Sentenza n. 216/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle regioni Lombardia e Toscana

notificati il 22 marzo e 15 maggio 1985, depositati in Cancelleria il

30 marzo e 21 maggio 1985 ed iscritti ai nn. 14 e 20 del Registro

1985, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto del

Ministro dell'agricoltura e delle foreste 2 gennaio 1985 recante

"Modalità di applicazione del regime d'aiuto alla produzione

dell'olio d'oliva previsto dai regolamenti C.E.E. n. 2261/84 del 17

luglio 1984 e

n. 3061/84 del 31 ottobre 1984" e della circolare del Ministero del

lavoro e delle previdenza sociale in data 4 marzo 1985, prot.

OAPL/II.1927/7 "Fondo Sociale Europeo - domande di saldo e

restituzione di contributi".

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1986 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Gualtiero Rueca e Maurizio Steccanella per la

Regione Lombardia e l'avv.to Antonio Ragazzini per la Regione Toscana

e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 22 marzo 1985, la Regione Lombardia

ha proposto conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente

del Consiglio dei ministri in ordine al Decreto del Ministro

dell'agricoltura e delle foreste 2 gennaio 1985 (pubblicato nella

"Gazzetta Ufficiale" n.17 del 21 gennaio 1985), concernente

"modalità di applicazione del regime d'aiuto alla produzione

dell'olio d'oliva previsto dai regolamenti (CEE) numero 2261 del 17

luglio 1984 e n. 3061/84 del 31 ottobre 1984".

Premessa una sintetica esposizione della dettagliata disciplina

contenuta nel decreto, la ricorrente rileva che con essa tutti i

poteri discrezionali di determinazione ed erogazione degli aiuti, di

sospensione di questi e di revoca del riconoscimento dei frantoi sono

riservate ad organi statali (Ministero ed A.I.M.A.), mentre le

regioni sono ignorate come livelli istituzionali ed alcuni loro

uffici sono utilizzati per adempimenti istruttori ed esecutivi.

Al riguardo, la Regione assume in via principale che tale materia

rientra nella propria competenza, ai sensi degli artt. 6, primo

comma, 66 primo e secondo comma, lett. c ) ed e) e 67 d.P.R. n. 616

del 1977, con i quali sono in particolare devoluti alle regioni "gli

interventi di incentivazione e sostegno della cooperazione" ed "ogni

altro intervento sulle strutture agricole anche in attuazione di

regolamenti comunitari, ivi compresa l'erogazione di incentivi e

contributi". Né d'altra parte il decreto potrebbe giustificarsi come

atto di indirizzo e coordinamento delle attività regionali: sia

perché non è stato adottato secondo le competenze e le procedure

previste dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975; sia perché non si

fonda su alcuna previsione di legge che disciplini i fini e i criteri

per l'esercizio di tale ipotetica attività di indirizzo; sia infine

perché il provvedimento non contiene affatto indirizzi per

un'attività destinata ad essere svolta dalle Regioni, ma la

disciplina puntuale di un'attività amministrativa attribuita allo

Stato o ad enti statali (l'A.I.M.A.), nell'ambito della quale gli

uffici regionali, come si è detto, dovrebbero svolgere meri compiti

istruttori ed esecutivi.

Anche ove, poi, si ritenesse che la materia in questione sia

riservata allo Stato in quanto attiene non a interventi relativi alla

produzione agricola ma a "interventi di interesse nazionale per la

regolazione del mercato agricolo" (art. 71, lett. b), d.P.R. n. 616

del 1977), la ricorrente assume, in via subordinata, che il

provvedimento sarebbe parimenti illegittimo e lesivo dell'autonomia

regionale. Utilizzando gli uffici regionali, per compiti istruttori,

come apparati esecutivi del Ministero e dell'A.I.M.A., esso darebbe

infatti luogo ad una di quelle forme di "codipendenza funzionale tra

uffici dello Stato e delle regioni" che l'art.1, terzo comma, n. 2,

della legge n. 382 del 1975 ha inteso escludere. Lo Stato avrebbe

semmai, in ipotesi, potuto disporre - ma con legge: art. 118, secondo

comma, Cost. - una delega a favore delle regioni: ma in tal caso

avrebbe dovuto configurarla come attribuzione di funzioni

amministrative sia pure nell'ambito di direttive statali, e non

realizzando - come ad avviso della ricorrente fa il decreto -

un'anomala ipotesi di avvalimento di uffici regionali da parte dello

Stato, priva di fondamento legislativo (e perciò di criteri

legislativamente stabiliti) e non basata su accordi con le regioni

interessate.

Il D.M. impugnato - osserva ancora la Regione in una memoria

aggiunta - presuppone l'applicabilità della (non più vigente)

disciplina anteriore al detto d.P.R. (artt. 6 e 8 D.L. 21 novembre

1967, n. 1051, convertito in l. 18 gennaio 1968, n. 10), la quale

assegnava compiti istruttori ed esecutivi agli ispettorati

provinciali dell'alimentazione e prevedeva che l'A.I.M.A. impartisse

istruzioni e potesse avvalersi di questi.

Analoghe facoltà non spetterebbero invece alla stregua della

nuova normativa, la quale ha trasferito alle regioni i suddetti

ispettorati e ripartito tra A.I.M.A. e regioni gli interventi per la

regolazione del mercato agricolo (artt. 71, lett. b) e 77, lett. b)

d.P.R. n. 616 del 1977 e n. 13 dell'allegata tab. A): tant'è vero

che la legge 14 agosto 1982, n. 610, che ha riordinato l'A.I.M.A.,

non ha più previsto la facoltà dell'A.I.M.A. medesima di avvalersi

degli uffici periferici divenuti regionali, ed ha invece previsto la

possibilità da parte della stessa di "avvalersi della collaborazione

delle Regioni stipulando con esse apposite convenzioni di durata

anche pluriennale" (artt. 3, lett. e). Inoltre, anche ammesso che si

tratti di funzioni delegate, queste non potrebbero essere frammentate

tra A.I.M.A. e uffici regionali, né lo Stato potrebbe disporre circa

l'organizzazione di questi per l'esercizio delle funzioni delegate.

Il decreto sarebbe infine - secondo la ricorrente - lesivo del

principio di cui all'art.81, quarto comma, Cost. (nonché dell'art.

27 legge n. 468 del 1978), e dell'autonomia finanziaria,

organizzativa e di spesa della Regione, in quanto da un lato addossa

alle regioni nuovi compiti, senza preoccuparsi dell'onere che ciò

comporta - ed in particolare impone loro (art. 20, secondo comma) la

costituzione di "nuclei di accertamento" composti da funzionari

regionali o di enti dipendenti o vigilati dalla Regione,

disciplinandone la composizione - e d'altro lato omette di prevedere

qualsiasi forma di rimborso o di concorso dello Stato nel relativo

onere.

2. - Il costituito Presidente del Consiglio dei ministri, oltre ad

adombrare un'ipotesi di inammissibilità del ricorso per carenza di

interesse della regione Lombardia - e ciò in dipendenza della

modestia della sua produzione olearia - ne deduce comunque

l'infondatezza sostenendo che trattasi di materia che attiene ad

"interventi di interesse nazionale per la regolazione del mercato

agricolo", rimasta nella competenza dello Stato, ai sensi dell'art.71

lett. b) del cit. d.P.R. n. 616 del 1977.

L'aiuto comunitario all'olio d'oliva, - attuato attraverso la

concessione di un'integrazione di prezzo o aiuto alla produzione

dell'olio di oliva di cui ai regolamenti CEE richiamati nelle

premesse del decreto e dei quali questo fa applicazione costituirebbe

infatti un vero e proprio intervento di regolazione del mercato

olivicolo di interesse nazionale, mirante ad integrare quella parte

di reddito che il produttore olivicolo non può ricavare direttamente

dal mercato, con funzioni di sostegno del produttore, del prodotto e

del mercato nazionale e comunitario.

Il decreto impugnato, perciò, costituirebbe attuazione degli

obblighi imposti a fini di regolazione del mercato dalla normativa

comunitaria: obblighi che vanno adempiuti uniformemente, senza

discriminazioni e con la garanzia di un equo reddito per tutti i

produttori olivicoli su l'intero territorio nazionale.

Quanto alle altre censure mosse dalla Regione, il resistente

precisa che, quanto ai compiti istruttori, il decreto (art. 20)

richiama quelli attribuiti ad uffici ministeriali periferici dalla

normativa anteriore al decentramento regionale, individuando per

chiarezza, - e salva diversa determinazione delle regioni - gli

uffici regionali da essi derivati (art. 8). Si tratterebbe, nella

specie, di funzioni amministrative delegate ex art. 77 lett. b)

d.P.R. 616/77, in quanto concernenti interventi per la regolazione

dei mercati non riservati all'A.I.M.A. né attuabili da organi

statali periferici o dalla stessa A.I.M.A., rispetto ai quali non

avrebbe "senso rilevare un difetto di previsione di spesa (che

peraltro è sempre stata sostenuta)".

Quanto, infine, ai "nuclei di accertamento", essi - assume il

resistente - esistono già da tempo e le spese per il loro

funzionamento fanno carico all'A.I.M.A. (art. 17 D.M. 12 dicembre

1982); e comunque la loro costituzione sarebbe giustificata ai sensi

dell'ultimo comma del citato art. 77, concernente la collaborazione

delle regioni per la repressione delle frodi nel settore.

3. - In riferimento alla nuova disciplina del Fondo Sociale

Europeo adottata con il regolamento CEE n. 2950/83 del 17 ottobre

1983 - concernente l'applicazione della decisione 83/516 CEE del

Consiglio relativa ai compiti del Fondo Sociale Europeo - il

Ministero del lavoro e della previdenza sociale ha, con circolare del

4 marzo 1985 (prot. n. OAPL/II/1327/7), emanato alcune istruzioni in

ordine alla procedura nazionale da seguire nelle richieste di

pagamento del saldo del contributo concesso a favore delle azioni

ammesse al finanziamento da parte del Fondo.

Detto regolamento dispone tra l'altro, all'art. 5, n. 4, che "le

domande di pagamento del saldo (dei contributi concessi ai sensi dei

nn. 1 e 2 dello stesso articolo) contengono una relazione

particolareggiata sul contenuto, i risultati e gli aspetti finanziari

dell'azione considerata" e che "Lo Stato membro certifica l'esattezza

di fatto e contabile delle indicazioni contenute nelle domande di

pagamento".

In riferimento a ciò, la circolare precisa che le richieste di

pagamento del saldo del contributo concesso devono pervenire al

Ministero "debitamente certificate dalla Regione competente",

aggiungendo, altresì, che "unicamente per gli Enti di diritto

pubblico, in relazione alle azioni di portata nazionale o quantomeno

pluriregionale per le quali è stato a suo tempo effettuato il

raggruppamento delle relative domande di contributo autorizzate dalle

competenti Regioni, è ammessa la presentazione della domanda di

saldo direttamente a questo Ministero".

"In tali casi, per ovvie ragioni di snellezza amministrativa, lo

scrivente si riserva di procedere alla certificazione prescritta

dalla normativa comunitaria dopo aver effettuato verifiche per

campione rappresentativo alle quali saranno come per il passato

associate le Regioni interessate".

4. - In riferimento alle ora precisate parti della circolare in

questione, la regione Toscana, con ricorso notificato il 15 maggio

1985, ha proposto conflitto di attribuzioni contro lo Stato.

Le attività amministrative connesse all'applicazione dei

regolamenti CEE in tema di istruzione professionale e di interventi

del Fondo Sociale Europeo in ordine a tale materia spettano - si

sostiene nel ricorso - alle regioni, in virtù degli artt. 117 e 118

Cost., 6, 35 segg. d.P.R. 616/77 (concernenti, rispettivamente, le

competenze relative all'applicazione dei regolamenti CEE ed alla

materia dell'istruzione professionale).

Spetterebbe di conseguenza alle Regioni, e soltanto ad esse,

certificare l'esattezza di fatto e contabile delle domande di saldo

relative ai contributi del Fondo Sociale Europeo. In tal senso, del

resto, sarebbe stata sempre interpretata la predetta norma del

regolamento CEE, come confermato da quanto disposto alle lett. b ) e

d) dell'art. 13 della legge regionale toscana 21 febbraio 1985, n.

16.

La possibilità per gli enti di diritto pubblico di presentare

direttamente al Ministero del lavoro le domande di saldo, e la

possibilità di questo di procedere alla prescritta certificazione -

tanto più in quanto preceduta da controlli non ordinari ma per

campione, inidonei a garantire parità di trattamento tra i soggetti

ammessi al finanziamento - comporterebbe perciò una lesione delle

competenze delle Regioni, non attenuata dall' "associazione" di

queste al controllo (peraltro solo eventuale), in quanto non

sostitutiva del potere diretto di certificazione.

Tale lesione non potrebbe d'altra parte, ad avviso della

ricorrente, giustificarsi con l'attribuzione al Ministero del lavoro

- ad opera della legge quadro in materia di formazione professionale

(l. 21 dicembre 1978, n. 845) - delle competenze in tema di "rapporti

con il Fondo Sociale Europeo" e di "inoltro alla Comunità Economica

Europea... dei progetti formativi ammessi al concorso dei fondi

comunitari" (art. 18, lett. c ) e g), dovendo tali norme intendersi

come relative al solo aspetto esterno del rapporto comunitario ed al

semplice inoltro dei progetti.

Né, ad avviso della ricorrente, il problema si sposta per il

fatto che la circolare faccia riferimento alle "azioni di portata

nazionale o quantomeno pluriregionale", dal momento che tale

qualificazione non trova alcuna base normativa in fonti statali o

regionali o comunitarie e contrasta, comunque, con il fatto che le

domande di contributo vengano in ogni caso autorizzate dalle singole

Regioni.

5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi, ha

sostenuto che la generica previsione di cui all'art. 6 d.P.R. 616/77

(su cui la Regione fonda il ricorso) è superata dalla più recente

l. 845/1978, le cui previsioni - art. 18, lettere c ) e g); art. 24,

primo comma ("... presentazione... tramite il Ministero... dei

progetti di formazione...") - presupporrebbero che tra l'attività

regionale e la presentazione agli organismi comunitari la legge

quadro abbia voluto inserire un livello di "controllo" di competenza

statale; e ciò anche in ragione dell'attribuzione al Ministero del

lavoro della gestione della spesa pubblica nel settore, sotto il

profilo finanziario-contabile (artt. 25 e 27).

Del resto - argomenta il resistente - mentre è attribuita in

materia alle regioni l'attività istruttoria, i provvedimenti di

concessione dei contributi sono di competenza dello Stato, e sarebbe

perciò illogico negare a questo qualsiasi potere di controllo. Considerato in diritto

1. - I conflitti oggetto del presente giudizio sono stati

originariamente ricompresi in un procedimento più ampio,

contraddistinto dalla presenza - nei diversi conflitti all'esame - di

provvedimenti di attuazione di Regolamenti della Comunità Economica

Europea.

Successivamente separati - per ragioni procedurali - i due

conflitti possono, per il permanere, per quanto li concerne, delle

originarie motivazioni, essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Il primo conflitto - sollevato dalla regione Lombardia nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri - ha come oggetto

il decreto del Ministro dell'Agricoltura e delle Foreste 2 gennaio

1985 concernente "Modalità di applicazione del regime di aiuto alla

produzione dell'olio di oliva previsto dai regolamenti (CEE) n.

2261/84 del 17 luglio 1984 e n. 3061/84 del 31 ottobre 1984". Afferma

la Regione ricorrente che il decreto, attribuendo al Ministero e

all'A.I.M.A. (Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato

agricolo) l'esclusiva titolarità dei poteri di determinazione e di

erogazione degli aiuti nonché di quello di revoca del riconoscimento

dei frantoi e di sospensione degli aiuti, sarebbe lesivo della

competenza e dell'autonomia regionale in quanto:

a) la materia cui il provvedimento fa riferimento rientrerebbe

nell'ambito della competenza regionale di cui al primo comma

dell'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (produzione agricola,

raccolta, conservazione, trasformazione e commercio dei prodotti

agricoli da parte di imprenditori agricoli singoli o associati), al

secondo comma di detto articolo, lettera c) (interventi di

incentivazione e sostegno della cooperazione e delle strutture

associative per la coltivazione, la lavorazione e il commercio dei

prodotti agricoli) e lett. e) (ogni altro intervento sulle strutture

agricole anche in attuazione di direttive e regolamenti comunitari,

ivi compresa l'erogazione di incentivi e contributi), e di cui

all'art. 67 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977 (impianti non di

interesse nazionale per la raccolta, conservazione, lavorazione,

trasformazione e vendita di prodotti agricoli e zootecnici);

b) nel caso in cui si ritenesse che la materia cui si riferisce

il decreto sia riservata allo Stato in quanto attinente non ad

interventi relativi alla produzione agricola ma ad interventi di

interesse nazionale per la regolazione del mercato agricolo (art. 71,

lett. b), d.P.R. n. 616 del 1977) egualmente il provvedimento sarebbe

illegittimo e lesivo dell'autonomia regionale, in quanto, pretendendo

di imporre agli uffici della Regione lo svolgimento di compiti

istruttori nell'ambito di funzioni in ipotesi statuali utilizzandoli

come apparati esecutivi del Ministero e dell'A.I.M.A. realizzerebbe

un anomalo caso di "avvalimento" di uffici regionali da parte dello

Stato senza alcun fondamento legislativo né previo accordo con la

Regione. Inoltre, accollando spese ed oneri alla Regione, chiamata in

particolare a costituire nuclei di accertamento composti da

funzionari regionali o di enti dipendenti o vigilati dalla Regione,

senza alcuna previsione di rimborso (o di concorso nei relativi

oneri) da parte dello Stato, il decreto ministeriale sarebbe lesivo

del principio di cui all'art. 81, quarto co., Cost. e dell'autonomia

finanziaria, organizzativa e di spesa della Regione.

2.1. - Il ricorso per conflitto di attribuzione così proposto

dalla regione Lombardia, certamente ammissibile per l'esistenza di un

effettivo interesse (anche se la quantità di olio d'oliva che vi si

produce non è rilevante) deve, nel merito, ritenersi non fondato.

Va innanzitutto sottolineato che i regolamenti cui il decreto

impugnato ha dato attuazione hanno disciplinato per la campagna di

commercializzazione 1984-85 il regime di aiuti alla produzione di

olio d'oliva introdotto sin dal primo provvedimento comunitario

(regolamento n. 136/66 del 22 settembre 1966) in relazione alla

esigenza di una particolare regolamentazione del mercato del predetto

prodotto. Detto regime è finalizzato ad assicurare un volume

sufficiente di offerta di olio d'oliva nel mercato comunitario e a

garantire un reddito adeguato ai produttori, mediante la erogazione

di un contributo integrativo tale da colmare le differenze rispetto

ai prezzi degli oli importati da Paesi terzi e far fronte così alla

concorrenza di questi. Le misure in tal modo previste non

costituiscono incentivi di carattere sociale, limitati a determinate

regioni, ma strumenti di regolazione del mercato comunitario

dell'olio d'oliva nel quadro di una più generale regolamentazione

dei mercati nel settore dei grassi. I regolamenti comunitari cui fa

riferimento il decreto impugnato hanno in particolare stabilito nuove

norme per la realizzazione di questo regime a partire dal 1984-85,

disciplinando una serie di aspetti della complessa procedura

necessaria per la erogazione degli aiuti, ivi compreso il sistema di

controlli.

Il decreto del Ministro dell'Agricoltura e Foreste 2 gennaio 1985

contiene disposizioni ritenute necessarie per l'attuazione dei

predetti regolamenti comunitari, dirette a stabilire la qualità di

olio ammissibile all'aiuto, i criteri di determinazione di questo, i

soggetti cui il beneficio compete e la verifica della titolarità, il

ruolo delle associazioni e unioni riconosciute, le condizioni per

poter beneficiare dell'aiuto, il sistema dei relativi controlli, le

modalità per la presentazione della domanda, i tempi e le modalità

di pagamento. In particolare, la determinazione degli aiuti e la

relativa erogazione vengono riservati al Ministero dell'agricoltura e

delle foreste e all'A.I.M.A., che possono controllare i frantoi

riconosciuti, revocare il riconoscimento, sospendere gli aiuti.

Ciò premesso, è chiaro che la materia oggetto del decreto

impugnato attiene certamente alla regolazione del mercato, prevedendo

una integrazione di reddito che il produttore non può ricavare dal

mercato e sostenendo così la produzione di olio d'oliva nel nostro

Paese. Appare altresì evidente che le misure contenute nel decreto

realizzano un intervento d'interesse nazionale diretto a regolare il

mercato dell'olio d'oliva, in termini e con contenuto correlato al

più generale intervento comunitario. L'interesse nazionale consiste

soprattutto nella necessità di predisporre un coordinamento diretto,

e di dettare misure che consentano che l'attuazione del regime di

aiuti avvenga in condizioni di parità per tutto il territorio

nazionale, per quanto riguarda sia i soggetti, che i criteri di

determinazione ed erogazione, che i controlli: sì che l'intervento

possa realmente corrispondere alle esigenze - comunitarie e nazionali

- della regolazione di un mercato di particolare importanza per

l'economia italiana; operando in modo uniforme su tutto il territorio

ed evitando discriminazioni di qualsiasi genere.

Pertanto la materia regolata dal decreto del Ministro

dell'agricoltura e foreste 2 gennaio 1985 è attribuita allo Stato ai

sensi dell'art. 71, lett. b), del d.P.R. n. 616 del 1977, e non

rientra fra quelle che gli artt. 66 e 67 dello stesso decreto

riservano alla competenza regionale; spetta di conseguenza ad organi

ed enti statali esercitare le funzioni in esso previste.

2.2. - Neppure hanno fondamento le censure - mosse in via

subordinata dalla Regione Lombardia - secondo le quali l'autonomia

regionale sarebbe stata lesa dalla imposizione agli uffici della

regione di compiti istruttori e di liquidazione nell'ambito di

funzioni statali, realizzando così una anomala ipotesi di

avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato.

L'avvalersi da parte dello Stato di uffici regionali è stato

considerato legittimo dalla Corte (sent. n. 35 del 1972), essendosi

ritenuto che, se la Regione può disporre ex art. 118, terzo comma,

Cost. degli uffici della Provincia, dei Comuni e di altri enti

locali, sarebbe assurdo negare allo Stato identica facoltà nei

confronti della Regione. D'altra parte - come esattamente si è

rilevato in dottrina - le stesse regioni sono in grado di servirsi a

loro volta di organi statali quando lo consentano i principi

informatori dell'ordinamento vigente (sent. n. 23 del 1957). Deve

perciò ammettersi la legittimità di disposizioni che consentono

allo Stato, senza utilizzare l'istituto della delega all'Ente di cui

al secondo comma dell'art. 118 Cost., di avvalersi di uffici

regionali, in quello spirito di necessaria collaborazione tra tutti

gli organi centrali e periferici che questa Corte ha giustamente

sottolineato nella citata sentenza, e che meglio potrà essere

realizzato mediante l'accordo con le regioni medesime soprattutto

allorché l'utilizzazione comporti particolari oneri.

Per la stessa ragione deve ritenersi infondata la censura

sollevata relativamente alla norma che demanda alle Regioni di

costituire nuclei di accertamento composti da funzionari della

regione o di enti dipendenti o vigilati da essa.

Tali nuclei, nella medesima composizione, erano invero già stati

istituiti dall'art. 17 del D.M. 29 novembre 1982: ed avendo essi,

alla stregua di tale disposizione, il compito di controllare il

rispetto della normativa comunitaria o nazionale in materia di aiuto

comunitario alla produzione di olio d'oliva, è agevole inferirne che

si è in presenza dell'ipotesi di avvalimento espressamente prevista

dall'ultimo comma dell'art. 77 del d.P.R. n. 616 del 1977 ("Lo Stato

si avvale anche della collaborazione delle Regioni per la repressione

delle frodi nella lavorazione e nel commercio di prodotti agricoli").

Né la ricorrente ha al riguardo ragione di lamentare un preteso

accollo di oneri, in quanto il medesimo art. 17 prevede

espressamente, all'ultimo comma, che le spese per il funzionamento

dei nuclei fanno carico all'A.I.M.A.

3. - Il secondo conflitto (n. 20/85) è stato sollevato con

ricorso della regione Toscana nei confronti della circolare del

Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale 4 marzo 1985 prot. n.

OAPL/II/1327/7, avente per oggetto "Fondo Sociale Europeo - domande

di saldo e restituzione contributi". In essa si fa riferimento alla

nuova disciplina del Fondo Sociale Europeo contenuta nel Regolamento

CEE n. 2950/83 del Consiglio del 17 ottobre 1983 - a sua volta

applicativo della decisione n. 83/516 CEE relativa ai compiti del

Fondo stesso - ed in particolare alla procedura concernente

l'erogazione, da parte di questo, dei contributi previsti nel

regolamento medesimo. L'articolo 5 del Regolamento prevede un sistema

di anticipazioni di quote dei contributi concessi, in misura diversa

a seconda del tipo di "azione" cui la domanda si riferisce, ed al

quarto comma disciplina l'erogazione della restante parte del

contributo, stabililendo che "le domande di pagamento del saldo

contengono una relazione particolareggiata sul contenuto, i risultati

e gli aspetti finanziari dell'azione considerata. Lo Stato membro

certifica l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni

contenute nelle domande di pagamento".

La circolare impugnata contiene istruzioni dirette a dare

adempimento alla normativa comunitaria in ordine al pagamento del

saldo, stabilendo in via generale che le relative richieste debbono

pervenire al Ministero entro sei mesi dal termine dell'azione,

debitamente certificate dalla Regione competente. "Unicamente per gli

Enti di diritto pubblico - afferma però nella sua ultima parte la

circolare - in relazione alle azioni di portata nazionale o quanto

meno pluriregionale per le quali è stato a suo tempo effettuato il

raggruppamento delle relative domande di contributo autorizzate dalle

Regioni competenti, è ammessa" la presentazione diretta delle

domande al Ministero, che "si riserva di procedere alla

certificazione prescritta dalla normativa comunitaria dopo aver

effettuato verifiche anche per campione rappresentativo alle quali

saranno come per il passato associate le Regioni interessate". La

Regione ricorrente assume che il contenuto di questa parte della

circolare sarebbe lesivo della propria competenza amministrativa in

materia di formazione professionale, spettando ad essa soltanto, in

virtù degli artt. 117 e 118 Cost., 6, 35 e segg. d.P.R. n. 616 del

24 luglio 1977, certificare la esattezza di fatto e contabile delle

domande di saldo relative ai contributi del Fondo Sociale Europeo, e

procedere ai relativi controlli, ed essendo priva di base normativa -

anche alla stregua della legge quadro in materia (n. 845 del 1978) -

l'eccezione relativa alle azioni di portata nazionale e

pluriregionale svolte da enti di diritto pubblico.

3.1. - Il ricorso non è fondato.

Occorre innanzitutto considerare che il Fondo Sociale Europeo è

essenzialmente - secondo la decisione

n. 83/516/CEE che ne definisce i compiti - uno "strumento di politica

dell'occupazione", che ha perciò il compito di partecipare al

finanziamento di azioni non solo di "formazione professionale" ma

anche di "promozione dell'occupazione e di mobilità geografica"

(secondo e quinto "considerando"). In questo quadro l'art. 3 della

citata decisione distingue due tipi di contributi che possono essere

concessi dal Fondo, e cioè: 1) contributi "a favore di azioni

realizzate nell'ambito della politica del mercato del lavoro degli

Stati membri" le quali "comprendono in particolare quelle destinate a

migliorare le possibilità di occupazione per i giovani, specialmente

con misure di formazione professionale dopo la conclusione della

scuola dell'obbligo": ma anche con altre misure, come quelle che - ai

sensi del successivo art. 4 e dell'art. 1 del Regolamento CEE n.

2950/83 - possono riguardare i disoccupati di lunga durata (ad es.,

versamento di provvidenze per l'assunzione in posti di lavoro

supplementari), i minorati (adattamento di posti di lavoro), i

lavoratori migranti che mutino luogo di residenza (prestazioni

destinate ad agevolare lo spostamento e l'integrazione di costoro e

dei loro familiari); 2) contributi "a favore di azioni specifiche

realizzate per favorire l'esecuzione di progetti di carattere

innovatore", che quindi esulano dalla materia della formazione

professionale.

Nello specificare, poi, le modalità della gestione del Fondo

Sociale Europeo, la decisione della Commissione n. 83/673/CEE del 22

dicembre 1983 precisa, tra l'altro (artt. 1, par. 1, e formulario

all. 1) che, pur nell'ambito di un'unica richiesta devono essere

presentate - affinché "le azioni possano essere valutate con

precisione" (secondo "considerando") - separate domande di contributo

per ciascuno dei tipi di azione previsti (ad es., formazione e

orientamento professionale, ovvero assunzione e sostegno salariale) e

per ciascuna categoria di persone beneficiarie (ad es. giovani

mancanti di formazione professionale o disoccupati). Peraltro, se

l'azione per la quale è presentata la richiesta concerne più

regioni o zone, i dati relativi al tipo di azione ed ai modi del suo

finanziamento, alla stima del numero dei beneficiari e delle spese

previste ed agli organismi presso cui possono effettuarsi i controlli

vanno indicati sia globalmente sia separatamente per ciascuna regione

o zona. Analoga indicazione - sia complessiva che analitica - deve

fornirsi in ordine ai medesimi dati all'atto della presentazione di

domande di saldo per azioni concernenti più regioni o zone (art. 1,

par. 2 e all.2, punto 10). Anche in tal caso, però, è prevista

un'unica certificazione dell'esattezza di fatto e contabile delle

indicazioni contenute nella richiesta di pagamento e negli eventuali

allegati concernenti le singole regioni o zone (art. 2 e all. punto

18).

Quanto ai controlli sulle azioni ammesse a contributo precedenti

il saldo, il Regolamento n. 2950/83 (art. 7), da un lato lascia

impregiudicate le modalità dei controlli da parte degli Stati

membri, dall'altro prevede che la Commissione possa effettuare

verifiche "per sondaggio rappresentativo".

3.2. - Dalla suesposta normativa comunitaria emergono una serie di

elementi rilevanti ai fini della decisione.

Innanzitutto, poiché la circolare impugnata concerne l'attuazione

di tutta la menzionata normativa comunitaria, è chiaro che le

doglianze della regione Toscana non possono intendersi riferite che

alle sole azioni ammesse a contributo comunitario concernenti la

formazione professionale, e non anche a quelle di promozione

dell'occupazione e di mobilità geografica, non essendo queste

materie state trasferite alle regioni; sicché ne restano

integralmente escluse le azioni concernenti i progetti a carattere

innovatore di cui al par. 2 dell'art. 3 della citata decisione

83/516.

In secondo luogo, pur nell'ambito delle azioni di cui al par. 1

del medesimo articolo, l'impostazione comunitaria è nel senso che le

misure di formazione professionale non sono che uno dei modi per

pervenire a migliorare le possibilità di occupazione: sicché

possono darsi azioni che, sul piano del diritto interno, concernono

materie di competenza sia regionale (formazione professionale) che

statale (politiche dell'occupazione) e che, pur se introdotte con

separate domande, sono valutate unitariamente dagli organi comunitari

ai fini dell'ammissione a contributo.

In terzo luogo, e pur limitandosi alla sola formazione

professionale, è evidente che nell'ottica comunitaria è del tutto

normale che possano darsi azioni che investano una pluralità di

regioni o zone, tant'è che è in tal caso prescritta un'indicazione

complessiva (e non solo analitica) dei dati da valutare e che - ciò

che qui più conta - è prevista ai fini del saldo una dichiarazione

unica circa l'esattezza di fatto e contabile di essi.

Contrariamente a quanto sostiene la Regione ricorrente, perciò,

si giustifica alla stregua della normativa comunitaria tanto

l'autonoma considerazione delle azioni di portata nazionale o

pluriregionale (che la circolare impugnata peraltro limita a quelle

poste in essere da enti di diritto pubblico), quanto il

raggruppamento delle relative domande di contributo, perché

afferenti ad un'azione unitaria.

Quanto poi ai controlli su tali azioni - di portata nazionale o

pluriregionale - si è già visto che la normativa comunitaria da

applicare lascia liberi gli Stati membri circa i modi della loro

effettuazione, e non preclude perciò che essi possano essere

effettuati per campione rappresentativo, così come prevede la

circolare impugnata.

Ove si tratti di azioni dello stesso tipo, promosse dallo stesso

Ente pubblico in più regioni (o sull'intero territorio nazionale)

con modalità analoghe, un siffatto tipo di controllo può

ragionevolmente essere ritenuto sufficiente; tant'è che lo stesso

metodo è previsto per le verifiche da effettuarsi da parte della

Commissione.

Una volta che ciò si ammetta, ne discende di conseguenza che

possono risultare omessi controlli diretti su azioni promosse in

singole regioni. Ma in ciò non può ravvisarsi una lesione delle

competenze regionali in materia: sia perché la circolare impugnata

prevede espressamente che, per le azioni facenti parte del campione

prescelto, siano "associate" al controllo le regioni di volta in

volta interessate, il che significa diretta partecipazione di queste

alla relativa attività; sia perché l'utilizzazione del metodo del

campione rappresentativo non preclude - perché la circolare non lo

dice - che per le azioni non facenti parte del campione le regioni,

già destinatarie delle domande di contributo, non possono

autonomamente svolgere i controlli in questione e far pervenire al

Ministero le relative risultanze: sempreché ciò avvenga

contemporaneamente o, comunque, siano salvaguardate quelle esigenze

di celerità che - ai fini del rispetto delle scadenze fissate dalla

normativa comunitaria - sono dalla circolare poste a base

dell'utilizzazione del metodo del campione.

Le medesime esigenze di snellezza, d'altra parte, giustificano,

nel caso di azioni di portata nazionale e pluriregionale, la

presentazione diretta al Ministero delle domande di saldo, posto che

a questo compete l'inoltro di esse agli organi comunitari e che ciò

può agevolarne un raggruppamento analogo a quello già effettuato

per le domande di contributo. Trattandosi semplicemente, in questo

caso, di eliminare un passaggio burocratico, non può in ciò

ravvisarsi lesione delle competenze regionali.

Quanto al punto - di cui maggiormente la regione Toscana si duole

- concernente la spettanza del potere di certificare l'esattezza di

fatto e contabile delle domande di saldo, va osservato che tale

certificazione, in sé considerata, è incombenza puramente formale,

o al più di tipo ragionieristico, posto che il suo aspetto

sostanziale risiede nel preventivo controllo su cui essa si basa, e

dal quale, per quanto già detto, le regioni non sono affatto

escluse.

D'altra parte, ove si consideri che la normativa comunitaria

prevede, in caso di azioni interessanti più regioni, una

certificazione unica; che inoltre - in caso di controlli a campione -

questa non potrebbe certo essere effettuata dalle regioni ove essi

non siano stati eseguiti; e che, infine nel caso inverso nessuna

delle regioni interessate avrebbe il potere di certificazione per le

azioni svolte nelle altre, ne discende che l'attribuzione, in tal

caso, del potere di certificazione all'organo centrale non è che la

logica conseguenza del sistema congegnato dalla normativa

comunitaria.

In ciò non può ravvisarsi un'alterazione della ripartizione

interna delle competenze - che esulerebbe dall'ambito di possibile

incidenza dei regolamenti comunitari -: sia perché, come si è

detto, l'aspetto realmente sostanziale della potestà amministrativa

in materia attiene piuttosto ai controlli che non alle

certificazioni, mera conseguenza dei primi; sia perché, in caso di

certificazioni fondate su controlli a campione - ed in cui quindi

l'esattezza di fatto dei dati è accertata in modo diretto solo per i

campioni prescelti - la responsabilità nei confronti degli organi

comunitari in ordine alla veridicità della certificazione non

potrebbe che essere assunta da chi ha non solo partecipato -

congiuntamente alle regioni interessate - ai controlli diretti ma,

scegliendo il campione, si è assunto l'onere di assicurarne un

livello di rappresentatività idoneo a garantire l'esattezza della

certificazione.