Sentenza n. 218/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Veneto, notificati il

17 e il 29 ottobre 1986, depositati in Cancelleria il 24 ottobre e il

10 novembre successivi ed iscritti ai nn. 44 e 45 del Registro

ricorsi 1986, per conflitti di attribuzione sorti a seguito:

1) dei provvedimenti del Distretto minerario di Padova emessi il

6 agosto 1986 e 9 agosto 1986 riguardanti la sospensione dei lavori

relativi alla cava di marmo "Saline di Malagon I" sita in Asiago e di

ogni altro atto, annesso, connesso o presupposto (44/86);

2) a) dell'ordine di servizio dell'Ingegnere Capo del Distretto

minerario di Padova del 24 gennaio 1986;

b) del verbale di accertamento di infrazione all'ordine di

servizio di cui al sub a), in data 4 luglio 1986;

c) delle note n. 1635 del 7 luglio 1986, 1694 del 14 luglio

1986 e 2044 del 5 settembre 1986 dell'Ingegnere Capo del Distretto

minerario di Padova in ordine a controlli in materia di esplosivo;

d) di ogni altro atto annesso, connesso o presupposto.

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato Feliciano Benvenuti per la Regione Veneto;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 17 ottobre 1986

e depositato il 24 ottobre 1986, ha promosso conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al provvedimento

di sospensione dei lavori in una cava, adottato il 6 agosto 1986 da

un funzionario del Corpo delle miniere, Distretto di Padova, e al

provvedimento di conferma del predetto atto, emanato il 9 agosto 1986

dall'ingegnere capo del medesimo distretto minerario. La ricorrente

ritiene che tali provvedimenti siano invasivi delle competenze

trasferite alle regioni dall'art. 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, "in materia di vigilanza sull'applicazione delle norme di

polizia delle cave e torbiere, di cui al d.P.R. 9 aprile 1959, n.

128", e, pertanto, sulla base degli artt. 117 e 118 Cost., chiede

che sia dichiarata la propria competenza nella materia indicata e

siano annullati i provvedimenti invasivi sopra menzionati.

Gli atti dai quali ha origine il presente conflitto sono stati

adottati sulla base degli artt. 675 e 112 del ricordato d.P.R. n. 128

del 1959. Il primo stabilisce che "nei casi di imminente pericolo

alle persone e alle cose, gli ingegneri e i periti del Corpo delle

miniere devono, con ordine di immediata attuazione, impartire le

prime misure di sicurezza, compresa l'eventuale sospensione cautelare

dei lavori pericolosi". Nel comma successivo lo stesso articolo

prevede che, entro otto giorni dal predetto ordine, questo è

confermato, revocato oppure modificato dall'ingegnere capo del

distretto minerario. L'art. 112 del medesimo decreto legislativo

stabilisce, invece, che in alcuni casi, fra i quali quello in cui si

compiano, in mancanza di autorizzazione prefettizia, scavi a cielo

aperto a brevi distanze da strade di uso pubblico, l'ingegnere capo

del distretto minerario può ordinare la sospensione dei lavori.

Dopo aver ricordato che l'art. 62, terzo comma, del d.P.R. n. 616

del 1977, nell'integrare il settore organico "cave e torbiere", ha

espressamente trasferito alle regioni le funzioni amministrative fino

ad allora esercitate dallo Stato "in materia di vigilanza

sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e torbiere di cui

al d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128", conservando peraltro allo Stato, ai

sensi dell'art. 4 dello stesso decreto legislativo n. 616, le

funzioni attinenti alla pubblica sicurezza, la Regione Veneto

sostiene che, con i provvedimenti impugnati, sono stati esercitati

poteri di polizia che non rientrano nel concetto di pubblica

sicurezza. Quest'ultimo, infatti, come si deduce chiaramente dai

lavori della c.d. Commissione Giannini, non è sinonimo di polizia,

per il semplice fatto che, mentre il primo riguarda il mantenimento

dell'ordine pubblico, il secondo invece attiene a ogni funzione

vo'lta a impedire danni o pregiudizi che l'attività considerata

dalla legislazione di settore possa arrecare, in generale, alla

collettività. Di modo che, conclude la ricorrente, poiché il potere

in contestazione è diretto a evitare pericoli arrecabili alle

persone o alle cose dall'attività di coltivazione in una cava, si ha

evidentemente a che fare con una funzione di vigilanza trasferita

alle regioni.

Da ultimo, la ricorrente, dopo aver osservato che anche

l'autorizzazione ex art. 112 del d.P.R. n. 128 del 1959 deve

considerarsi trasferita dalle competenze statali (prefettizie) a

quelle regionali, fa presente che la Regione Veneto, in attuazione

del predetto art. 62, d.P.R. n. 616 del 1977, ha regolato la materia

con legge 21 marzo 1983, n. 15, attribuendo alla Giunta il potere di

adottare i provvedimenti contestati e prevedendo, per gli stessi

atti, la delega al coordinatore del dipartimento competente.

2. - Con un ulteriore ricorso, notificato il 29 ottobre 1986, e

depositato il 10 novembre 1986, la Regione Veneto ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in riferimento:

a) all'accertamento d'infrazione verbalizzato il 4 luglio 1986

per violazione dell'ordine di servizio, impartito il 24 gennaio 1986

dal direttore dei lavori e approvato dall'ingegnere capo del

distretto minerario di Padova, relativamente all'impiego di esplosivi

nella cava, in quanto il brillamento di mine è stato effettuato al

di fuori dell'orario ivi previsto;

b) alle note del 7 e 14 luglio 1986 e del 7 settembre dello

stesso anno, con le quali l'ingegnere capo del distretto minerario di

Padova ha disciplinato l'uso di esplosivi nelle cave, provvedendo

alla individuazione dei metodi di controllo. La ricorrente ritiene

che tali atti, adottati in base agli artt. 124 e segg. e 296 e segg.

del d.P.R. n. 128 del 1959, siano invasivi delle funzioni trasferite

alle regioni dal ricordato art. 62, d.P.R. n. 616 del 1977, ad

integrazione delle competenze fissate dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione.

Oltre a ribadire i motivi già esposti a sostegno del precedente

ricorso, la Regione Veneto rileva che tutti gli atti impugnati nel

presente conflitto concernono profili della sicurezza del lavoro,

dell'incolumità dei terzi e della salvaguardia dei beni in relazione

a eventuali danni o pericoli derivanti dall'uso di esplosivi nella

coltivazione delle cave.

Si tratterebbe, cioè, di prescrizioni attinenti alle cautele da

usare, sotto l'aspetto tecnico e specialistico, nello svolgimento di

attività trasferite alle regioni per evitare danni a persone o a

cose, le quali sono basate sul citato d.P.R. n. 128 del 1959, e non

già sulle disposizioni attinenti alla tutela e al mantenimento

dell'ordine pubblico, le quali hanno il loro fondamento nel t.u. di

pubblica sicurezza del 18 giugno 1931, n. 773, e nel relativo

regolamento.

Anche in relazione a tale conflitto la Regione Veneto ricorda che

è stata adottata una legge regionale, la già ricordata l. n. 15 del

1983, che ha regolato la materia attribuendo alla Giunta, o ad organi

da questa delegati, le competenze oggetto del presente conflitto.

3. - In tutti e due i conflitti non si è costituito il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

4. - Nell'udienza pubblica la ricorrente ha insistito sulle

proprie ragioni. Considerato in diritto

1. - Nei conflitti elevati con i ricorsi di cui in narrativa si

controverte sulle seguenti questioni:

a) se le competenze esercitate con i provvedimenti impugnati, a

norma degli artt. 112 e 675 del d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128 (Norme

di polizia delle miniere e delle cave), spettino allo Stato, e per

esso all'ingegnere capo del distretto minerario, in quanto funzioni

attinenti alla pubblica sicurezza e, pertanto, riservate allo Stato

in base all'art. 4, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ovvero siano di

spettanza delle regioni, quali attribuzioni trasferite alle stesse

dall'art. 62, terzo comma, dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977, in

relazione agli artt. 117 e 118 Cost.;

b) se le funzioni attinenti alle prescrizioni sull'impiego

degli esplosivi nelle cave, esercitate con gli atti impugnati a norma

degli artt. 124 e segg. e 296 e segg. del d.P.R. n. 128 del 1959,

siano di competenza dello Stato, in quanto rientranti nelle funzioni

di pubblica sicurezza di cui al citato art. 4, d.P.R. n. 616 del

1977, ovvero siano di competenza regionale, a seguito del loro

trasferimento a norma del ricordato art. 62, terzo comma, del

medesimo decreto legislativo n. 616 del 1977.

Dal momento che ambedue i conflitti involgono, per la loro

risoluzione, la medesima problematica giuridica, la loro trattazione

viene unita e decisa con un'unica sentenza.

2. - Come questa Corte ha chiarito in una recente decisione (sent.

n. 77 del 1987), la ripartizione delle attribuzioni fra lo Stato e le

Regioni compiuta dal d.P.R. n. 616 del 1977 in relazione alle

funzioni di polizia è fondata sulla distinzione tra le competenze

attinenti alla pubblica sicurezza, le quali sono riservate in via

esclusiva allo Stato ex art. 4 del medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, e

le altre competenze enucleate dall'ampia categoria della polizia

amministrativa e trasferite alle regioni come funzioni accessorie ai

settori materiali loro attribuiti. Mentre le prime, come ha precisato

questa Corte nella sentenza appena citata, riguardano le misure

preventive e repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico

e, pertanto, si riferiscono alle attività tradizionalmente

ricomprese nei concetti di polizia giudiziaria e di quella di

pubblica sicurezza (in senso stretto), le altre invece concernono le

attività di prevenzione o di repressione dirette a evitare danni o

pregiudizi che possono essere arrecati alle persone o alle cose nello

svolgimento di attività ricomprese nelle materie sulle quali si

esercitano le competenze regionali (sanità, turismo, cave e

torbiere, etc.), senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i

beni o gli interessi tutelati in nome dell'ordine pubblico.

In altri termini, al fine di decidere se un determinato potere

rientri nelle competenze di polizia amministrativa che sono state

trasferite o delegate alle regioni, occorre applicare un duplice

criterio:

a) verificare se le funzioni di polizia in contestazione

accedano ad una delle materie trasferite o delegate alle regioni;

b) accertare che gli interessi o i beni che si intende tutelare

con le funzioni di cui si tratta non rientrino in quelli compresi nel

concetto di ordine pubblico.

3. - Sotto il primo dei profili ora indicati la verifica da

compiere è di natura oggettiva, nel senso che si tratta di esaminare

se i poteri della cui attribuzione si controverte rientrino

materialmente in uno dei settori trasferiti o delegati alle regioni.

In proposito non vi può esser dubbio che tanto i poteri previsti

negli artt. 675 e 112 del d.P.R. n. 128 del 1959, quanto quelli di

cui agli artt. 124 e segg. e 296 e segg. dello stesso decreto

legislativo attengono alla materia "cave e torbiere", attribuita alle

competenze legislative e amministrative delle regioni a statuto

ordinario dagli artt. 117 e 118 Cost., come precisati dall'art. 62,

d.P.R. n. 616 del 1977.

Più in particolare, i poteri di sospensione dei lavori di

escavazione, sia nelle ipotesi di imminente pericolo alle persone o

alle cose (art. 675), sia nelle ipotesi in cui siano effettuati,

senza la dovuta autorizzazione, scavi a cielo aperto a breve distanza

da strade di uso pubblico (art. 112), sono poteri strettamenti

strumentali allo svolgimento dei lavori di coltivazione delle cave.

Allo stesso scopo sono dirette le norme sull'impiego degli esplosivi

(artt. 124 e segg., 296 e segg.), come specificate o adattate alle

particolari circostanze del caso dalle prescrizioni e dagli ordini di

servizio delle autorità pubbliche preposte alla polizia delle cave,

tanto che si limitano a stabilire alcune cautele nell'uso del

materiale esplodente (tipo di esplosivi permessi, caratteristiche del

circuito di brillamento, orario e modalità di sparo, responsabilità

della distribuzione e del trasporto degli esplosivi, idoneità degli

attrezzi utilizzabili, etc.), vòlte a far sì che la coltivazione

delle cave si svolga in modo sicuro e senza pericoli o fastidi per i

terzi. Nell'uno e nell'altro caso, dunque, si tratta di poteri che

accedono oggettivamente ad attività materiali, come la coltivazione

delle cave, attribuite alle competenze regionali.

4. - Stabilita l'inerenza dei poteri in contestazione a materie

attribuite alle competenze regionali, occorre procedere all'ulteriore

verifica relativa al fatto se gli interessi o i beni pubblici che si

mira a tutelare con l'esercizio dei predetti poteri siano del tutto

interni alla disciplina amministrativa della materia in questione

ovvero rivestano una rilevanza specifica in relazione alle esigenze

di preservazione dell'ordine pubblico.

Il contenuto di quest'ultimo concetto, com'è noto, è dato da

quei beni giuridici fondamentali o da quegli interessi pubblici

primari sui quali, in base alla Costituzionale e alle leggi

ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati

nella comunità nazionale. La tutela di questi interessi - fra i

quali rientrano l'integrità fisica e psichica delle persone, la

sicurezza dei possessi e il rispetto o la garanzia di ogni altro bene

giuridico di fondamentale importanza per l'esistenza e lo svolgimento

dell'ordinamento - rappresenta il nucleo delle funzioni di polizia di

pubblica sicurezza, che l'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, come ha

riconosciuto questa Corte (sent. n. 77 del 1987), attribuisce in via

esclusiva allo Stato. Si tratta, pertanto, di funzioni che

quest'ultimo è abilitato a svolgere e a regolare, anche attraverso

una disciplina di dettaglio, pur se esse comportano un'interferenza o

un'incidenza diretta su attività affidate, in via generale, alle

competenze legislative e amministrative delle regioni.

Sulla base di tali principi, ai fini della decisione del presente

conflitto non è dunque sufficiente allegare la dimostrata pertinenza

dei poteri di polizia di cui si tratta a una materia, come quella

delle "cave e torbiere", sicuramente attribuita alle regioni, ma

occorre valutare, in pari tempo, la specifica rilevanza degli

interessi curati dai predetti poteri rispetto a quelli inerenti al

concetto di ordine pubblico. E, anzi, poiché tale valutazione è

già stata compiuta, sul piano delle scelte politiche, dal

legislatore ordinario - che ha riferito, con il d.P.R. n. 128 del

1959, i poteri in contestazione alla polizia (amministrativa) delle

cave - il compito di questa Corte è in ipotesi quello di verificare

se l'anzidetta valutazione non sia stata compiuta in modo

irragionevole o arbitrario, tenuto conto dei principi costituzionali

vigenti in materia.

5. - Tanto i poteri di sospensione dei lavori di escavazione

(artt. 575 e 112, d.P.R. n. 128 del 1959), quanto quelli diretti a

porre indirizzi sull'impiego degli esplosivi e a irrogare le relative

sanzioni (artt. 124 e segg., 296 e segg., del medesimo decreto

lgislativo), sono chiaramente rivolti a prevenire i danni che

l'attività di coltivazione delle cave, ove svolta in spregio a

regole tecniche o di prudenza o in mancanza delle dovute ponderazioni

degli interessi pubblici coinvolti, può arrecare alla sicurezza e

alla salute dei lavoratori, ai diritti dei terzi, al razionale

sfruttamento del territorio, nonché ad altre attività di preminente

interesse generale (viabilità, trasporti pubblici, etc.). Si tratta,

insomma, di poteri di polizia la cui rilevanza si esaurisce

all'interno delle attribuzioni regionali dirette a disciplinare la

materia delle "cave e torbiere", senza toccare quegli interessi di

fondamentale importanza per l'ordinamento complessivo, che è compito

dello Stato curare attraverso la preservazione dell'ordine pubblico.

Poiché, dunque, l'interesse primario che tali poteri mirano a

tutelare è quello al regolare e sicuro svolgimento della

coltivazione delle cave e poiché nella loro disciplina positiva non

rilevano finalità ulteriori in qualche modo connesse al mantenimento

dell'ordine pubblico, non è irragionevole che il legislatore li

abbia classificati all'interno delle funzioni di polizia

amministrativa trasferite alle regioni, anziché tra quelle inerenti

alla polizia di sicurezza pubblica spettanti in via esclusiva allo

Stato.

Se tale conclusione appare intuitiva relativamente ai poteri di

sospensione dei lavori di fronte a pericoli attuali o presumibili

derivanti ai singoli o alla collettività dalle attività di

escavazione, non è meno vero per i poteri riguardanti l'impiego di

esplosivi nelle cave. In quest'ultimo caso, anzi, la loro

finalizzazione alle esigenze di polizia (amministrativa) delle cave

appare particolarmente evidente se si pongono a confronto le

disposizioni sulle quali si fondano i poteri di cui ora si

controverte (artt. 124 e segg., 296 e segg., d.P.R. n. 128 del 1959)

con quelle contenute nel t.u. delle leggi di pubblica sicurezza

(artt. 46 e segg., artt. 81 e segg., r.d. 18 giugno 1931, n. 773 e

relativo regolamento), laddove le armi e gli esplosivi sono

disciplinati in relazione alla loro rilevanza nei confronti della

tutela dell'ordine pubblico.