Sentenza n. 22/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del disegno di legge

approvato dal Consiglio regionale sardo il 16 giugno 1959, riapprovato

il 25 maggio 1960, contenente norme relative al turismo, promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato l'8

giugno 1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 15 giugno 1960 ed iscritto al n. 12 del Registro ricorsi 1960.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 1 marzo 1961 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avvocato Pietro Gasparri, per il

Presidente della Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Giunta regionale sarda

l'8 giugno 1960, il Presidente del Consiglio dei Ministri, ha chiesto

che questa Corte dichiari l'illegittimità costituzionale del disegno

di legge approvato dal Consiglio regionale sardo il 16 giugno 1959,

riapprovato il 25 maggio 1960, contenente norme relative al turismo,

perché ritenuto in contrasto con gli artt. 3, prima parte e lett, p, e

56 dello Statuto speciale per la Sardegna.

Rispetto a ciascuna delle disposizioni dell'atto normativo

impugnato, i motivi d'impugnativa vengono così specificati:

a) l'art. 1 nell'attribuire all'Assessore regionale al turismo

compiti che le leggi statali assegnano all'Amministrazione statale ha

violato il principio fondamentale, secondo cui siffatto trasferimento

di competenze non può essere altrimenti disposto che con apposita

norma di attuazione, per opera dello Stato;

b) l'art. 2 è illegittimo per avere subordinato l'attività di

propaganda turistica degli enti provinciali pel turismo alle direttive

impartite dall'Assessorato regionale al turismo, poiché detti enti

hanno per legge ordinamento ed amministrazione propri ed agiscono alla

diretta dipendenza del Ministero del turismo e dello spettacolo. Anche

se l'articolo si dovesse interpretare come se lasciasse sopravvivere la

concorrente competenza di detto Ministero, permarrebbe la sua

invalidità, perché, nel possibile contrasto di direttive, ove gli

enti provinciali per il turismo seguissero quelle della Regione,

l'Amministrazione statale verrebbe privata dell'effettività delle sue

funzioni;

c) l'art. 3 è, poi, da considerare incostituzionale per un

triplice ordine di motivi. Anzitutto perché esso, nell'affidare ad

organi regionali il riconoscimento delle stazioni di cura, soggiorno e

turismo, nonché la revoca di tale riconoscimento e la dispensa dalla

costituzione della relativa azienda autonoma, viene a privare di

queste funzioni l'Amministrazione dello Stato, a cui esse spettano in

base all'ordinamento statale. Inoltre, perché dal riconoscimento

delle stazioni di cura, soggiorno e turismo, che l'articolo stesso

assegna alla competenza della Regione, consegue l'applicazione del

contributo speciale di cura nonché l'eventuale autorizzazione alle

speciali contribuzioni di cui all'art. 15 R.D.L. n. 765 del 1926:

conseguono cioè effetti di rilievo tributario (non incidenti sul

turismo, in quanto il primo è corrisposto da coloro che nella

località riconosciuta stazione di cura, soggiorno e turismo esercitano

industrie, commerci, arti e professioni, e le secondo sono corrisposte,

oltre che dai turisti, dai residenti in quelle località) esorbitanti

dalla materia affidata alla Regione perché attinenti a quella parte

della disciplina dei tributi spettante allo Stato. Infine, perché, con

l'attribuire alla Regione il potere di dispensare i Comuni dall'obbligo

della formazione delle aziende autonome (potere che, invece, spetta ai

Prefetti e si esercita quando sussistano giustificati motivi

eccezionali che non trovino riscontro in movimenti turistici di

interesse nazionale) invade la materia dell'ordinamento degli enti

locali, non rientrante nella competenza regionale;

d) l'art. 4 a sua volta, attribuendo al Presidente della Giunta

regionale le nomine dei Presidenti degli enti provinciali per il

turismo, dei Presidenti delle aziende di soggiorno cura e turismo,

nonché dei componenti i comitati di dette aziende, esautora gli organi

statali a cui queste nomine sono affidate dalle leggi dello Stato,

così come esautora gli organi non statali ai quali solamente spetta

la nomina di alcuni dei membri dei comitati predetti, mentre essa

esula dalla potestà legislativa attribuita alla Regione in materia;

e) l'art. 5, poi, viola gli artt. 3, lett. b e p, 45 e 56 dello

Statuto, nonché i principi dell'ordinamento statale sull'autonomia

dei Comuni perché affida all'Amministrazione regionale la vigilanza e

la tutela delle aziende di soggiorno e cura, mentre secondo le leggi

statali le aziende stesse seguono per questa parte la disciplina delle

aziende municipalizzate e come tali sono sottoposte al controllo dei

Comuni. Inoltre, per i Comuni dispensati dall'obbligo di costituire le

aziende, il controllo esercitabile dalla Regione dovrebbe essere

limitato agli atti, mentre la formula adoperata dall'art. 5 è così

generica da rendere possibile l'estensione anche agli organi;

f) l'art. 6 conduce anch'esso all'esautoramento di organi statali

quando affida all'Amministrazione regionale la funzione della

"classifica alberghiera" (che per legge dello Stato spetta agli enti

provinciali per il turismo, i cui provvedimenti sono soggetti a ricorso

gerarchico al Ministro per il turismo e lo spettacolo), nonché quella

relativa all'applicazione delle norme sul "vincolo alberghiero" e,

altresì, all'annullamento di questo vincolo, di competenza dello

stesso Ministro. Esautoramento che non viene eliminato pel fatto che la

norma regionale prevede la previa intesa con i competenti organi

statali. Si assume che analogo esautoramento l'articolo stesso induce

allorché attribuisce all'Amministrazione regionale competenza in

materia di "tariffe alberghiere", sia che tale competenza debba essere

intesa come riferita alla determinazione di queste tariffe (nel caso si

avrebbe incidenza in materia non attinente, almeno in parte, al turismo

e, pertanto, sottratta alla Regione, perché spettante ai comitati

provinciali prezzi) sia che essa debba essere intesa come riferentesi

solo al controllo sulla loro osservanza, ora spettante agli enti

provinciali per il turismo ed al Ministero del turismo e dello

spettacolo;

g) infine, l'art. 7 è illegittimo perché interferisce sulla

competenza statale, per quanto riguarda il coordinamento sul piano

nazionale delle attività turistiche, e, pertanto, in contrasto col

principio generale da esso desumibile secondo il quale competente a

valutare ed a tutelare gli interessi nazionali è lo Stato che di

quegli interessi è esclusivo portatore.

Il ricorso è stato depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 15 giugno 1960; del deposito è stata data notizia

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 155 del 25 giugno 1960 e

nel Bollettino della Regione autonoma della Sardegna, n. 30 del 21

giugno 1960.

La Regione autonoma della Sardegna - in persona del suo Presidente

Efisio Corrias, rappresentato dall'avv. Pietro Gasparri - si è

costituita in giudizio, depositando le proprie deduzioni in cancelleria

il 28 giugno 1960. Essa, quanto ai motivi del ricorso che si

riferiscono complessivamente a tutte le disposizioni della legge

impugnata, obietta:

La censura, con la quale si afferma che con la legge impugnata il

legislatore abbia usurpato allo Stato il potere di emanare norme di

attuazione, si fonda su una interpretazione dell'art. 56 St. sar.,

erronea sotto diversi profili. Anzitutto, un'apposita norma di

attuazione, da emanare con la procedura prevista da questo articolo, è

necessaria solo quando si tratti di porre in essere un "passaggio degli

uffici e del personale dello Stato alla Regione". Passaggio che si ha

quando tutto un complesso organico periferico dello Stato, sorto prima

della nascita dell'ente regionale per amministrare materie poi

divenute, in virtù dello Statuto, di competenza regionale, viene

trapiantato giuridicamente nell'organismo della Regione insieme con il

relativo personale divenuto per lo Stato superfluo. Ipotesi del tutto

diversa è, invece, quella che ricorre nella specie, del trasferimento

ad organi della Regione delle funzioni già esercitate da organi

centrali dello Stato, che delle stesse funzioni rimangono investiti

per quanto riguarda il rimanente territorio della Repubblica. Poiché

tale trasferimento non comporta modificazioni della struttura

organizzativa dello Stato, deve ritenersi sufficiente che la Regione

abbia precisato con proprie leggi a quale dei propri organi le funzioni

in questione devono essere affidate ed abbia effettivamente costituiti

gli organi stessi (salvi gli opportuni accordi con le corrispondenti

amministrazioni statali riguardo al completamento delle pratiche in

corso ed alla ripartizione degli oneri finanziari).

Si osserva, inoltre, come allo stato attuale sia da dubitare che

norme di attuazione possano essere ancora emanate, ed addirittura se

possa considerarsi ancora esistente o comunque possa rinnovarsi o

sostituirsi la Commissione paritetica prevista dall'art. 56; mentre non

è, per contro, da dubitare che il processo di attuazione

dell'autonomia regionale non deve subire ingiustificati ritardi ed

arresti.

Comunque, impropriamente si è sollevato in questa sede il problema

della necessità delle norme di attuazione quale problema di

legittimità di una legge regionale. La legge impugnata non si presenta

come una disposizione traslativa di funzioni intesa a sostituire

l'ipotetica legge statale all'uopo necessaria; volendo, invece,

disporre in ordine all'apparato amministrativo regionale, è perciò

da ritenere valida di per sé, a prescindere dalle eventuali condizioni

esterne necessarie perché gli organi amministrativi regionali possano

cominciare a funzionare. La legge in esame non contiene norme di

competenza statale, poiché le attività amministrative da essa

previste certamente spettano alla Regione, ai sensi degli artt, 6 e 3,

lett. p, dello Statuto, così come ad essa spetta di legiferare

sull'ordinamento degli uffici della Regione e, conseguentemente, di

determinare quali organi dell'Amministrazione regionale debbano

esercitare le attività predette e quali debbano essere le procedure

relative. Sicché anche ad ammettere, in ipotesi, la necessità di un

atto normativo dello Stato per far cessare la competenza in materia

dei propri organi, un tale atto costituirebbe "una condizione di

efficacia della legge regionale in esame, non già una condizione della

sua validità"; con la conseguenza che il problema della necessità di

una previa norma di attuazione potrebbe essere sollevato solo se gli

organi regionali cominciassero ad agire in sostituzione dei

corrispondenti organi statali, e ciò con il mezzo dell'elevamento di

apposito conflitto di attribuzione.

Osserva, poi, la difesa della Regione come la seconda doglianza di

carattere generale, con la quale si assume la violazione del limite

alla competenza legislativa regionale costituito dal rispetto degli

interessi nazionali, non puo farsi valere innanzi alla Corte

costituzionale, ma, se mai, innanzi al Parlamento, e ciò a parte la

considerazione che è stata omessa ogni specificazione circa gli

interessi che si presumono lesi.

Passando ad esaminare le censure elevate nei confronti delle

singole norme, la difesa stessa obietta:

a) Con riguardo a quelle relative all'art. 1, si fa osservare come

la parte del medesimo che contempla l'esistenza, nell'ordinamento

amministrativo della Regione, di un Assessorato per il turismo è

pienamente legittima, perché rientra nella potestà organizzativa

della Regione. Ma ugualmente legittima è anche l'altra parte con cui

si determinano le incombenze del detto Assessorato, mediante rinvio

materiale alle norme sulle attribuzioni del Commissariato per il

turismo, senza apportare ad esse alcuna modificazione, come pure

sarebbe stato possibile. E poiché le attribuzioni sono state

trasferite alla Regione in virtù dell'art. 6 dello Statuto, la

doglianza non appare fondata. Non può dirsi che l'articolo in parola

violi la regola secondo cui le leggi regionali non devono riguardare

funzioni attribuite ad organi statali, perché essa non si rivolge ad

esse, bensì solo all'Assessorato regionale. Se poi la censura si

volesse riferire alla mancanza di apposita norma di attuazione,

varrebbero le considerazioni prima richiamate a confutazione dello

stesso appunto mosso alla legge nel suo complesso.

b) Con riguardo all'art. 2 si rileva, in primo luogo, che gli enti

provinciali per il turismo, in quanto costituiti per operare nel

territorio e su materia di competenza regionale, rientrano tra quegli

"enti amministrativi della Regione", riguardo ai quali la Sardegna ha

competenza legislativa primaria ai sensi dell'art. 3, lett. a, e

competenza amministrativa piena ai sensi dell'art. 6. Sicché non può

che spettare all'Assessorato regionale per il turismo di dirigere e

coordinare l'attività di questi enti. In secondo luogo, che nessun

conflitto potrebbe sorgere tra le direttive assessoriali e le

eventuali direttive ministeriali, perché la competenza regionale a

dare direttive per la propaganda intesa a convogliare le correnti

turistiche in Sardegna non esclude l'analoga competenza dello Stato

riguardo alle correnti turistiche da convogliare in Italia ed allo

sviluppo del turismo interno: ed anzi le due propagande si integrano e

si potenziano a vicenda. Si possono, se mai, ipotizzare rivalità fra

quelle che si effettuano da parte di Regioni diverse; ma ciò è

normale e può essere anche vantaggioso, ma, comunque, esula dalla

questione sollevata.

Quanto all'art. 3, si afferma come una competenza legislativa in

ordine all'imposta di cura e al contributo speciale di cura potrebbe

essere riconosciuta alla Regione, ai sensi del combinato disposto degli

artt. 3, lett. a e p, e 8 dello Statuto. Ma nella specie si può

prescindere da tale questione perché la legge in esame non contiene

nessuna disposizione di carattere tributario, limitandosi a stabilire

la competenza a porre in essere degli atti amministrativi, i quali

costituiscono solo il presupposto per l'applicazione dei tributi

previsti dalle leggi statali.

Quanto all'art. 4 si fa notare come le nomine dei titolari, sia

degli enti provinciali per il turismo che delle aziende autonome di

cura, soggiorno e turismo, rientrano nella già richiamata competenza

primaria, attribuita alla Regione dall'art. 3, di stabilire

l'ordinamento degli enti amministrativi della Regione; e non e dubbio

che fra tali enti rientrano quelli menzionati.

Si aggiunge come, in ogni caso, le nomine cui si riferisce la norma

impugnata fanno parte della categoria degli atti amministrativi in

materia di turismo, che la Regione è competente a compiere in base al

combinato disposto degli artt. 3, lett. p, e 6 dello Statuto.

Per l'art. 5 si afferma, anzitutto, l'infondatezza del motivo

basato sulla violazione dei principi delle leggi dello Stato contenuti

nel T.U. 15 ottobre 1925, n. 1578, sulla municipalizzazione dei

pubblici servizi, che dovrebbero valere anche per le aziende di cura, e

ciò perché - anche ad ammettere tale assurda assimilazione - il

limite alla competenza regionale è costituito (a termini dell'art. 3)

non già dai principi delle leggi statali bensì dai "principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato".

Quanto, poi, all'accenno alla presunta violazione di principi

dell'ordinamento statale sull'autonomia dei Comuni, si rileva,

anzitutto, che essi, se limitati ad un determinato settore della

legislazione, non possono avere la generalità necessaria a farli

assurgere a principi dell'ordinamento; e poi che, in ogni caso, manca

ogni precisazione del contenuto del principio che si assume violato,

precisazione che costituisce onere a carico del ricorrrente. Si

osserva, altresì, che l'art. 5 non incide sui controlli spettanti ai

Comuni, che restano impregiudicati, ma, invece, su quelli che gli artt.

16 e 55. del T.U. n. 1578 del 1925 attribuiscono alle Giunte

provinciali amministrative ed ai Prefetti. Per la parte

dell'impugnativa riferentesi ai controlli sui Comuni esonerati dal

costituire l'azienda autonoma, si mette in rilievo come la norma debba

essere interpretata, conformemente alla regola costituzionale

precisata nella sentenza di questa Corte n. 24 del 1957, nel senso

della limitazione dei controlli stessi ai soli atti, con esclusione di

ogni estensione agli organi. Una diversa interpretazione che fosse

eventualmente adottata, in via di fatto, dalla Regione potrebbe, se

mai, dar luogo ad un conflitto di attribuzioni.

Per l'art. 6 la doglianza rivolta contro le disposizioni

concernenti le tariffe alberghiere, se venga riferita solo alla

determinazione di queste tariffe, appare sfornita di fondamento, in

quanto rientra perfettamente nella competenza regionale, la quale non

riguarda solo il turismo, ma si estende a tutta l'industria

alberghiera, e rispetto a quest'ultima niente ha più diretta

attinenza della disciplina dei prezzi praticati dagli albergatori.

Se poi la doglianza si riferisce al controllo sull'osservanza delle

tariffe medesime, interpretandosi la norma impugnata nel senso che la

Regione abbia voluto avocare a sé la competenza di controllo affidata

dalle leggi dello Stato agli enti provinciali per il turismo, del pari

la disposizione sarebbe legittima, in quanto rientrante nella materia

dell'"ordinamento degli enti amministrativi delle Regioni", di

competenza regionale. Anche se si ritenesse che la medesima voglia

riferirsi a quelle competenze in materia di prezzi che sono attribuite

ad organi dello Stato, e cioè in particolare alla vigilanza sulla

osservanza delle norme relative alla pubblicità dei prezzi

alberghieri, che per l'art. 14 R.D.L. 24 ottobre 1935, n. 2049, è

affidata ai Prefetti ed al Ministro per il turismo, si tratterebbe

sempre di attribuzioni che rientrano in pieno nella competenza

regionale in materia turistico-alberghiera. Riguardo ad esse,

pertanto, la necessità del concerto con l'autorità statale prevista

dall'atto normativo impugnato, costituisce una garanzia di

coordinamento, magari opportuna, ma non strettamente richiesta dallo

Statuto, ed espressione, quindi, solo di uno scrupolo della Regione

nei confronti dello Stato. La difesa della Regione conclude in ordine

all'art. 6 con l'osservare come la questione cui esso dà luogo si

risolve in un problema di interpretazione da sciogliere, in sede di

applicazione, in modo conforme al rispetto dei limiti costituzionali,

con la conseguenza che ove l'interpretazione data dall'Amministrazione

regionale riuscisse troppo lata sorgerebbe una vertenza sulla validità

dell'atto amministrativo senza che debba essere toccata la

costituzionalità della legge.

Per quanto riguarda, infine, l'ultimo degli articoli impugnati, il

7, si fa notare come esso, preoccupandosi del coordinamento delle

attività turistiche sul piano nazionale, non solo non viola il

principio della competenza esclusiva statuale alla valutazione e alla

tutela degli interessi nazionali, ma anzi fa ad esso omaggio.

In base a questi rilievi la Regione conclude, chiedendo che questa

Corte dichiari inammissibile il ricorso prodotto dalla Presidenza del

Consiglio per quanto attiene all'asserita lesione degli interessi

statali, e, comunque, lo respinga in ogni sua parte.

Con la memoria depositata il 25 gennaio 1961 l'Avvocato generale

dello Stato ha illustrato i motivi di ricorso. Ha in particolare

confutato la tesi sostenuta dalla Regione sulla cessazione di efficacia

dell'art. 56 dello Statuto, affermando (con il richiamo a precedenti

sentenze della Corte) che le Regioni prima dell'emanazione delle norme

di attuazione non possono legiferare nelle materie di loro competenza

per la parte che riguarda le funzioni attribuite ad organi dello

Stato, ciò che vale a più forte ragione per le materie (com'è

quella del turismo) che presentano vaste interferenze con altri

settori riservati allo Stato. Sicché le norme di attuazione non

possono considerarsi mera condizione sospensiva dell'efficacia della

legge regionale che opera il trasferimento di tali funzioni,

costituendo, invece, condizione per la validità della medesima. Quanto

all'eccezione di incompetenza della Corte a giudicare dell'allegata

violazione dell'interesse nazionale ha osservato che, costituendo

questo un limite della competenza regionale, ogni sua esorbitanza

determina un vizio di illegittimità. Passa, poi, ad illustrare le

considerazioni prima svolte a sostegno dei motivi di impugnativa

riferentisi ai singoli articoli.

Anche la difesa della Regione ha presentato il 2 febbraio una

memoria ad illustrazione della questione di carattere generale, in

ordine al valore da attribuire all'art. 56. Essa insiste sul carattere

non permanente del meccanismo normativo da esso previsto, quale sarebbe

comprovato da due ordini di considerazione. Il primo, desunto dal

concetto stesso di norme d'attuazione, le quali (a differenza di

quelle di applicazione) riguardano solo gli atti necessari a far

divenire operante un ente già potenzialmente esistente: sicché esse

non possono essere invocate nel caso della Regione sarda, che è ormai

una realtà in atto. Il secondo, deducibile dall'avvenuta estinzione

degli organi cui l'art. 56 affida il compito di predisporre le norme

in parola e dell'impossibilità che vi è di poterli sostituire.

Aggiunge la difesa della Regione che - anche a volere ritenere

ancora vigente l'art. 56 - l'avvenuta attuazione dell'organizzazione

regionale ha avuto come conseguenza di lasciare allo Stato non più la

titolarità, bensì solo l'esercizio delle competenze trasferite ad

essa dallo Statuto, Ciò si desumerebbe dall'art. 57, secondo cui le

leggi statali trovano applicazione nella Regione fino a quando

quest'ultima non disponga diversamente con le proprie norme primarie

(per la cui emanazione non si rendono, quindi, necessarie norme di

attuazione) secondo sarebbe stato affermato da questa Corte con la

sentenza n. 2 del 1960. Quando la Regione si sia costituita ed abbia

emanato le proprie norme organizzative non è più vincolata a

richiedere per le ulteriori manifestazioni della propria volontà

normativa il concorso dello Stato, salvo i casi in cui si tratti di

trasferire ad essa l'apparato burocratico statale cui in precedenza

spettava la funzione, oppure di imporre doveri a carico di organi

statali: ipotesi, queste, che non si verificano nella specie, in cui

è solo l'esercizio della funzione che si trasferisce all'ente locale,

senza alcuna alterazione dell'organizzazione cui prima essa

apparteneva. Non può opporsi che in tal caso un atto dello Stato si

renda necessario allo scopo di fissare la data del trasferimento

dell'esercizio della funzione, poiché all'uopo basta un accordo fra

le autorità interessate dei due enti, da rendere noto con opportuna

pubblicità. Neppure sarebbe da obiettare che tale trasferimento possa

importare la risoluzione di problemi complessi, poiché i dubbi

derivabili dall'interpretazione di norme non devono essere risolte in

via preventiva, trovando essi (ove non sia possibile un accordo) la

loro soluzione legale attraverso l'elevamento di appositi conflitti di

attribuzione.

A conclusione diversa non si potrebbe giungere neppure invocando

le esigenze del coordinamento relativamente a quelle norme le quali

possano interessare lo Stato e la Regione. Infatti, l'ipotesi ora

prospettata è quella tipica per la quale sarebbe prospettabile

l'opportunità di una disciplina ai sensi dell'art. 56: disciplina

però non più attuabile per il motivo dedotto in precedenza. Si

aggiunge che anche ad ammettere che la mancanza di un coordinamento

preventivo sia suscettibile di recare nocumento allo Stato, vi sarebbe

modo di impedirlo sollevando la questione di merito, per contrasto di

interessi, avanti alle Camere.

Si conclude facendo osservare che, comunque, anche a volere

affermare la necessità di un intervento della legge statale, questo

dovrebbe porsi quale condizione solo per l'esercizio delle attività

amministrative della Regione, non già per quello del potere

normativo, potendosi, al più, considerare le manifestazioni del

medesimo inoperanti, non mai incostituzionali. Considerato in diritto :

1. - Preliminare si presenta l'esame del motivo di ricorso con cui

viene contestato il potere della Regione sarda di esercitare la

competenza legislativa primaria ad essa attribuita nella materia del

turismo dall'art. 3, lett. p, dello Statuto, prima che siano state

emanate le norme di attuazione di cui all'art. 56 del medesimo.

Non appare fondata la tesi sostenuta dalla difesa della Regione,

secondo la quale l'emanazione di tali norme debba richiedersi solo

quando l'esercizio dei poteri assegnati all'ente regionale importi il

trasferimento a questo di un settore prima appartenente

all'organizzazione diretta dello Stato, e non già nel caso ricorrente

nella specie, in cui si dispone la pura e semplice assunzione da parte

dell'ente stesso di funzioni che non danno luogo ad alcuno spostamento

di uffici. Contrasta, infatti, con tali tesi il testuale e tassativo

disposto del citato art. 56, che richiede la previa emanazione delle

norme in parola tanto per l'una che per l'altra delle ipotesi

prospettate.

Neppure da accogliere è l'interpretazione restrittiva che si

vorrebbe dare al termine "attuazione", intendendolo, in contrapposto a

quello di "applicazione", nel significato di "prima attuazione",

caratterizzata dalla funzione di rendere operante in concreto l'ente

prima fornito di vita solo potenziale, con conseguente cessazione

della funzione stessa al momento dell'effettiva costituzione degli

organi necessari a conferirgli la capacità di agire. Checche' si

possa pensare della distinzione proposta fra l'attuazione e

l'applicazione di norme giuridiche, è certo che essa non giova a

fornire un valido criterio interpretativo dell'art. 56. Infatti,

risulta chiaramente dalla correlazione da questo posta fra le norme

relative al passaggio degli uffici (il quale evidentemente presuppone

l'avvenuta formazione degli organi costituzionali regionali) e quelle

di attuazione, come ad entrambe sia stato affidato lo stesso compito

di stabilire i tempi ed i modi per il progressivo adattamento,

attraverso tappe successive, del preesistente ordinamento nuovo. Il

che trova pieno riscontro nella prassi seguita con l'emanazione dei

successivi decreti presidenziali 19 maggio 1949, n. 250, 19 maggio

1950, n. 327,15 gennaio 1951, n. 55, i quali hanno provveduto a

regolare le modalità per le assunzioni e per l'esercizio di alcuni dei

compiti trasferiti alla Regione. Come, d'altra parte, si renderebbe

possibile limitare il compito dell'attuazione alla pura e semplice

"prima formazione" degli organi costituzionali della Regione, quando

l'esercizio di parecchie competenze ad essa attribuite presuppone, per

preciso disposto statutario (es. art. 3, lett. d e e), una previa

specificazione della sfera loro propria, non effettuabile senza un

apposito intervento normativo?

Del resto la stessa difesa della Regione riconosce che il

trasferimento delle funzioni, anche quando non importi passaggio di

uffici dall'uno all'altro ente, richiede, tuttavia, una serie di

predisposizioni relative alla determinazione della data del

trasferimento stesso, alla definizione delle pratiche in corso, alla

ripartizione degli oneri finanziari, ed anche, a volte, al

coordinamento delle attività trasferite con quelle rimaste allo Stato,

che in nessun caso possono rimanere affidate alla legge regionale.

Conviene, altresì, nel ritenere la impossibilità che da tale legge si

facciano discendere obblighi a carico di funzionari statali. Se questo

è, non può contestarsi l'invalidità dell'atto impugnato, poiché

esso, per il fatto di affidare agli organi della Regione tutte le

attività inerenti al turismo (come le direttive agli enti provinciali,

le nomine dei loro presidenti, il riconoscimento delle stazioni di

cura, la vigilanza e tutela sulle medesime, nonché sui Comuni

dispensati dal costituirle, l'emissione di provvedimenti sulle tariffe

e sul vincolo alberghiero), se divenisse operante, precluderebbe

implicitamente, data la impossibilità di duplicazione di funzioni

aventi lo stesso oggetto, l'esercizio delle competenze assegnate dalle

leggi dello Stato ai propri uffici nella materia stessa, e

conseguentemente verrebbe ad imporre ad essi (in contrasto con le

premesse accolte) obblighi per lo meno negativi, di astensione dal

fare.

Né può ritenersi consentito, per il danno che ne deriverebbe

alla certezza dei rapporti, affidare la determinazione della data e

delle modalità del passaggio ad "accordi" fra Stato e Regione, come

vorrebbe la difesa di quest'ultima, perché tale specie di atti non è

in nessun modo prevista quale forma di attuazione degli Statuti

regionali.

Nessun argomento a favore di una diversa soluzione può dedursi,

poi, dall'art. 37 dello Statuto, secondo cui nelle materie attribuite

alla Regione rimangono in vigore le leggi dello Stato fino a quando

esso non abbia disposto con proprie norme. Infatti, contrariamente a

quanto la difesa della Regione ritiene, il detto articolo, lungi dal

sottrarre l'esercizio della legislazione regionale alla condizione

della previa emanazione delle norme di attuazione, dispone per il caso

in cui, pur dopo il verificarsi di tale evento, la Regione si astenga

dal legiferare.

Si deve, quindi, concludere che l'appartenenza alla Regione delle

competenze ad essa attribuite dallo Statuto non è di per sé

sufficiente a consentirle l'esercizio in concreto delle medesime

(sempreché esse abbiano attinenza con l'ordinamento e le funzioni di

uffici statali) fino a quando non sia intervenuto l'apposito decreto

legislativo del Capo dello Stato, al quale esclusivamente spettano le

determinazioni necessarie per l'inizio delle attività regionali. La

giurisprudenza della Corte è costante nell'affermazione del principio

enunciato (come risulta dalle sentenze nn. 14, 15, 20 del 1956, 9,

11,13,14, 19, 39 del 1957, 1 del 1958, 44 e 65 del 1959, 19 e 43 del

1960), non contraddetta, come inesattamente ritiene la difesa della

Regione, dalla sentenza n. 2 del 1960.

2. - Neppure degna di accoglimento può ritenersi la tesi, avanzata

in via subordinata dalla Regione, secondo cui le norme dalla medesima

emanate anteriormente a quelle presidenziali di attuazione, sarebbero

da ritenere non già invalide, bensì solo inefficaci. Pur senza

prendere posizione sul problema se competa alla Regione di sottoporre

le proprie leggi a termine iniziale e a condizione sospensiva, è da

porre in rilievo che la sospensione di efficacia inerente a tali

dichiarazioni accessorie di volontà deve risultare in modo esplicito,

o almeno potersi desumere univocamente dallo stesso contenuto delle

statuizioni. Se, invece, come avviene nella specie, il testo non offra

alcun elemento sufficiente a far ritenere lo stato di pendenza voluto

conferire alle norme emanate, queste, in virtù dei principi generali

in materia, non potranno non entrare in vigore nel quindicesimo giorno

dalla pubblicazione con la conseguenza di vincolare alla loro

osservanza, se non altri, le autorità sottoposte al potere d'impero

esercitato dal legislatore regionale. Né il rimedio a tale evenienza

potrebbe affidarsi a postume impugnative da parte dello Stato contro i

singoli atti con cui si desse esecuzione alle norme così pubblicate

(come pensa la difesa regionale) dovendo, invece, farsi valere nel

senso di precludere la possibilità della loro emanazione. Ciò che

può ottenersi solo per effetto della dichiarazione di invalidità

della legge che li consente: invalidità la quale colpisce la pretesa,

argomentabile dallo stesso tenore dell'atto, di divenire operativa

prima che sì sia verificato l'evento che condiziona l'efficacia

dell'atto medesimo.

3. - Nessuna influenza sulle conclusioni alle quali si è

pervenuti deve essere attribuita al fatto che le disposizioni sul

procedimento di formazione delle norme di attuazione siano inserite fra

quelle transitorie dello Statuto sardo, e neppure alla cessazione

(avvenuta al momento dell'entrata in funzione dell'organizzazione

ordinaria della Regione) di alcuni degli organi designati dall'art. 56

ad intervenire in detto procedimento (Alto Commissario e Consulta

regionale). Non si potrebbe argomentare da tali circostanze la

volontà del Costituente di limitare nel tempo l'obbligo della previa

emanazione delle norme di attuazione, perché (a parte il rilievo che

il titolo VIII, sotto il quale è collocato l'art. 56, comprende non

solo le disposizioni transitorie, ma anche quelle finali) con tale

interpretazione contrastano le esigenze, già messe in rilievo dei

rapporti fra Stato e Regione, quali risultano dal sistema

costituzionale in cui lo Statuto si inserisce. Pertanto, solo

l'apposizione di un espresso termine di decadenza avrebbe potuto

condurre a diversa conclusione.

D'altra parte, non si rende possibile, per risolvere la questione

nascente dalla circostanza richiamata, né giovarsi (come pure è stato

sostenuto) dell'opera della vecchia Commissione paritetica nominata in

passato (dato che, anche a prescindere dalle difficoltà che in pratica

potrebbero impedire la convocazione di tale collegio, questo è ormai

venuto a perdere il carattere rappresentativo che ne giustifica

l'intervento) e neppure ricorrere alla applicazione, in via di

analogia, della VIII dispos. trans. della Costituzione, che affida

alla sola legge della Repubblica l'emanazione delle norme riguardanti

il trasferimento dei poteri dallo Stato alle Regioni a statuto

ordinario, e ciò per la diversità della ratio di questa disposizione

rispetto a quella dell'art. 56. Infatti, lo speciale procedimento di

formazione delle norme previste da quest'ultimo costituisce

applicazione del principio dell'art. 116, diretto a potenziare

l'autonomia di alcune Regioni, fra cui è la Sardegna, e vuole

salvaguardare l'esigenza di far risultare le modalità del

trasferimento dei poteri quanto più possibile aderenti alle

necessità dell'ente, quali possono essere avvertite e prospettate dai

suoi rappresentati. Si rende, pertanto, indispensabile che l'operazione

di integrazione della disposizione statutaria incompleta, affidata

all'interprete, non comprometta il mantenimento della garanzia

costituzionale voluta assicurare e la mantenga negli stessi termini in

cui era stata predisposta. Il problema così formulato appare di

facile soluzione quando lo si prospetti nella sua giusta luce, e cioè

lo si riconduca ai principi relativi al passaggio delle competenze da

organi straordinari ad altri ordinari dello stesso ente. È da

ricordare al riguardo che l'Alto Commissario per la Sardegna e la

Consulta regionale, istituiti, all'origine, quali organi di

decentramento dell'organizzazione diretta dello Stato (secondo

disponeva il R.D.L. 27 gennaio 1944, n. 21, e successive modificazioni,

ed il D.L. 12 dicembre 1944, n. 417, e successive modificazioni)

vennero ad assumere, dal momento dell'entrata in vigore dello Statuto

speciale, adottato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, la

diversa veste di organi provvisori dell'ente che doveva costituirsi,

ed in tale qualità si conferirono loro le competenze di cui agli

artt. 55 e 56 (da essi effettivamente adempiute, con la loro

partecipazione alla formazione delle norme di attuazione di cui ai

decreti presidenziali 19 maggio 1949, n. 250, e 19 maggio 1950, n.

327). Così essendo, appare evidente che, una volta entrati in funzione

gli organi ordinari dell'ente, è a questi che devono ritenersi

trasferite quelle fra le competenze stesse che erano destinate, per la

loro natura, a perdurare oltre il periodo iniziale della prima

formazione.

Non presenta, poi, difficoltà identificare tali organi quando si

tenga presente, da una parte, che lo stesso art. 56, nel suo ultimo

comma, ha direttamente provveduto a designare nel Consiglio regionale

l'organo successore della Consulta nel compito della emanazione dei

pareri ivi richiesti e, dall'altra, che, essendo il Presidente

regionale subentrato nella funzione, provvisoriamente affidata all'Alto

Commissario, di capo e rappresentante della Regione, è ad esso che

deve ritenersi passato il Compito della nomina dei due membri, i

quali, insieme agli altri due, di nomina governativa, devono entrate a

comporre la Commissione paritetica.