Sentenza n. 221/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi 4° e

5°, della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n.25 (Norme in

materia di usi civici e gestione delle terre civiche), promosso con

ordinanza emessa il 9 novembre 1991 dal Commissario regionale per la

liquidazione degli usi civici negli Abruzzi, nella causa demaniale

vertente tra il Comune di Cocullo e la Società S.I.P., iscritta al

n. 744 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno

1992;

Visto l'atto di intervento del Presidente della Giunta della

Regione Abruzzo;

Udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 1992 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Vincenzo Cerulli Irelli per la Regione Abruzzo;

Ritenuto in fatto

1. - Con rogito in data 24 giugno 1982 il Comune di Cocullo,

autorizzato dal Consiglio regionale dell'Abruzzo con delibera del 6

luglio 1979, vendeva alla s.p.a. S.I.P. un appezzamento di 1400 mq.

avente natura demaniale civica, situato sulla sommità del Monte

della Selva, per la costruzione di una torre radio-''telefonica.

Poiché l'autorizzazione - per la quale il Commissario regionale per

la liquidazione degli usi civici e l'Ispettorato regionale delle

foreste dell'Aquila avevano espresso parere favorevole - era stata

concessa senza previa assegnazione del terreno a categoria ai sensi

dell'art. 11 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, la S.I.P. ha

sollecitato il Comune di Cocullo a promuoverne la convalida da parte

del Consiglio regionale, a norma dell'art. 7, quarto e quinto comma,

della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25.

Di queste disposizioni della legge regionale il Commissario per il

riordinamento degli usi civici in Abruzzo, con ordinanza del 9

novembre 1991, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

nel corso di un giudizio civile da lui avviato d'ufficio contro il

Comune e la S.I.P. nove anni dopo il perfezionamento della vendita,

inizialmente sul presupposto errato della mancanza di autorizzazione,

e quindi del carattere abusivo dell'occupazione del terreno,

successivamente - riconosciuto l'errore - per la dichiarazione di

nullità della vendita, previa disapplicazione del provvedimento

autorizzativo.

Ad avviso del giudice remittente, le norme impugnate violerebbero:

a) gli artt. 76 e 77 Cost., perché eccedono la delega alle regioni

disposta nell'art. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, non

rientrando in essa il potere che la Regione Abruzzo si è attribuita

di "provvedere alla convalida delle autorizzazioni ad alienare terre

civiche non previamente assegnate a categoria"; b) l'art. 117 Cost.,

perché contrastano col principio di insanabilità della nullità del

contratto sancito dall'art. 1423 cod. civ., nonché col principio

della definitività delle sentenze commissariali passate in cosa

giudicata dichiarative della nullità; c) l'art. 118 Cost., perché

la convalida di atti affetti da nullità assoluta e insanabile esula

dalle funzioni amministrative spettanti alle regioni nelle materie

indicate nel precedente art. 117.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

della Regione Abruzzo chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o comunque infondata.

Inammissibile perché irrilevante ai fini della definizione del

giudizio principale, atteso che le norme impugnate non avevano e non

hanno ancora avuto alcuna applicazione nel caso di cui si

controverte. Infondata perché - a parte la manifesta inconsistenza

della pretesa violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione - la

vendita di una terra civica autorizzata senza previa assegnazione a

categoria non è nulla, come afferma una giurisprudenza tralatizia

meritevole di revisione, ma soltanto annullabile, e comunque,

indipendentemente da questo primo rilievo, perché le disposizioni

impugnate prevedono soltanto una procedura di sanatoria

dell'autorizzazione all'alienazione, lasciando impregiudicata la

questione dei limiti in cui la convalida potrà riflettersi sul

negozio autorizzato. Considerato in diritto

1. - Il Commissario regionale per il riordinamento degli usi

civici in Abruzzo ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, quarto e quinto comma, della legge della

Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, per contrasto con gli artt. 76,

77, 117 e 118 Cost.

2. - La Regione, costituitasi in giudizio, ha eccepito che il

consiglio regionale non aveva e non ha ancora deliberato sulla

proposta della giunta di convalidare, ai sensi del citato art. 7

della legge n. 25 del 1988, l'autorizzazione ad alienare la terra

civica di cui è causa, concessa nel 1979 al Comune di Cocullo.

Pertanto la questione sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza:

non avendo la norma impugnata ricevuto alcuna applicazione, il

Commissario avrebbe potuto pronunciarsi senz'altro sulla validità

dell'alienazione.

L'eccezione non può essere accolta. Il giudice a quo ha ritenuto

la rilevanza della questione in base a un criterio di economia

processuale, sul presupposto che, data la retroattività della

convalida, "la decisione del giudizio a quo è subordinata all'esito

della risoluzione che la Regione Abruzzo adotterà in merito alla

richiesta della resistente società e del Comune". Invero, il limite

alla retroattività della convalida, che in linea di massima potrebbe

ritenersi costituito dalla pendenza di un giudizio di impugnativa del

negozio autorizzato, non è prospettabile nel giudizio a quo. Esso

sarebbe fondato sul principio per cui la durata del processo non deve

ritorcersi a danno della parte che ha ragione, mentre qui si tratta

di un giudizio di nullità promosso d'ufficio dal commissario-giudice

contro le parti del contratto di vendita, ai sensi dell'art. 29 della

legge n. 1766 del 1927.

3. - In riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., la questione è

manifestamente inammissibile, non essendo tali norme applicabili alla

legislazione regionale.

La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente escluso la

possibilità di estendere alle regioni le disposizioni ora citate

della Costituzione, le quali, a ragione del loro carattere

eccezionale, non possono trovare applicazione fuori dell'ordinamento

dello Stato (sentenze nn. 69 del 1983 e 37 del 1961). La norma

impugnata non è stata emanata in attuazione di una delega

legislativa da parte del Parlamento nazionale, né contiene, a sua

volta, alcuna delega di funzioni legislative, ma prevede il potere

del consiglio regionale di porre in essere atti di mera

amministrazione al fine di regolarizzare le autorizzazioni ad

alienare terre civiche precedentemente concesse dal ministro

dell'agricoltura e, dopo il 1977, dallo stesso consiglio regionale

senza l'atto-presupposto di cui agli artt. 11 e 14 della legge sugli

usi civici.

4.1. - In riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., la questione non

è fondata.

L'art. 7, quarto e quinto comma, della legge abruzzese n. 25 del

1988 dispone una procedura, imperniata sul massimo organo di

rappresentanza politica della regione, per la "convalida delle

autorizzazioni all'alienazione di terre civiche non previamente

assegnate a categoria, rilasciate dall'autorità competente, sempre

che i relativi atti di alienazione siano stati stipulati e registrati

anteriormente all'entrata in vigore della presente legge". La norma

viene incontro all'esigenza di regolarizzazione di numerose

autorizzazioni non precedute - secondo una prassi seguita dal

ministero dell'agricoltura negli anni '60 e '70 - dal formale atto di

assegnazione a categoria dei terreni: prassi che la Regione

interveniente ha spiegato per il fatto che le terre civiche esistenti

in Abruzzo sono tutte sicuramente classificabili come terreni di

categoria a), cioè boschivi o pascolivi, dei quali l'art. 12 della

legge n. 1766 del 1927 permette l'alienazione con l'autorizzazione

del ministro dell'agricoltura, ed ora della regione (art. 66 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).

Dal giudice a quo la norma è reputata contrastante con i principi

dell'ordinamento dello Stato alla stregua di una giurisprudenza

tralatizia, secondo cui "in mancanza della preventiva individuazione

della categoria di appartenenza di terre di uso civico, la vendita

delle stesse, disposta dal comune dopo il conseguimento

dell'autorizzazione ministeriale, è, al pari di questa, nulla":

massima che, per quanto concerne l'atto amministrativo di

autorizzazione, deve intendersi nel senso di inesistenza giuridica

dell'atto. Tale giurisprudenza muove dalla premessa, non condivisa da

questa Corte (sent. n. 391 del 1989), che equipara il regime delle

terre civiche o di uso civico alla condizione giuridica dei beni

demaniali in senso proprio, di cui agli artt. 823 e 824 cod. civ. Ma

la legge del 1927 non lascia argomentare che l'atto formale di

assegnazione a categoria ai sensi dell'art. 11 abbia il valore di

provvedimento costitutivo della condizione di commerciabilità del

bene, ai sensi dell'art. 12, pur quando si tratta di terreni

certamente da classificare come boschivi o pascolivi. In questo caso

si argomenta piuttosto dall'art. 37 del regolamento di esecuzione

(r.d. 26 febbraio 1928, n. 332) che, non occorrendo alcun

accertamento tecnico e non essendovi materia per il bilanciamento di

interessi previsto dall'art. 14 della legge, l'assegnazione a

categoria è un mero atto di accertamento dichiarativo la cui

mancanza produce soltanto un vizio formale dell'autorizzazione ad

alienare.

Fuori da questo caso, il provvedimento di assegnazione a categoria

ha efficacia costitutiva della condizione giuridica del terreno come

bene disponibile o no perché è esso stesso che determina il

presupposto di tale condizione, cioè la destinazione del terreno

all'utilizzazione come bosco o pascolo oppure per cultura agraria,

mediante una valutazione tecnico-discrezionale di maggiore

convenienza dell'una o dell'altra, "contemperando i bisogni della

popolazione con quelli della conservazione del patrimonio boschivo e

pascolivo nazionale".

4.2. - La richiamata massima giurisprudenziale è condizionata

anche dalla ripartizione originaria delle competenze secondo la legge

del 1927, per cui l'autorità competente a rilasciare

l'autorizzazione (ministro dell'agricoltura) era diversa da quella

competente a provvedere all'identificazione della categoria di

appartenenza delle terre civiche (commissario regionale). Dopo il

trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia

di usi civici, entrambi gli atti appartengono alla competenza della

regione, e quindi almeno nel caso sopra indicato - il solo che

interessi l'Abruzzo e al quale, pertanto, è limitata la previsione

della norma impugnata - l'autorizzazione ad alienare è sicuramente

convalidabile dal consiglio regionale, previo adempimento del

requisito formale dell'assegnazione a categoria del terreno.

La norma impugnata non attribuisce al consiglio regionale il

potere di convalida, ma si limita a regolarne l'esercizio in

relazione alle autorizzazioni concesse prima dell'entrata in vigore

della legge regionale n. 25, prescrivendo il parere del comune

territorialmente interessato e specificando la condizione di

rispondenza della convalida a un interesse pubblico.

L'art. 1423 cod. civ. non è toccato, neppure indirettamente. La

convalida dell'autorizzazione non tanto determina la convalida del

negozio autorizzato, quanto rimuove retroattivamente la ragione di

invalidità del negozio, il quale risulta non già convalidato,

bensì stipulato validamente fin dall'origine. Né vale obiettare che

"in tal modo si è travolto il principio della definitività delle

sentenze commissariali per l'avvenuto passaggio in cosa giudicata":

anzitutto perché nella specie non è stata pronunziata, prima della

deliberazione di convalida, alcuna sentenza in merito alla validità

della vendita, in secondo luogo perché la norma denunciata lascia

affatto impregiudicata la questione dei limiti di retroattività

della convalida nei rapporti tra le parti e nei confronti dei terzi

acquirenti medio tempore.