Sentenza n. 22/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta provinciale della

Provincia di Trento con ricorso notificato il 14 giugno 1956,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 4 luglio

successivo ed iscritto al n. 53 del Reg. ric. 1956, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto 31 marzo 1956, n. 17300, del

Ministro dell'interno con cui è stato indetto un concorso per il posto

di segretario generale nella Provincia di Trento.

Udita nell'udienza pubblica del 14 novembre 1956 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi gli avvocati Feliciano Benvenuti ed Egidio Tosato.

Ritenuto in fatto .

La Provincia di Trento, in persona del suo Presidente dott. Remo

Albertini, debitamente autorizzato con delibera dell'11 maggio 1956,

con ricorso notificato il 14 giugno 1956 e depositato il 4 luglio

successivo, ha denunciato a questa Corte che il Ministro dell'interno,

emanando il decreto 31 marzo 1956, n. 17300, con cui è stato indetto

un concorso per il posto di segretario generale di quella provincia,

avrebbe violato la sfera di competenza provinciale garantita dagli

artt. 11, n. 1, e 13 dello Statuto per il Trentino - Alto Adige.

A sostegno del ricorso, la Provincia espone: che gli artt. 11, n.

1, e 13 dello Statuto per il Trentino - Alto Adige conferiscono,

rispettivamente, alle Provincie di Trento e di Bolzano potestà

legislativa ed amministrativa per tutto quanto concerne l'ordinamento

degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto; che essa

Provincia, legiferando nei limiti dei propri poteri, ha già

disciplinato con legge (legge provinciale 4 gennaio 1941, n. 1) la

materia in questione, e, in esecuzione della legge, ha già provveduto

a nominare un segretario generale della provincia; che, per contro, il

Ministro per l'interno con decreto 15 dicembre 1954 aveva compreso la

Provincia di Trento tra quelle da riclassificare ai fini

dell'assegnazione del grado dei segretari provinciali, in tal modo

erroneamente disconoscendo che questi funzionari debbono configurarsi

come "addetti ad uffici provinciali" (art. 11, n. 1, Statuto Trentino -

Alto Adige).

Pertanto la Provincia conclude chiedendo che la Corte voglia

dichiarare la competenza della Provincia stessa nella materia della

nomina del proprio segretario generale e, conseguentemente, annullare

il decreto 31 marzo 1956, n. 17300, del Ministro dell'interno che

indice il concorso per il posto di segretario generale della Provincia

di Trento, nonché, per quanto occorra e in parte qua, annullare il

decreto 15 dicembre 1954 dello stesso Ministro dell'interno con cui,

nell'approvare la classificazione delle provincie della Repubblica, a

ciascuna delle quali è assegnato un segretario di grado corrispondente

a quello indicato nella tabella B annessa alla legge 9 agosto 1954, n.

748, si è inserita, nel relativo elenco, anche la Provincia di Trento.

La difesa della Provincia ha poi svolto le ragioni dedotte nel

ricorso con una memoria depositata nella cancelleria della Corte il 31

ottobre 1956.

In essa afferma, in primo luogo, che la possibilità di un

conflitto di attribuzione tra la Provincia trentina e lo Stato risulta,

se non da specifiche disposizioni, dai principi generali. In

particolare ritiene si debba argomentare sia dalla natura

costituzionale delle attribuzioni riconosciute alle Provincie del

Trentino - Alto Adige, sia dalla loro posizione soggettiva di enti

costituzionali. Soggiunge, al riguardo, che la legittimazione

processuale delle Provincie è presupposta nell'art. 42 della legge n.

87 dell'11 marzo 1953, nonché nell'art. 27, 2 comma, delle Norme

integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, che

richiama il ricorso di cui al predetto art. 42 fra quelli da

notificarsi al Presidente del Consiglio dei Ministri. Codesta

questione sarebbe diversa da quella, già risoluta dalla Corte, circa

la legittimazione delle medesime Provincie ad impugnare leggi dello

Stato per illegittimità costituzionale, sia perché il difetto di

legittimazione risulta, per queste ultime controversie, dal tenore

letterale dell'art. 83 dello Statuto speciale, che è norma eccezionale

non estensibile ai conflitti di attribuzione, sia perché il ricorso

della Provincia, in sede di conflitto di attribuzione, si rivolge non

contro un atto legislativo, ma amministrativo.

Per quanto attiene al merito, dopo avere affermato il carattere

sostanzialmente innovativo dell'artt. 11, n. 1, dello Statuto speciale,

anche rispetto all'art. 220 del T.U. della legge comunale e provinciale

del 1934, stante la formulazione volutamente più ampia della norma

statutaria "personale addetto agli uffici provinciali" rispetto a

quella del predetto art. 220 "impiegati e salariati della Provincia",

la difesa della Provincia illustra ampiamente la tesi secondo la quale

la diversità di trattamento fra le Provincie della Regione Trentino -

Alto Adige e le altre trova la sua giustificazione in una sostanziale

diversità di attribuzioni e di caratteristiche strutturali e

funzionali. Il che escluderebbe altresì che le Provincie della Regione

Trentino - Alto Adige possano essere rette dalle norme generali

statali, in materia provinciale.

In ordine al disposto dell'art. 11 dello Statuto regionale, la

difesa della Provincia osserva che il potere di organizzazione degli

uffici e di ordinamento del personale, in esso previsto, comprende

anche la facoltà di regolare la posizione del proprio segretario

generale. Se tale potere ha un limite, questo sarebbe stato pienamente

rispettato, dovendosi esso ricercare non nei principi della

legislazione statale, ma in quelli dell'ordinarnento giuridico

generale.

Fa notare, infine, che la Provincia di Trento, con la legge n. 1

del 4 gennaio 1954, ha già innovato rispetto all'ordinamento dello

Stato, attribuendo al segretario generale uno status particolare. Il

fatto che questa legge provinciale non sia stata impugnata potrebbe,

per sé solo, considerarsi risolutivo dell'intera vertenza.

La difesa della Provincia, infine, nell'udienza di discussione, del

14 dicembre 1956, ha formulato oralmente la richiesta di riapertura del

termine a favore della Regione, nel caso - fatto in via di mera ipotesi

- che la Corte ritenesse che la Regione e non la Provincia fosse

abilitata a stare in giudizio.

L'Avvocatura generale dello Stato, che nel termine stabilito nel

terzo comma dell'art. 27 delle Norme integrative non si era costituita

in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, ha

depositato, in data 31 luglio 1956, nella cancelleria della Corte le

proprie deduzioni.

In esse premette che il ricorso della Provincia sarebbe stato

trasmesso in ritardo dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e

sostiene che, in ogni modo, il termine sopra indicato avrebbe carattere

ordinatorio e non perentorio; alla quale conclusione osserva che

bisognerebbe giungere anche per il richiamo fatto nell'art. 22 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, delle norme del regolamento di procedura

innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.

Con ordinanza pronunciata all'udienza di discussione della causa,

la Corte, respingendo le ragioni addotte dall'Avvocatura dello Stato

per giustificare la tardiva costituzione, dichiarava inammissibile,

perché fuori termine, la costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto :

Ritiene la Corte che è assorbente la questione se la Provincia di

Trento sia legittimata ad impugnare, dinanzi ad essa, provvedimenti

amministrativi statali per denunziare l'invasione di una propria sfera

di competenza costituzionale.

Nella specie si chiede infatti, da parte della Provincia di Trento,

la dichiarazione d'incompetenza dello Stato rispetto ad un atto che si

assume essere di competenza esclusiva della Provincia.

Questa Corte, con precedente sentenza n. 17 del 21 giugno 1956, su

ricorso proposto dal Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, ha

già affermato che la Regione, e non la Provincia, è legittimata ad

impugnare leggi dello Stato per violazione dello Statuto regionale

anche in quelle parti che riconoscono e regolano l'autonomia

provinciale. E ciò, per un verso, dato che l'art. 83 dello Statuto

speciale per il Trentino - Alto Adige riconosce testualmente alla sola

Regione la facoltà d'impugnare leggi dello Stato, e, per altro verso,

perché, per principio costituzionale, l'autonomia provinciale si

inserisce in quella regionale, dimodoché ogni violazione, da parte

dello Stato, di una competenza statutariamente garantita alle Provincie

ridonda in danno della Regione, come violazione di una sfera di

interessi della Regione unitariamente considerata.

Ritiene la Corte che identici principi debbano valere anche per i

conflitti di attribuzione.

Sta in fatto che né la Costituzione, né lo Statuto speciale per

il Trentino - Alto Adige, né infine la legge costituzionale 9 febbraio

1948, n. 1, considerano l'ipotesi di un conflittto di attribuzione, sul

piano costituzionale, tra Provincia e Stato. Correlativamente queste

stesse leggi deferiscono alla Corte costituzionale la competenza a

provvedere sul regolamento dei conflitti insorti tra lo Stato e le

Regioni e fra le Regioni tra loro, per ciò solo impedendo che il

potere di sollevare conflitti possa - in linea di principio e come più

innanzi si spiegherà - essere esercitato da enti che non siano lo

Stato o la Regione.

Contro questa interpretazione non vale il puro e semplice richiamo

all'art. 42 della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante norme sulla

costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale, il cui

tenore letterale è il seguente: "Le disposizioni di questa sezione che

riguardano la Regione ed i suoi organi si osservano anche, in quanto

applicabili, per le due Provincie della Regione Trentino - Alto Adige".

A proposito di questo articolo, va innanzi tutto posto in rilievo

che le disposizioni della sezione II del capo III, da esso richiamato,

formano parte integrante di una legge che ha natura e portata di legge

di attuazione della Costituzione della Repubblica al fine di consentire

il funzionamento della Corte costituzionale (v. art. 134 e 137 della

Costituzione).

Ora, poiché la determinazione dei soggetti legittimati a proporre

ricorso alla Corte costituzionale era già contenuta nella Costituzione

della Repubblica (art. 134), nonché nella legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1 (art. 2), e, per quanto qui interessa, nello

Statuto speciale della Regione Trentino - Alto Adige (artt. 82, 83), in

sede di attuazione non si è certamente inteso - e per giunta con una

legge ordinaria - di dettare norme modificative di precetti

costituzionali riguardanti la legittimazione del ricorso.

Ma a ben vedere, in concreto, non è neppure esatto che la norma in

esame sia in antitesti con codesti principi dato che essa non prevede

affatto il ricorso della Provincia contro atti dello Stato, ma si

limita a statuire che le disposizioni della sez. II del capo III che

concernono la Regione e i suoi organi valgono "in quanto applicabili"

per le due Provincie della Regione Trentino - Alto Adige. Si tratta,

dunque, di vedere in quali casi la disposizione dell'art. 42 sia da

ritenere applicabile.

A parte il caso in cui sia lo Stato che instauri una lite contro la

Provincia - nel quale non si può evidentemente negare alla medesima la

legittimazione passiva davanti alla Corte costituzionale -, è da

ritenere che, in materia di conflitti di attribuzione, il disposto

dell'art. 42 possa trovare applicazione nei casi in cui il conflitto

non nasca tra la Provincia e lo Stato, per la impugnativa degli atti di

quest'ultimo - nella quale ipotesi il potere di impugnativa e la

conseguente legittimazione ad agire si assommano nella Regione, che,

come sopra si è visto, rappresenta gli interessi di tutta la Regione

unitariamente considerata, in essa inserendosi le stesse autonomie

delle due Provincie del Trentino - Alto Adige, nei limiti in cui tale

autonomia è stata statutariamente stabilita - ; ma in quei casi in cui

il conflitto nasca tra le Provincie tra di loro e tra una Provincia e

la Regione.

In questo senso - e soltanto in questo - la Corte reputa che

l'art. 42 possa essere considerato esplicativo del disposto dell'art.

134 della Costituzione e dell'art. 2 della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1.

Una riprova della esattezza del principio che ove con il conflitto

di attribuzione si impugni una norma statale la competenza spetta alla

Regione, solo legittimata ad agire, e non alla Provincia, si ha nel

rilievo che la pronuncia che dal giudizio consegue ha uguali effetti

per entrambe le Provincie, giacché la causa e i motivi di essa sono

inscindibili. Si ha, riguardo a questi effetti, una posizione analoga e

conseguente a quella del litisconsorzio necessario, con la differenza

che, nel caso in esame, la legittimazione attiva spetta unicamente alla

Regione, che rappresenta entrambe le Provincie e ne tutela gli

interessi, e quindi non si fa luogo alla rappresentanza in giudizio di

ciascuna di esse, mentre, qualora sia in gioco l'interesse di una delle

Provincie, contro l'altra o contro la Regione, allora la Provincia è

legittimata ad agire in giudizio per tutelare l'interesse suo proprio,

nella propria competenza.

Il ricorso, quindi, della Provincia di Trento dev'essere dichiarato

inammissibile e non si può far luogo ad alcuna pronuncia sulla

richiesta formulata dalla difesa della Provincia, di riapertura del

termine per ricorrere, a favore della Regione, in quanto fatta,

appunto, dalla Provincia e cioè da un ente che, come si è visto, non

ha diritto a stare in giudizio.