Sentenza n. 217/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 64, primo

comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e tabella di cui

all'allegato n. 2 (Stato giuridico del personale delle unità

sanitarie locali), promosso con ordinanza emessa l'11 ottobre 1995

dal Tar per la Sicilia, sezione staccata di Catania sui ricorsi

riuniti proposti da Nunzio Li Rosi contro Assessorato Regionale per

la Sanità della Regione Siciliana ed altri, iscritta al n. 514 del

registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1996.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 7 maggio 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Nunzio Li Rosi, già impiegato dell'amministrazione

provinciale di Catania, comandato in servizio presso il Consorzio

provinciale antitubercolare, con distinti ricorsi impugnava al Tar

per la Sicilia due decreti dell'Assessore regionale alla sanità,

aventi ad oggetto la propria iscrizione nei ruoli nominativi

regionali del personale dei servizi sanitari con la qualifica di

direttore amministrativo, anziché di direttore amministrativo capo

servizio.

Il ricorrente eccepiva l'invalidità di entrambi gli atti e

chiedeva l'attribuzione della qualifica apicale, deducendo, in linea

gradata, l'illegittimità costituzionale dell'art. 64, primo comma,

del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 e della allegata tabella 2, per

violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.

L'Assessorato alla sanità della Regione Sicilia e l'Unità

sanitaria locale n. 36 di Catania contestavano la fondatezza

dell'impugnazione e ne chiedevano il rigetto.

2. - Il Tar per la Sicilia, con ordinanza dell'11 ottobre 1995,

solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 64, primo

comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali) e della tabella di

Equiparazione delle qualifiche e dei livelli funzionali del personale

da inquadrare nei ruoli nominativi regionali, riportata nell'allegato

2, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che

l'amministrazione ha fatto corretta applicazione di detta norma,

perché la tabella 2 contempla espressamente la qualifica già

posseduta dal Li Rosi (direttore amministrativo di consorzio

provinciale antitubercolare con meno di cinque anni di servizio) e

quella da attribuirgli (direttore amministrativo), precludendo in tal

modo il ricorso al criterio di equipollenza che, secondo la costante

giurisprudenza del Consiglio di Stato, può operare solo qualora non

siano espressamente indicati i profili professionali di riferimento.

Assume, quindi, che solo la dichiarazione di incostituzionalità

della norma e della tabella in parte qua possono condurre

all'accoglimento del ricorso.

3. - Il giudice a quo deduce che i direttori dei consorzi

antitubercolari, analogamente ai direttori di ripartizione nei comuni

e nelle province, erano inquadrati, in virtù del d.P.R. 1 giugno

1979, n. 191, nel IX o nell'VIII livello retributivo-funzionale,

secondo che il consorzio afferisse a provincia di classe 1/A o 1/B.

L'omogeneità di tale assetto sarebbe venuta meno all'atto del loro

passaggio alle dipendenze del Servizio sanitario nazionale. Il

d.P.R. n. 761 del 1979 ha, infatti, attribuito ai direttori di

ripartizione delle province la posizione apicale o subapicale sulla

base della classe della provincia, conservando in tal modo le

caratteristiche dell'inquadramento previgente. Per i direttori dei

consorzi non è stata, invece, prevista un'analoga differenziazione e

la qualifica più elevata è stata attribuita solo a coloro che

avevano il diploma di laurea ed un'anzianità di servizio non

inferiore a cinque anni. La norma, ad avviso del tribunale

amministrativo regionale, ha, quindi, determinato un'irragionevole

disparità di trattamento tra le due categorie, prima equiparate.

La disposizione ha, inoltre, irragionevolmente discriminato i

direttori dei consorzi delle provincie di classe 1/A, non in possesso

del requisito dell'anzianità quinquennale, rispetto a quelli dei

consorzi delle province di classe 1/B, in possesso di tale requisito.

Siffatti rilievi, sostiene il giudice a quo fondano il dubbio di

legittimità costituzionale della norma dell'art. 64, primo comma,

del decreto del Presidente della Repubblica n. 761 del 1979 e

dell'allegata tabella 2, in quanto violerebbero il principio di

eguaglianza formale stabilito dall'art. 3, primo comma, della

Costituzione ed il canone di buon andamento ed imparzialità

dell'amministrazione codificato nell'art. 97 della Costituzione.

L'irragionevole disparità di trattamento determinerebbe, infatti,

una situazione di tensione e malcontento negli impiegati in

precedenza inquadrati nella qualifica superiore; situazione che

potrebbe compromettere l'ordinato svolgimento del lavoro.

4. - Le parti del processo amministrativo non si sono costituite

nel giudizio innanzi alla Corte.

5. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

eccependo l'inammissibilità e, in subordine, l'infondatezza della

questione.

Nella memoria depositata in prossimità della camera di consiglio

l'Avvocatura erariale deduce che la norma sospettata di

incostituzionalità, nel disciplinare l'inquadramento dei dipendenti

provenienti da enti diversi, ha privilegiato un criterio informato

alla valorizzazione del titolo di studio e dell'esperienza

professionale, che è senz'altro logico e razionale. Inoltre, né il

d.P.R. n. 191 del 1979, né gli accordi di lavoro precedenti hanno

mai stabilito l'equiparazione retributivo-funzionale delle due

categorie di personale alle quali fa riferimento il giudice

rimettente, sicché la norma in esame non ha introdotto l'eccepita

disparità di trattamento.

La valorizzazione, al fine dell'attribuzione delle qualifiche, del

criterio di classificazione dei comuni e delle province non può,

inoltre, che riferirsi al solo personale in servizio presso detti

enti, ai quali, in mancanza di oggettivi parametri di riferimento,

non sono assimilabili i consorzi provinciali antitubercolari.

L'Avvocatura generale conclude, infine, perché sia dichiarata

infondata la questione sollevata dal Tar per la Sicilia. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza in epigrafe concerne le disposizioni dell'art. 64, primo

comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 e della tabella di cui

all'allegato 2, nella parte in cui prevedono che al direttore di

consorzio provinciale antitubercolare sia attribuita la qualifica

apicale di direttore amministrativo, se in possesso del diploma di

laurea e di un'anzianità di servizio di almeno cinque anni, oppure

quella subapicale di direttore amministrativo, se privo di detti

requisiti.

Il sistema previgente, disciplinato dal d.P.R. 1 giugno 1979 n.

191, era caratterizzato, secondo il giudice rimettente, dal pieno

"parallelismo" retributivo-funzionale fra direttori dei consorzi

provinciali antitubercolari e direttori di ripartizione degli enti

locali, in base al quale il loro inquadramento al IX livello o

all'VIII livello derivava dal fatto che l'ufficio afferisse

rispettivamente a provincia di classe I/A, ovvero di classe I/B. Le

norme impugnate riferendosi invece, ai fini dell'inquadramento, ai

soli requisiti del titolo di studio e dell'anzianità di servizio,

hanno introdotto - a detta del giudice a quo - irragionevoli

disparità di trattamento sia rispetto al prospettato "parallelismo"

con i direttori di ripartizione degli enti locali, sia rispetto alle

precedenti posizioni di inquadramento dei direttori dei consorzi

provinciali antitubercolari; ne deriverebbero quindi "situazioni di

tensione e malcontento tra i dipendenti" con conseguente pregiudizio

del buon andamento dell'amministrazione.

2. - La questione è infondata sotto tutti i profili prospettati.

In via preliminare, va ricordato che questa Corte ha più volte

affermato che il legislatore ha, in tema di inquadramento del

personale e di articolazione delle qualifiche, specie nel passaggio

da un ordinamento ad un altro, un'ampia discrezionalità, peraltro

censurabile qualora emergano profili di arbitrarietà o di manifesta

irragionevolezza, tali da ledere il principio di buon andamento della

pubblica amministrazione o da determinare discriminazioni tra i

soggetti interessati (ex plurimis: sentenze n. 4 del 1994, nn. 448 e

324 del 1993, n. 332 del 1992). In particolare, nelle decisioni che

hanno avuto per oggetto proprio la tabella di equiparazione ora in

esame, la lesione del principio di eguaglianza è stata individuata

in quelle ipotesi in cui le qualifiche poste a raffronto presentavano

profili di professionalità sostanzialmente omogenei ed equivalenti e

non si riscontravano, per contro, elementi idonei a giustificare -

sulla base della descrizione normativa delle qualifiche attribuite -

una diversità di funzioni svolte negli enti di provenienza,

cosicché la differenza di trattamento appariva basata solo sulla

provenienza da enti diversi (tra le più recenti: sentenze n. 404 del

1994, n. 476 del 1992, n. 331 del 1992). In questo orientamento

giurisprudenziale si deve segnalare, in particolare, che il criterio

della diversità dell'ente di provenienza è stato ritenuto inidoneo

a giustificare un differente inquadramento del personale, tutte le

volte che non esercitasse alcuna influenza diretta e specifica

sull'identità dei compiti da espletare (sentenza n. 827 del 1988).

Ciò premesso, per una più compiuta analisi del quadro normativo

sembra opportuno ricordare che, anteriormente alla disciplina

introdotta dal d.P.R. n. 761 del 1979, il d.P.R. n. 191 del 1979,

recante l'accordo nazionale, stipulato ai sensi dell'art. 6 della

legge 27 febbraio 1978 n. 43, concernente il personale dipendente dai

comuni, dalle province e dai loro consorzi, nell'allegato A prevedeva

nove livelli retributivo-funzionali degli impiegati e ne descriveva i

profili professionali. L'allegato predetto soltanto in alcuni casi

stabiliva direttamente l'inquadramento di alcune figure

professionali, come accadeva per i direttori delle ripartizioni nei

comuni e nelle province, per i quali era espressamente valorizzata,

ai fini dell'inquadramento, la già indicata classificazione

dell'ente locale di afferenza, poiché le dimensioni dell'ente

influivano, in modo specifico, sulla tipologia dei compiti assolti,

che risultavano identici solo a parità di ambito spaziale.

Viceversa, per i direttori dei consorzi antitubercolari, non

espressamente previsti nella tabella, la peculiarità delle funzioni

assegnate ai relativi enti e la loro stessa struttura non solo non

consentivano di affermare l'identità dei compiti assolti rispetto a

quelli dei direttori di ripartizione, ma anzi inducevano ad

attribuire rilievo anche a situazioni non direttamente correlate alle

dimensioni della provincia di afferenza.

Sotto questo profilo quindi non sussiste alcuna disparità di

trattamento rispetto al presunto "parallelismo" tra direttori di

ripartizione e direttori dei consorzi antitubercolari, poiché la

mancata considerazione, ai fini dell'inquadramento dei direttori dei

consorzi antitubercolari, della dimensione e quindi della

classificazione della provincia, che è rilevabile nel passaggio al

nuovo ordinamento disposto dalle norme impugnate, non può, di per

sé sola, essere valutata come determinativa dell'eccepita disparità

di trattamento, quando già tale profilo nel precedente inquadramento

non era stato valorizzato.

Non è infatti irragionevole che, in riferimento a personale

dipendente da enti, per i quali, già in passato, il dato

dimensionale non era stato ritenuto sufficientemente espressivo della

importanza del servizio e della acquisizione di una peculiare

qualificazione professionale, il legislatore abbia identificato, come

criteri di nuovo inquadramento, sia l'anzianità di servizio, e cioè

l'esercizio dell'attività per un apprezzabile lasso di tempo, sia il

titolo di studio. Si tratta infatti di indici rivelatori

dell'acquisizione dell'esperienza e della preparazione professionale

indispensabili per il riconoscimento della qualifica apicale. Tanto

più, se l'attività professionale da svolgere non è direttamente e

specificamente influenzata dal dato dimensionale dell'ente di

provenienza, come invece può accadere in altri casi individuati

dalla stessa tabella, con riferimento ad altre categorie di

personale.

Sotto questo profilo è pertanto da escludere la presunta

disparità di trattamento rispetto alle precedenti posizioni di

inquadramento dei direttori dei consorzi provinciali antitubercolari.

3. - La declaratoria di infondatezza dei prospettati motivi di

violazione del principio di eguaglianza per irragionevole disparità

di trattamento nell'inquadramento del personale in questione comporta

anche la declaratoria di infondatezza dei dubbi di costituzionalità

in ordine alla lesione del canone di buon andamento

dell'amministrazione, poiché i due profili problematici della

questione di costituzionalità sono così strettamente collegati, che

la soluzione del secondo dipende dalla soluzione del primo (sentenza

n. 296 del 1984). Oltre tutto, la Corte ha già affermato che il fine

di non demotivare il pubblico dipendente non può essere addotto come

limite alla discrezionalità del legislatore in materia di

organizzazione del personale; discrezionalità che può anzi

richiedere interventi non graditi al personale stesso (sentenza n.

335 del 1992), di per sé non censurabili se la disciplina non sia,

come non lo è nella specie, manifestamente irragionevole.