della combustione, dal che

può inferirsi una conferma dell'avvenuto trasferimento.

Inoltre, lo stesso art. 7, alla lett. a), mantiene ferma la

competenza dello Stato in ordine alla disciplina dell'attribuzione

delle qualifiche professionali "ai fini del collocamento": ma il

rilascio dei certificati di abilitazione alla conduzione di generatori

di vapore non è diretto a tale limitato fine, ma all'attestazione

della raggiunta preparazione professionale, e la relativa attività,

pertanto, non può non essere compresa nella competenza della Regione.

Infine, la lett. d) dell'art. 1 trasferisce alle Regioni le funzioni

amministrative concernenti la formazione professionale degli

apprendisti, mentre la lett. c) dell'art. 7 lascia allo Stato soltanto

la disciplina del rapporto giuridico di apprendistato: pertanto, tutto

ciò che comunque attiene non al rapporto giuridico, ma alla formazione

professionale degli apprendisti, come, nella specie, il prescritto

"tirocinio" è ora di competenza della Regione. Dal suo canto, la

Regione lombarda ha legiferato in materia, con la legge 17 luglio 1972,

n. 21, prorogata con la legge 4 settembre 1973, n. 44, e da ultimo con

la legge 16 giugno 1975, n. 93 ("ordinamento della formazione

professionale in Lombardia"), la quale prevede lo svolgimento, all'art.

3, lett. c), di corsi normali di specializzazione, destinati al

raggiungimento di una approfondita conoscenza di particolari processi

tecnologici ed operativi; e all'art. 4, lett. e), di corsi di

insegnamento complementare per apprendisti, e lett. m), di corsi

speciali di preparazione al conseguimento di particolari patenti di

mestieri o di autorizzazioni all'esercizio di attività.

La ricorrente Regione chiede, pertanto, l'annullamento

dell'impugnato decreto ministeriale, siccome invasivo della sua

competenza.

3. - Ai fini della valutazione delle sopraesposte ragioni, giova

ricordare che il r.d.l. 9 luglio 1926, n. 1331 (convertito in legge 16

giugno 1927, n. 1132) costituiva fra gli utenti di apparecchi a

pressione di vapore, a gas e degli apparecchi ed impianti di

combustione, un consorzio obbligatorio nazionale, denominato

Associazione nazionale per il controllo della combustione, avente i

seguenti compiti:

a) provvedere all'applicazione delle norme, da emanarsi con

regolamento, per la costruzione, l'impianto, l'esercizio e la

sorveglianza degli apparecchi e degli impianti suddetti;

b) diffondere la conoscenza e facilitare l'applicazione di sistemi

d'impianto e di esercizio tecnicamente perfezionati;

c) esercitare le altre funzioni che, in relazione a dette

finalità, fossero ad esso deferite.

Lo statuto dell'Associazione, approvato con r.d. 23 dicembre 1926,

n. 2339, precisava (art. 2) che il compito di cui alla lett. b) sarebbe

stato assolto "mediante la propaganda e la istruzione del personale

tecnico addetto agl'impianti tecnici e di condotta degli apparecchi".

Il regolamento di esecuzione. approvato con r.d. 12 maggio 1927, n.

824, modificato con d.P.R. 15 novembre 1955, n. 1530, prescrive (art.

27), per la condotta dei generatori di vapore, la continua assistenza

di persona avente, fra gli altri requisiti, il possesso di un

certificato di abilitazione; dispone (art. 29) che tale certificato

venga rilasciato dagli uffici degl'Ispettorati del lavoro, in base ai

risultati di esami sostenuti avanti ad apposita commissione nominata

dal Ministro per il lavoro; e demanda (art. 30) ad un decreto

ministeriale di stabilire le sedi e le epoche in cui si svolgono le

sessioni di esame, le modalità per l'ammissione agli esami, per

l'espletamento delle relative prove, per il rilascio dei certificati,

nonché le norme per l'equipollenza dei titoli ottenuti in base ad

altri regolamenti. Il decreto impugnato è stato appunto emanato in

attuazione della richiamata normativa.

Questa Corte, con sentenza n. 20 del 1975, ha già avuto occasione

di riconoscere che l'attività della combustione esercitata con

apparecchi a pressione di vapore o a gas è di indubbia rilevanza per

l'interesse generale: i provvedimenti normativi che regolano la materia

sono ispirati alla duplice finalità della tutela dell'economia

pubblica, mediante il controllo sulla utilizzazione di tali apparecchi,

per ottenere il maggiore risparmio possibile di combustibile ed il

massimo rendimento, e della prevenzione degl'incidenti, a garanzia

della incolumità personale dei lavoratori addetti al settore, in

relazione alla pericolosità degli apparecchi stessi. Finalità -

affermava la ricordata sentenza - che, per la loro generalità ed

importanza. possono essere assunte come proprie dallo Stato.

4. - Nella delineata prospettiva si colloca l'intervento dello

Stato per la concessione, a séguito di verifica della idoneità alla

conduzione dei generatori, della prescritta abilitazione; la quale

ovviamente postula pur sempre una competenza tecnico-professionale, ma

in via primaria è preordinata ad assicurare agli apparecchi, in

ragione della loro pericolosità, la costante assistenza da parte di

personale in grado di prevenire possibili incidenti o di limitarne le

conseguenze in danno degli stessi lavoratori, ed in generale della

incolumità pubblica.

Come giustamente osserva l'Avvocatura dello Stato, resistendo al

ricorso, il certificato rilasciato al termine degli esami -

equipollente ad abilitazioni specifiche conseguite presso Corpi

militari o nell'ambito della Marina mercantile o delle Ferrovie dello

Stato - presenta sostanziali affinità con quella licenza di P.S. che

solo lo Stato è legittimato a rilasciare per mestieri pericolosi, o

meritevoli di particolari controlli (cfr. testo unico delle leggi di

P.S., approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, sotto il capo V,

"della prevenzione di infortuni e disastri", artt. 46 e segg.;

regolamento per l'esecuzione del testo unico delle leggi di P.S.

approvato con r.d. 6 maggio 1940, n. 635, sotto il titolo II,

"disposizioni relative alordine pubblico e alla incolumità pubblica",

par. 11, "della prevenzione degl'infortuni e dei disastri", artt. 81 e

segg., in particolare art. 101 e 102).

L'abilitazione alla conduzione di generatori di vapore, dunque, pur

essendo necessariamente connessa con una preliminare attività di

addestramento professionale, non è attratta, quale atto terminale del

procedimento formativo, in siffatto ambito, ma rimane inserita, con

carattere di strumentalità diretta, in quello, preminente, della

prevenzione degl'infortuni (come, del resto, è fatto palese dalla

stessa collocazione dei ricordati artt. 27, 29 e 30 del regolamento n.

824 del 1927, sotto il titolo I, "norme per la prevenzione contro

gl'infortuni"). Materia, questa, che appartiene alla competenza del

Ministero del lavoro e non figura tra quelle elencate nell'art. 117

della Costituzione: per essa, dunque, restano ferme le attribuzioni

degli organi statali, a tenore dell'art. 9 del citato d.P.R. n. 10 del

1972, che, ripetendo l'analoga formula inserita negli altri

contemporanei decreti delegati, esclude dal trasferimento alle Regioni

quelle attribuzioni che, pur essendo esercitate in relazione alle

attività di cui al presente decreto, riguardano materie non comprese

nell'art. 117 della Costituzione.

Analogo carattere di strumentalità ha ravvisato la Corte (sentenza

n. 58 del 1976) nell'accertamento della idoneità psico-fisica e

tecnica del personale addetto ad impianti di trasporto con funzioni di

sicurezza, per inferirne che la relativa attribuzione trascende la

competenza della Regione relativa all'esercizio dei trasporti di

interesse regionale, per rimaner compresa in quella riservata allo

Stato in materia di sicurezza.

Non fondata, sotto tale profilo, appare, dunque, la censura mossa

dalla ricorrente Regione all'impugnato decreto, dovendosi riconoscere

che spetta tuttora allo Stato di disciplinare l'abilitazione alla

conduzione di generatori di vapore, dettando all'uopo le norme relative

alla classifica dei certificati, alle modalità ed ai requisiti per

l'ammissione agli esami, ai programmi ed alle prove di esame, al

rilascio dei certificati ed all'equipollenza di altri consimili titoli.

5. - Diversamente deve concludersi per quanto attiene

all'addestramento professionale ed al tirocinio degli aspiranti al

conseguimento dell'abilitazione. Rientra, come si è già detto, nella

competenza dello Stato prescrivere di quali nozioni e di quale

esperienza pratica gli esami debbano accertare il possesso nei

candidati; ma dopo l'operato trasferimento delle funzioni

amministrative in materia di istruzione artigiana e professionale ed il

concreto esercizio della potestà legislativa in materia da parte della

Regione lombarda, spetta a quest'ultima organizzare corsi di

preparazione a sostenere l'esame di abilitazione, e disciplinare le

modalità di effettuazione del prescritto tirocinio.

Sotto questo profilo va, quindi, accolto il ricorso della Regione

lombarda, e va in conseguenza annullato l'impugnato decreto, nella

parte in cui detta norme per la effettuazione del tirocinio, perché

invasivo della competenza della Regione anzidetta. Lo stesso decreto,

peraltro, continuerà a spiegare i suoi effetti anche in questa parte

nei confronti di quelle Regioni che non abbiano ancora esercitato in

concreto la loro potestà legislativa in materia.

Da ultimo, è appena il caso di ricordare che lo Stato, ove lo

ritenga, potrà anche esercitare, nell'ambito dell'addestramento

professionale e del tirocinio degli aspiranti al conseguimento

dell'abilitazione alla conduzione di generatori di vapore, la funzione

di sua spettanza, di indirizzo e coordinamento, nelle forme prescritte

dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382.