Sentenza n. 220/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 111, primo

comma, 149, primo e secondo comma, 153, secondo comma, del d.P.R. 28

dicembre 1970, n. 1077 (Riordinamento delle carriere degli impiegati

civili dello Stato); art. 65 d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina

delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad

ordinamento autonomo) in relazione agli artt. 11, sesto comma, e 16,

secondo comma, lett. i, legge 18 marzo 1968, n. 249, come modificati

dagli artt. 9 e 12, legge 28 ottobre 1970, n. 775, promosso con

ordinanza emessa il 4 marzo 1977 dal Consiglio di Stato sul ricorso di

Brunelli Ludovica ed altri iscritta al n. 449 del registro ordinanze

1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 327

dell'anno 1977;

Visto l'atto di costituzione di Brunelli Ludovica ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1983 il Giudice

relatore Arnaldo Maccarone;

uditi l'avv. Paolo Mercuri per Brunelli Ludovica ed altri e

l'Avvocato dello Stato Pietro De Francisci per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Brunelli Ludovica ed altri, dipendenti delle Ferrovie dello Stato

dal 1 gennaio 1965, in occasione della promozione da ispettore di prima

classe ad ispettore principale, disposta con D.M. n. 15510 del 18

dicembre 1972, e che avrebbero dovuto conseguire con decorrenza dal 1

gennaio 1971, al maturare cioè dell'anzianità di quattro anni nella

qualifica inferiore richiesta dall'art. 2, Legge 8 dicembre 1961, n.

1265, furono invece promossi con decorrenza dal 1 luglio 1970, in

applicazione degli artt. 15 e 149 del sopravvenuto d.P.R. 28 dicembre

1970, n. 1077. Dette norme prevedono la promozione a direttore di

sezione e qualifiche equiparate a ruolo aperto mediante scrutinio per

merito comparativo, accessibile, per il personale direttivo tecnico,

dopo tre anni e sei mesi di effettivo servizio, stabilendo che gli

effetti giuridici delle promozioni effettuate successivamente al 1

luglio 1970 e nella prima applicazione del decreto sono riportate alla

data del 1 luglio 1970.

I predetti peraltro ricorrevano al Consiglio di Stato contro il

provvedimento assumendo che l'essere stati così promossi precludeva le

possibilità di carriera derivanti dalla norma transitoria dell'art.

111 dello stesso decreto, che prevedeva la riduzione a tre anni di

servizio nella qualifica inferiore del termine minimo per la promozione

a ispettore capo a favore di coloro che alla data di entrata in vigore

del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077, rivestivano la qualifica di

ispettore principale e dall'art. 65, settimo comma, del d.P.R. 30

giugno 1972, n. 748, il quale dispone che, nei confronti degli

impiegati che avevano conseguito la promozione a direttore di sezione o

qualifica equiparata in base alle norme vigenti anteriormente al citato

d.P.R. n. 1077 del 1970 ai fini della promozione nelle qualifiche di

direttore di divisione o equiparate del ruolo ad esaurimento e di

direttore aggiunto di divisione od equiparato si applica il disposto

dell'art. 139, commi primo e secondo, del citato d.P.R. del 1972.

Disposizione quest'ultima secondo cui, appunto, gli impiegati della

carriera direttiva che anteriormente alla data di entrata in vigore del

Decreto rivestivano la qualifica di direttore di sezione o equiparata

erano ammessi allo scrutinio per la promozione a direttore di divisione

dopo tre anni di effettivo servizio o, se più favorevole, al

compimento di otto anni e sei mesi di servizio complessivo maturato per

il personale delle carriere direttive tecniche.

La Brunelli e gli altri ricorrenti chiedevano l'annullamento

dell'impugnato Decreto di promozione e dichiararsi quindi

applicabilità nei loro riguardi delle norme più favorevoli.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 4 marzo 1977 ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 111 primo comma,

149, primo e secondo comma d.P.R n. 1077 del 1970, nonché dell'art. 65

d.P.R. 30 giugno 1972 n. 748, in relazione agli artt. 11, sesto comma

e 16 secondo comma, lett. i, della legge delega 18 marzo 1968, n. 249

come modificati rispettivamente dagli artt. 9 e 12 legge 28 ottobre

1970, n. 775, ed in base ai quali erano stati emanati i Decreti

presidenziali nn. 1077 del 1970 e 748 del 1972 sopra richiamati,

affermando che le norme impugnate avrebbero esorbitato dai limiti e

criteri direttivi sanciti nella norma di delegazione riguardanti la

garanzia della piena valutazione del servizio prestato e della

conservazione dei trattamenti economici e delle posizioni giuridiche

acquisite.

Al riguardo il Consiglio di Stato osserva che gli artt. 111 e 149

d.P.R. n. 1077 per il fatto di essere entrati in vigore l'8 gennaio

1971 ed in rapporto all'art. 153 stesso d.P.R., che conferisce loro

effetto dal 1 luglio 1970, impediscono l'applicazione delle norme

anteriori alle situazioni per le quali si sono maturati, tra il 1

luglio 1970 e l'8 gennaio 1971, i presupposti di carriera previsti da

tali norme anteriori per promozioni a qualifiche superiori, presupposti

che sarebbero da considerare posizioni giuridiche acquisite.

Coloro che nel periodo intermedio menzionato, per l'efficacia

retroattiva delle norme impugnate non hanno conseguito le qualifiche in

base alle norme previgenti, pur essendo nelle condizioni di

conseguirle, come appunto i ricorrenti, avrebbero visto così

"scalzate" le loro posizioni giuridiche dalla sopravvenuta normativa,

vedendo altresì impedita in particolare la valutazione del servizio

prestato secondo la disciplina del tempo relativo. E ciò in contrasto

con i precetti direttivi contenuti nella ricordata legge di delega ed

in violazione quindi dell'art. 76 Cost..

Con la stessa ordinanza il Consiglio di Stato ha peraltro ritenuto

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

delle menzionate nuove norme prospettata dalle parti private che ne

lamentavano l'incidenza sulle loro "attuali possibilità di carriera"

anch'esse espressamente garantite dall'art. 16, lett. i, come

modificato dalla legge di delega del 1970, n. 775.

A1 riguardo il Consiglio di Stato ha osservato in sostanza che la

possibilità di progressione in carriera prevista dalle nuove norme,

infatti, non solo non risultava sminuita ma, al contrario, appariva

agevolata dalle previste abbreviazioni dell'anzianità minima richiesta

per accedere alla promozione.

Si sono costituite in questa sede la sig.ra Brunelli Ludovica e le

altre parti del giudizio principale, rappresentate e difese dall'avv.

prof. Giuseppe Guarino, che ha depositato tempestivamente le proprie

deduzioni.

La difesa delle parti private, dopo aver esposti i precedenti di

fatto che avevano condotto al giudizio amministrativo così come sopra

descritti, fa proprie le censure sollevate con l'ordinanza di rinvio ed

in particolare riafferma che gli artt. 111 e 149 d.P.R. n. 1077 del

1970 e 65 d.P.R. n. 748 del 1972, avendo sostituito quelle precedenti

in base alle quali avrebbe dovuto effettuarsi la promozione degli

interessati, avevano rimosso le posizioni giuridiche già acquisite

esorbitando così dal limite della delega di cui alla citata legge 18

marzo 1968, n. 249.

È anche intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

depositato tempestivamente le proprie deduzioni.

L'Avvocatura osserva preliminarmente che nella specie non si

verificherebbe alcun pregiudizio a danno dei ricorrenti per le

promozioni a ruolo aperto nella qualifica di ispettore principale

poiché sia la pregressa normativa che la stessa disposizione di cui

all'art. 149 d.P.R. n. 1077 del 1970 non avrebbero consentito di

beneficiare della retrodatazione al 1 luglio 1970, ove a tale data non

si fosse compiuta la prescritta anzianità per la promozione, che dai

ricorrenti era stata invece maturata solo al 1 gennaio 1971.

Soggiunge altresì l'Avvocatura che la disposizione dell'art. 111

d.P.R. n. 1077 del 1970, che riduce le anzianità minime di servizio

per coloro che all'entrata in vigore del decreto (8 gennaio 1971)

avessero rivestito la qualifica di ispettore principale, anche ammesso

che dal beneficio fossero esclusi coloro che, come i ricorrenti,

vedevano retrodatate le loro promozioni a data anteriore all'entrata in

vigore del Decreto (il che potrebbe discutersi, data la differenza tra

l'entrata in vigore della legge e la decorrenza delle situazioni

giuridiche regolate, ove queste siano disciplinate in maniera autonoma)

non avrebbe potuto comunque spiegare effetti nei confronti dei

ricorrenti i quali avevano maturato l'anzianità necessaria alla

promozione solo pochi giorni prima dell'8 gennaio 1971, mentre il

conferimento della qualifica superiore non consegue automaticamente ma

al termine di un complesso e quindi necessariamente più lungo "iter"

amministrativo.

Parallele considerazioni dovrebbero farsi in proposito dell'art. 65

della legge 30 giugno 1972, n. 748, e ciò consentirebbe di desumere la

non rilevanza della detta questione.

Quanto al merito l'Avvocatura osserva in sostanza che sia l'art.

111 d.P.R. 1077/1970 che l'art. 65 d.P.R. 748/1972, espressamente

riferendosi a coloro che avessero già rivestito la qualifica

richiesta, e non a coloro che avessero maturato i requisiti necessari,

lasciano chiaramente intendere di voler limitare a tale categoria più

ristretta i benefici concessi. E che trattisi di categorie ben distinte

non sarebbe dubbio giacché il semplice maturare dell'anzianità per

accedere alla promozione mediante scrutinio a ruolo aperto non

comporterebbe automaticamente il passaggio degli impiegati alla

qualifica superiore ma richiede un approfondito vaglio in vista delle

esigenze funzionali della PA.

La non omogeneità delle categorie darebbe ragione della scelta del

legislatore delegato, ed escluderebbe, secondo l'Avvocatura, la

violazione dei criteri direttivi sanciti con la legge delega, giacché

non potrebbe appunto ritenersi in contrasto con questi la limitazione

di talune agevolazioni di carriera solo a favore di coloro che abbiano

superato positivamente il vaglio dei richiesti requisiti, e non pure a

favore di coloro che abbiano soltanto maturato la necessaria anzianità

per essere assoggettati a siffatto accertamento.

E ciò tanto più che la legge di delegazione (art. 11, legge 1968,

n. 249 modificato con l'art. 9 della legge n. 775 del 1970) ha anche

stabilito che le carriere degli impiegati civili saranno riordinate con

effetto dal 1 luglio 1970 e che (art. 10 delle legge n. 775 del 1970)

anche le nuove misure degli stipendi avranno effetto dalla stessa data.

Onde la lamentata inapplicabilità della normativa anteriore al

d.P.R. n. 1077 del 1970 e il conseguente contrasto con i principi e

criteri direttivi della legge delega sarebbero esclusi anche dalla

considerazione che la stessa legge delega ha fissato la data cui far

risalire la riorganizzazione delle carriere dei pubblici dipendenti. Considerato in diritto :

1. - L'art. 2 della legge 8 dicembre 1961, n. 1265 stabiliva che le

promozioni ad ispettore principale del personale dell'Azienda autonoma

FF.SS. si conseguivano dopo quattro anni di anzianità nella qualifica

di provenienza.

Sulla base di tale norma i ricorrenti avrebbero dovuto essere

promossi a decorrere dal 1 gennaio 1971, data di scadenza del

quadriennio di loro permanenza nella qualifica di provenienza

(ispettore di prima classe).

Senonché, essendo nel frattempo intervenuto il d.P.R. 28 dicembre

1970, n. 1077, concernente il riordinamento delle carriere degli

impiegati dello Stato, che agli artt. 15 e 149 prevede la promozione

per la detta categoria mediante scrutinio per merito comparativo

accessibile dopo solo tre anni e sei mesi di effettivo servizio

disponendo con l'art. 153 la retrodatazione al 1 luglio 1970 delle

promozioni stesse nella prima applicazione del decreto, i ricorrenti

appunto in ottemperanza a tale nuova normativa furono promossi con

decreto 19 dicembre 1972 a decorrere dalla predetta data del 1 luglio

1970.

Con ciò, peraltro, secondo i ricorrenti, sarebbe rimasto precluso

nei loro confronti il vantaggio di carriera offerto dall'art. 111 dello

stesso d.P.R., che riduceva a tre anni il periodo di servizio nella

qualifica inferiore per la promozione ad ispettore capo a favore di

coloro che rivestivano la qualifica inferiore stessa alla data di

entrata in vigore del d.P.R. (8 gennaio 1971), e dall'art. 65, settimo

comma, d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 sulla disciplina delle funzioni

dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato, che attribuiva il

godimento del ridotto periodo ai soggetti che avevano conseguito la

promozione alla qualifica di provenienza in base alle norme vigenti

anteriormente al d.P.R. n. 1077.

2. - Il Consiglio di Stato, nel giudizio promosso dagli interessati

per ottenere l'annullamento del provvedimento di promozione a loro dire

lesivo nei sensi suddetti, opina che, dovendosi in effetti ritenere

nella specie applicabile la nuova normativa di cui al d.P.R. n. 1077

nei confronti dei ricorrenti in quanto entrata in vigore con effetto

dal 1 luglio 1970, cioè anteriormente alla maturazione della

promozione dei ricorrenti secondo le vecchie norme (1 gennaio 1971),

con ciò verrebbe lesa la posizione giuridica di coloro che, per avere

appunto maturato le condizioni per la promozione nel periodo fra il 1

luglio 1970 cui risale la retroattività del decreto e l'8 gennaio

1971, data di entrata in vigore del d.P.R., vedevano esclusa

l'operatività dei detti presupposti di carriera e impedita la

valutazione ai fini della promozione del servizio prestato secondo la

disciplina del tempo relativo.

Secondo il Consiglio di Stato ciò concreterebbe una violazione dei

principi e criteri direttivi indicati nella legge di delega n. 775 del

1970, in base alla quale risulta emanato il d.P.R. n. 1077 del 1970 e

che, all'art. 16, lett. i, stabilisce fra l'altro che in sede di

emanazione delle norme transitorie dirette ad attuare il graduale

passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento deve essere garantita ai

funzionari direttivi in servizio al 30 giugno 1970 "la piena

valutazione del servizio prestato e la conservazione dei trattamenti

economici e delle posizioni giuridiche conseguite".

Il legislatore delegato andando cosi oltre i limiti della delega

avrebbe operato in contrasto con l'art. 76 Cost..

L'Avvocatura dello Stato ha formulato una eccezione di irrilevanza

della questione, osservando che nessun pregiudizio si sarebbe

verificato a danno dei ricorrenti in relazione alla promozione ad

ispettore principale, in quanto essi non avrebbero mai potuto

beneficiare della retrodatazione della promozione al 1 luglio 1970 non

avendo maturato a tale data l'anzianità necessaria e considerato,

altresì che il beneficio della riduzione dell'anzianità minima di cui

all'art. 111 d.P.R. n. 1077 del 1970 applicabile solo a coloro che

abbiano rivestito la qualifica inferiore alla data di entrata in vigore

del decreto (8 gennaio 1971) non avrebbe potuto in concreto essere

goduto dai ricorrenti i quali, avendo maturato i requisiti al 1 gennaio

precedente, non avrebbero potuto, data la brevità del periodo di pochi

giorni, essere investiti della qualifica in tempo utile.

4. - L'eccezione non appare fondata.

Il giudice a quo nell'ordinanza di rinvio invero ha espressamente

affermato che le norme impugnate impediscono l'applicazione delle norme

anteriori alle situazioni per le quali erano maturati nel periodo 1

luglio 1970 - 8 gennaio 1971 i presupposti di carriera allora previsti

e dalla illegittimità di tale impedimento, riflettentesi sui

provvedimenti impugnati, ha desunto la rilevanza della questione

sollevata rispetto alla decisione del giudizio di merito che ha appunto

per oggetto l'annullamento del provvedimento di promozione.

Ciò costituisce sufficiente motivazione del giudizio di rilevanza,

di competenza del giudice a quo, e rende ininfluenti le circostanze

prospettate dall'Avvocatura a fondamento dell'eccezione; circostanze le

quali potrebbero se mai essere riferite all'interesse della parte ad

agire, la cui verifica non è peraltro di competenza della Corte, una

volta che sul punto, come nella specie, si è espresso il giudice a

quo.

5. - Nel merito la questione non è fondata.

La pretesa esorbitanza dai limiti segnati dalla legge delega si

verificherebbe anzitutto per effetto della lesione della posizione

giuridica acquisita dai ricorrenti sulla base della normativa poi

sostituita dal d.P.R. n. 1077. Ma al riguardo deve osservarsi che,

secondo la costante giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato,

l'ordinamento del personale dipendente dagli Enti pubblici può essere,

in linea di principio, disciplinato diversamente nel corso del tempo

senza che tale possibilità sia condizionata dalla posizione di

carriera alla quale siano già pervenuti i singoli impiegati o

categorie di essi, e ciò in quanto la disciplina del rapporto di

pubblico impiego è improntata al preminente interesse della pubblica

amministrazione e non può, quindi, incontrare limiti nella situazione

soggettiva dei dipendenti, salvo ovviamente la limitazione collegata al

rispetto delle posizioni giuridico-economiche già acquisite. Ed è

appunto a tale concetto che si riferisce la formula della legge di

delega invocata dal Consiglio di Stato.

Ora, come risulta da quanto premesso circa lo sviluppo della

situazione in cui sono venuti a trovarsi i ricorrenti, nel periodo

successivo al 1 luglio 1970, al quale si è estesa la retroattività

del d.P.R. n. 1077, e che ne ha reso necessaria la applicazione ai fini

delle promozioni in esame, essi avevano semplicemente maturato il

quadriennio di anzianità necessaria ad accedere allo scrutinio per

merito comparativo allora previsto per conseguire la promozione. Ed è

noto che tale forma di scrutinio implica la considerazione di una serie

di elementi attinenti fra l'altro al rendimento, alla capacità, alle

specifiche attitudini del soggetto, considerazione che non conduce

necessariamente ad una valutazione positiva ai fini della promozione.

Non si trattava quindi nella specie di una "posizione giuridica

acquisita", ma piuttosto di una possibilità di promozione apertasi con

il maturare del quadriennio di anzianità, cioè si trattava di una

mera aspettativa subordinata all'esito favorevole dello scrutinio.

È noto che, per principio pacifico, tale aspettativa non è, per

sua natura, da considerare entrata definitivamente nel patrimonio

giuridico dell'interessato e la situazione vantata dai ricorrenti non

era quindi tale da essere coperta dalla formula della legge di delega

che, come si è detto, imponeva il rispetto soltanto delle posizioni

giuridiche "acquisite".

6. - Per quanto riguarda la censura mossa sotto il profilo della

lamentata mancata possibilità della piena valutazione del servizio

prestato, d'altra parte, deve osservarsi che tale elemento deve

necessariamente essere coordinato con quello più generale della

salvaguardia delle posizioni giuridiche acquisite, nel senso che la

garanzia posta in proposito dalla legge di delegazione deve essere

appunto intesa in funzione della tutela di tali posizioni.

Dimostrata l'inesistenza di queste, ne deriva altresì

l'inapplicabilità alla specie del principio direttivo invocato.

D'altra parte occorre anche osservare che la concessione delle

facilitazioni di carriera dalle quali i ricorrenti si lamentano

esclusi, adottata dal legislatore delegato solo a favore di coloro che

avevano conseguito la promozione mediante scrutinio, secondo le

disposizioni della precedente legge del 1961, beneficia una categoria

di soggetti razionalmente distinta da quella degli esclusi, in quanto,

a differenza di questi ultimi, hanno dato la prova del possesso degli

elementi necessari per superare il vaglio dello scrutinio.