Sentenza n. 218/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano

notificato il 28 novembre 1992, depositato in Cancelleria il 2

dicembre successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

della nota del Commissario del Governo in data 1° ottobre 1992, prot.

n. 026372, indirizzata al Sindaco del Comune di Selva Val Gardena,

avente ad oggetto: "Applicazione della legge 18 gennaio 1992, n. 16",

ed iscritto al n. 41 del registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1993 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di

Bolzano e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il

28 novembre 1992, ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in ordine alla nota del Commissario del Governo

per la Provincia di Bolzano dell'1 ottobre 1992 (prot. n. 026372),

indirizzata al Sindaco del Comune di Selva Val Gardena, avente ad

oggetto: "Applicazione della legge 18 gennaio 1992, n. 16".

La ricorrente premette che l'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale

per il Trentino Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),

attribuisce alla Giunta provinciale i poteri di "vigilanza" e

"tutela" sulle amministrazioni comunali. Da ciò, fra l'altro,

consegue che - anche ai sensi dell'art. 87 dello Statuto - non spetta

al Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano alcun potere

di controllo sulle amministrazioni comunali (almeno per quanto

riguarda le funzioni non delegate dallo Stato: cfr. art. 87, primo

comma, n. 2, dello Statuto); ed in particolare, ai sensi dell'art.

87, primo comma, n. 3, dello Statuto, non gli spettano i poteri di

controllo originariamente propri del prefetto, e proprio perché i

poteri di controllo sui comuni sono attribuiti dallo stesso Statuto

alla Giunta provinciale.

Ciò premesso, la ricorrente rileva che con la nota impugnata si

invita il Sindaco del Comune di Selva Val Gardena a fare adottare dal

competente organo il provvedimento di revoca dalla carica

dell'assessore (e consigliere) comunale sig. Franz Costa - condannato

con sentenza definitiva per il reato di interesse privato in atti

d'ufficio -, ai sensi dell'art. 15, quarto comma, della legge 19

marzo 1990, n. 55, come sostituito dall'art. 1 della legge 18 gennaio

1992, n. 16.

Con la stessa nota il Commissario del Governo ha altresì ritenuto

di fare presente al Comune che il provvedimento di revoca da emanarsi

non sarebbe soggetto al controllo di legittimità della Giunta

provinciale di cui all'art. 57 del testo unico delle leggi regionali

sull'ordinamento dei comuni della Regione Trentino-Alto Adige

(d.P.R.G. 19 gennaio 1984, n. 6). A tenore della lett. l) di tale

articolo sono infatti sottoposti al controllo di legittimità

provinciale "gli atti di convalida e di nomina degli organi delle

amministrazioni comunali, nonché quelli di presa d'atto delle

dimissioni o che dispongono la decadenza, la revoca o la surrogazione

degli organi medesimi"; ma, secondo il Commissario del Governo, tale

disciplina - anche in base a quanto stabilito dall'art. 49 del

relativo regolamento d'esecuzione (d.P.R.G. 12 luglio 1984, n. 12) -

sarebbe applicabile solo al Consiglio comunale, alla Giunta comunale

ed al Sindaco, non anche agli atti relativi ai singoli consiglieri ed

assessori comunali.

Ciò posto, la ricorrente osserva quanto segue.

È in primo luogo da contestare l'assunto da cui muove la

impugnata nota del Commissario del Governo: che cioè la disciplina

dell'art. 15, primo e quarto comma, della legge n. 55 del 1990 (come

modificato dalla legge n. 16 del 1992) sia di per sé direttamente

applicabile alla Provincia autonoma ricorrente ed agli organi dei

comuni in essa esistenti. Com'è noto, infatti, nella Regione

Trentino-Alto Adige, la disciplina dell'ordinamento dei comuni - ivi

compresa quella relativa all'elezione degli organi comunali, nonché

alle cause di ineleggibilità e di decadenza dei consiglieri ed

assessori comunali - appartiene alla competenza legislativa

(concorrente) della stessa Regione Trentino-Alto Adige, ai sensi

dell'art. 5, primo comma, dello Statuto speciale.

Si aggiunga che, di fatto, la Regione Trentino-Alto Adige ha

ampiamente esercitato la suddetta potestà legislativa, fra l'altro

stabilendo una particolare disciplina delle cause di ineleggibilità

e di decadenza dei consiglieri ed assessori comunali, contenuta nel

"Testo unico delle leggi regionali sulla composizione ed elezione

degli organi delle amministrazioni comunali" (d.P.R.G. 29 gennaio

1987, n. 3), nonché nel già citato "Testo unico delle leggi

sull'ordinamento dei comuni".

In ordine, pertanto, alla citata legge n. 55 del 1990 (e nei

limiti in cui essa ponga "principi fondamentali della materia")

potrà porsi tutt'al più un problema di eventuale adeguamento della

disciplina legislativa regionale: che è cosa ben diversa da ciò che

invece è contenuto nella nota impugnata.

In secondo luogo, prosegue la ricorrente, anche qualora - in

denegata ipotesi - la disciplina della legge n. 55/1990 fosse

direttamente applicabile ai comuni trentini, egualmente la impugnata

nota del Commissario del Governo risulterebbe essere lesiva delle

attribuzioni costituzionali della Provincia ricorrente.

Infatti il Commissario del Governo, con quella nota, evidentemente

pretende di esercitare un potere di vigilanza e di tutela sul comune

di Selva Val Gardena. Ma si è detto che nella Regione Trentino-Alto

Adige i poteri di controllo (di "vigilanza" e di "tutela") sulle

amministrazioni comunali e sui loro organi spettano esclusivamente

alle Giunte provinciali, secondo quanto stabilito dall'art. 54, n. 5,

dello Statuto speciale.

Pertanto, la surriferita determinazione della nota impugnata, con

la quale il Commissario invita il Comune di Selva a provvedere alla

revoca dell'assessore Franz Costa ("dandone immediata informazione a

questo ufficio") è palesemente invasiva delle attribuzioni della

Provincia ricorrente. È a questa, e solo a questa, che spetta - ove

ne sussistano i presupposti legali - di sollecitare il Comune a

dichiarare la decadenza dei consiglieri ed assessori (v. art. 21,

ultimo comma, d.P.R.G. 19 gennaio 1984, n. 6, citato).

Né si potrebbe ritenere che il Commissario abbia inteso

esercitare un potere sostitutivo, a causa dell'inerzia della

Provincia. Ciò è da escludersi, sia perché il Commissario non ha -

nel caso di specie - un tale potere; sia perché, se avesse comunque

inteso esercitare un potere siffatto, avrebbe dovuto - anche in

ossequio al principio di leale collaborazione - indirizzare la nota

alla Provincia autonoma, anziché direttamente ed esclusivamente al

comune.

Sotto ogni aspetto, dunque, risultano lese le attribuzioni

provinciali di controllo sui comuni, stabilite dall'art. 54, n. 5,

dello Statuto. Corrispondentemente il Commissario ha esorbitato dalle

attribuzioni che per esso, in modo tassativo (perché ciò

corrisponde alla esigenza di garantire l'autonomia provinciale), sono

stabilite dall'art. 87 dello Statuto. Attribuzioni fra le quali -

come si è già detto in precedenza - non ve n'è alcuna su cui possa

fondarsi la nota in questione.

Infine, prosegue la Provincia, la nota impugnata lede le suddette

attribuzioni provinciali anche sotto un ulteriore profilo, laddove

essa afferma che il richiesto provvedimento comunale di revoca (della

nomina ad assessore e della convalida della elezione a consigliere)

sarebbe sottratto al controllo di legittimità da parte della

Provincia.

Il potere della Giunta provinciale di esercitare il controllo sugli

atti dei comuni è fondato anch'esso sull'art. 54, n. 5, dello

Statuto. Si è visto come in base all'art. 57, lett. l), del d.P.R.G.

n. 6/1984 siano soggetti a tale controllo provinciale tutti gli atti

di "convalida e di nomina degli organi delle amministrazioni

comunali", come pure quelli di "presa d'atto delle dimissioni" e

quelli che dispongono "la decadenza, la revoca e la surrogazione

degli organi medesimi".

È chiaro che si tratta di tutti gli atti di questo tipo che

riguardino il consiglio comunale, la giunta ed il sindaco, come pure

(nel caso di organi collegiali: consiglio e giunta) degli atti che

riguardino i componenti dei medesimi.

Che sia così è dimostrato dal fatto stesso che la suddetta

disposizione fa riferimento anche alla ipotesi di "surrogazione degli

organi medesimi": infatti la surrogazione può aversi, evidentemente,

soltanto per i singoli consiglieri comunali; come pure è comprovato

dal fatto che la suddetta disciplina diventerebbe palesemente assurda

se si dovesse interpretare nel senso che, in base ad essa, l'atto che

pronuncia la decadenza o la revoca del Sindaco (o dell'intera Giunta)

debba essere sottoposta al controllo di legittimità della Giunta

provinciale, e non così, invece, l'atto, di identico contenuto, che

riguardi invece un assessore.

Le argomentazioni che, in senso contrario, vengono addotte dal

Commissario del Governo sono del tutto infondate. Esse si riducono,

infatti, ad un richiamo della norma contenuta nell'art. 49 del

regolamento di esecuzione (d.P.R.G. 12 luglio 1984, n. 12) del

suddetto Testo unico sull'ordinamento dei comuni. La quale norma

stabilisce che, ai fini della lett. l) dell'art. 57 del Testo unico,

sono organi dell'Amministrazione comunale quelli individuati

dall'art. 1 del citato Testo unico delle leggi regionali sulla

composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali

(d.P.R.G. n. 3/1987): cioè il consiglio comunale, la giunta ed il

sindaco. Ma l'argomento risulta essere del tutto inconsistente sol

che si consideri: a) che trattandosi di una norma regolamentare di

esecuzione essa non può che avere valore ricognitivo e specificativo

di quanto già stabilito dal Testo unico (pena la sua

illegittimità); b) che anche ai sensi dell'art. 49 del regolamento,

gli atti di cui all'art. 57, lett. l), sottoposti al controllo di

legittimità sono quelli che riguardano il sindaco, la giunta, il

consiglio comunale, ed anche - evidentemente - i singoli componenti

di questi ultimi organi collegiali.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, il quale, riservandosi di illustrare le proprie ragioni in

una successiva memoria, conclude per il rigetto del ricorso,

richiamando comunque la sentenza di questa Corte n. 407/1992.

3. - Con memoria depositata nei termini, l'Avvocatura dello Stato

osserva quanto segue.

In ordine alla inapplicabilità alla Provincia ricorrente della

disciplina posta dall'art. 15, primo e quarto comma della legge n. 55

del 1990, come modificato dalla legge n. 16/1992, il motivo è privo

di fondamento: basta, in proposito, richiamare la recentissima

sentenza n. 407/1992 pronunziata da questa Corte su ricorso della

Provincia autonoma di Trento.

Quanto, poi, al preteso esercizio di un inesistente potere di

vigilanza e tutela sul Comune di Selva Val Gardena da parte del

Commissario del Governo e correlativa pretesa invasione di

attribuzioni della Provincia, anche questa censura è infondata.

Come ha affermato questa Corte con la citata sentenza n. 407 del

1992, infatti, le attività in esame esulano dalla materia del

controllo sugli organi. Inoltre, il Commissario non intese, con la

lettera 1° ottobre 1992, attribuirsi alcun potere di vigilanza o

tutela: l'espressione "dandone immediata informazione a

quest'ufficio", contenuta nella lettera di invito, era esclusivamente

rivolta ad acquisire notizie sull'esito del procedimento di

competenza del Comune. E ciò al fine di promuovere l'azione di

decadenza dinanzi all'A.G.O. (art. 9/ bis d.P.R. n. 570/1960) nel

caso di eventuale inerzia del Consiglio comunale.

Secondo la giurisprudenza della Corte, del resto, la semplice

richiesta di informazioni non può considerarsi invasiva (sent. n.

465/91).

In ordine, infine, alla pretesa sottrazione della deliberazione di

revoca della convalida dell'elezione al controllo di legittimità

delle province, si osserva che la censura è innanzitutto

inammissibile, poiché gli ultimi due commi della lettera in epigrafe

contengono univocamente la mera espressione di un parere giuridico

circa la non sottoposizione a controllo dei provvedimenti

dichiarativi in esame; parere che non può, in quanto tale,

considerarsi invasivo della competenza provinciale.

Ad ogni modo il parere del Commissario appare ineccepibile nel suo

contenuto.

Ed invero le delibere comunali nella materia che qui interessa non

sono soggette al controllo dell'organo tutorio. L'art. 58 del testo

unico delle leggi regionali sull'ordinamento dei comuni limita il

potere di annullamento della giunta provinciale alle sole

"deliberazioni di cui all'articolo precedente", il quale stabilisce -

alla lett. l) - che il controllo di legittimità sia esercitato solo

sugli "atti di convalida e di nomina degli organi delle

amministrazioni comunali, nonché quelli di presa d'atto delle

dimissioni o che dispongono la decadenza, la revoca o la surrogazione

degli organi medesimi".

Non solo, ma l'art. 49 del Regolamento chiarisce in maniera

inequivocabile che "sono organi dell'amministrazione comunale ai fini

della lett. l) dell'art. 57 del testo unico, quelli individuati

dall'art. 1 del testo unico delle leggi regionali sulla composizione

ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali".

La richiamata norma - cui corrisponde attualmente l'art. 1

d.P.G.R. 21 gennaio 1987 n. 3/l, intitolato "Organi

dell'Amministrazione comunale" - stabilisce che "ogni Comune ha un

Consiglio, una Giunta ed un Sindaco".

La situazione normativa, per espressa precisazione del

legislatore, è oltremodo chiara: solamente il Consiglio, la Giunta

ed il Sindaco debbono e possono considerarsi "organi

dell'amministrazione comunale" ai fini del controllo di legittimità

previsto dal citato art. 57, lett. l).

Trattasi, evidentemente, di una definizione tassativa cui sono e

rimangono assolutamente estranei sia i singoli consiglieri sia i

singoli assessori.

4. - Anche la Provincia di Bolzano ha depositato memoria,

sviluppando le argomentazioni contenute nel ricorso ed insistendo per

il suo accoglimento. Considerato in diritto

1. - La Provincia di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in ordine alla nota del

Commissario del Governo del 1° ottobre 1992, indirizzata al Sindaco

del Comune di Selva Val Gardena, avente ad oggetto: "Applicazione

della legge 18 gennaio 1992, n. 16".

La ricorrente contesta, innanzitutto, che la normativa dettata

dalla citata legge n. 16 del 1992 (recante "Norme in materia di

elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali") sia ad essa

direttamente applicabile, in quanto la disciplina dell'ordinamento

dei comuni - ivi compreso quindi tutto ciò che attiene alle cause di

ineleggibilità e decadenza dei consiglieri od assessori comunali -

appartiene alla potestà legislativa concorrente della Regione

Trentino-Alto Adige (art. 5 dello Statuto speciale), già del resto

ampiamente esercitata.

Nel caso, invece, in cui dovesse ritenersi che la menzionata legge

n. 16 del 1992 sia direttamente operante anche nei confronti dei

comuni del Trentino-Alto Adige, la Provincia lamenta che la nota

impugnata viola le competenze in materia di "vigilanza" e "tutela"

sulle amministrazioni comunali riservate alla giunta provinciale

dall'art. 54, n. 5 dello Statuto speciale (nonché, indirettamente,

dall'art. 87 dello Statuto stesso, che regola le attribuzioni del

Commissario del Governo), nelle parti in cui il Commissario medesimo:

a) invita il Sindaco del Comune di Selva Val Gardena "a voler

fare tempestivamente adottare dal competente organo il provvedimento

di cui al comma 4 dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990 come

modificato dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992, dandone immediata

informazione a questo ufficio";

b) afferma che l'emanando provvedimento non è soggetto al

controllo di legittimità della giunta provinciale, ai sensi

dell'art. 57 del Testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento

dei comuni approvato con d.P.G.R. 19 gennaio 1984, n. 6.

2. - Seguendo l'ordine delle censure, va innanzitutto respinta

quella, radicale, che si fonda sull'assunto della inapplicabilità

della legge 18 gennaio 1992, n. 16 nel territorio della ricorrente.

Basta, al riguardo, ribadire quanto già questa Corte ha affermato

nella sentenza n. 407/1992, e cioè che le finalità che con la

citata legge si sono intese perseguire sono la salvaguardia

dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera

determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la

trasparenza delle amministrazioni pubbliche: ciò allo scopo di

fronteggiare una situazione di grave emergenza, che coinvolge

interessi ed esigenze dell'intera collettività nazionale connessi a

valori costituzionali di primario rilievo, con la conseguenza

dell'esistenza nella specie dei requisiti che legittimano

l'intervento legislativo dello Stato anche quando incida su materie

in linea di principio di competenza regionale o provinciale.

3. - Passando alle censure più specifiche, in ordine a quella

sopra indicata sub a) il ricorso deve essere rigettato.

Nella menzionata sentenza n. 407/1992, la Corte ha già rilevato

che l'art. 1 della legge n. 16 del 1992 ha introdotto un'ampia

disciplina in tema di eleggibilità (e in genere di capacità di

assumere e mantenere cariche di varia natura nelle regioni, nelle

province, nei comuni o in altri organismi di autonomia locale),

configurando, in particolare, delle nuove cause di ineleggibilità in

relazione al fatto di aver subito condanne (o misure di prevenzione)

per determinati delitti di particolare gravità. Si è poi osservato

che la normativa in esame - che ha sostituito quasi integralmente

quella dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 - si inserisce

nel filone della cosiddetta legislazione antimafia e persegue

essenzialmente, come si è ricordato al punto precedente, finalità

ed interessi nazionali connessi a valori costituzionali di rilevanza

primaria, in quanto strettamente collegati alla difesa dell'ordine e

della sicurezza pubblica.

Ciò posto, deve ritenersi che, con la nota impugnata - nella

parte ora in esame -, il Commissario del Governo ha esercitato un

proprio potere di impulso e di vigilanza preventiva, che trova piena

giustificazione nella menzionata esigenza di tutelare un interesse

generale di sicura spettanza statale, qual'è, appunto, quello della

difesa dell'ordine pubblico.

Ne deriva, in conclusione, che non sussiste, nella fattispecie,

alcuna lesione delle specifiche competenze provinciali in materia di

vigilanza sulle amministrazioni comunali, competenze che, d'altra

parte, restano pienamente integre.

4. - Rimane da esaminare la censura relativa alla parte della nota

impugnata in cui il Commissario del Governo afferma che il

provvedimento da adottare da parte dell'organo comunale sarebbe

sottratto al controllo di legittimità della giunta provinciale (cfr.

sopra al punto 1, lett. b).

In ordine a tale profilo di censura il Presidente del Consiglio

dei Ministri solleva un'eccezione di inammissibilità, per

inidoneità dell'atto impugnato ad invadere le competenze

provinciali.

L'eccezione va accolta.

Invero, nella parte de qua la nota in esame, come osserva

l'Avvocatura dello Stato, non va al di là della mera espressione di

un parere fondato sull'interpretazione della normativa regionale che

regola la materia: ne consegue che, per tale parte, la nota medesima,

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentt. nn.

771 e 775 del 1988, 473 del 1992), non è idonea a dar luogo ad un

conflitto di attribuzioni.