Sentenza n. 222/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, primo

comma, e 8- bis del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure

urgenti per la finanza pubblica), convertito in legge, con

modificazioni, con la legge 19 luglio 1993, n. 243 promosso con

ricorso della Regione Lombardia notificato il 13 agosto 1993,

depositato in Cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 37 del

registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1994 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 e depositato il 21 agosto 1993,

la Regione Lombardia, deducendo la violazione degli artt. 119 e 81,

quarto comma, della Costituzione, ha promosso questione di

legittimità costituzionale degli artt. 7, primo comma, e 8- bis del

decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza

pubblica), convertito in legge, con modificazioni, con la legge 19

luglio 1993, n. 243.

La prima delle norme denunciate, nel disporre la riduzione di

fondi speciali e autorizzazioni di spesa, stabilisce che "per l'anno

1993 le quote dei fondi speciali di cui alle tabelle A e B approvate

con l'art. 2, comma 2, della legge 23 dicembre 1992, n. 500, non

utilizzate alla data di entrata in vigore del presente decreto,

costituiscono economie di bilancio". Con questa disposizione viene

eliminato l'accantonamento precostituito in sede di legge finanziaria

e destinato, tra l'altro, a finanziare la corresponsione alle regioni

di somme in corrispondenza di tributi soppressi e del gettito

dell'imposta locale sui redditi (ILOR).

La ricorrente ricorda che l'imposta locale sui redditi è stata

istituita come tributo in favore delle regioni e degli enti locali

(art. 9 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599). Con successive norme,

che avrebbero dovuto essere transitorie, lo Stato si è attribuito

l'intero gettito dell'imposta, fissandone l'aliquota, disponendo la

corresponsione alle regioni di un'entrata sostitutiva del gettito,

commisurata alle riscossioni dell'ultimo anno di applicazione della

disciplina originaria, il 1977, incrementata annualmente.

La legge finanziaria per il 1993 (n. 550 del 1992) aveva previsto

nel fondo speciale di parte corrente, alla tabella A, l'assegnazione

al Ministero del tesoro di somme che comprendevano quanto occorrente

per corrispondere alle regioni l'entrata sostitutiva dell'ILOR. La

Lombardia ha previsto a questo titolo, nel bilancio per il 1993,

approvato con la legge regionale 14 giugno 1993, n. 19, un'entrata di

lire 91,5 miliardi.

La ricorrente afferma che la disposizione denunciata sottrae, ad

esercizio avanzato e dopo l'approvazione del bilancio, un'entrata ad

essa spettante in quanto sostitutiva della quota regionale del

gettito ILOR. Risulterebbe così violato l'art. 119 della

Costituzione, che garantisce l'autonomia finanziaria delle regioni.

Viene anche dedotta la violazione dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione, essendo stata sottratta alla regione un'entrata

propria, senza indicare come essa debba far fronte all'onere che ne

segue. L'obbligo di copertura finanziaria riguarderebbe, difatti, non

solo le leggi che dispongono nuove spese ma anche quelle che

determinano minori entrate, secondo quanto prevede anche l'art. 27

della legge 5 agosto 1978, n. 468, in materia di conti della finanza

pubblica.

La Regione ricorda che la Corte ha altre volte riconosciuto la

legittimità di misure legislative che hanno ridotto, in corso di

esercizio, entrate regionali derivanti da trasferimenti statali. Ma

la norma denunciata avrebbe un contenuto ulteriore e maggiormente

lesivo, sottraendo un'entrata la cui origine non si collega ad un

trasferimento stabilito dallo Stato, ma all'assegnazione sostitutiva

di un'entrata tributaria propria della regione.

Censure analoghe vengono mosse per l'entrata sostitutiva

dell'imposta di soggiorno. Anche in questo caso l'accantonamento

predisposto dalla legge finanziaria del 1993, destinato ad assicurare

alle regioni un volume di risorse sostitutive di tributi soppressi,

è stato eliminato con l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n.

155 del 1993.

La Regione Lombardia denuncia, infine, l'art. 8- bis, inserito

dalla legge n. 243 del 1993 in sede di conversione del decreto-legge

n. 155 del 1993. La norma dispone che "per l'anno 1993 non si fa

luogo alla corresponsione della quota variabile del fondo per il

finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, quale determinato

dall'art. 4, comma 1, della legge 23 dicembre 1992, n. 500".

Il fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo,

istituito dall'art. 9 della legge n. 281 del 1970, è costituito, ai

sensi dell'art. 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158, da una quota

fissa pari a quella assegnata nel 1990, al netto delle assegnazioni

su leggi di settore confluite nel fondo, e da una quota variabile,

determinata con la legge finanziaria su base triennale, comprensiva

degli stanziamenti annuali previsti dalle vigenti leggi di settore.

La legge finanziaria per il 1993 (art. 4, primo comma, della legge n.

500 del 1992) aveva determinato la quota variabile del fondo per il

finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, per ciascuno degli

anni 1993, 1994 e 1995, in lire 137 miliardi, al netto degli

stanziamenti annuali previsti dalle leggi di settore.

La ricorrente ritiene che la sottrazione alle regioni, ad

esercizio inoltrato, di una entrata ad esse spettante per legge, e

quantificata su base triennale, si risolva in una violazione degli

artt. 119 e 81, quarto comma, della Costituzione, anche in relazione

all'art. 27 della legge n. 468 del 1978. Difatti impedirebbe alle

regioni stesse una corretta programmazione dei propri investimenti,

gravandole di un ulteriore onere, sotto forma di minore entrata,

senza indicare in alcun modo la copertura.

Ad avviso della regione ricorrente, anche ammettendo che il

legislatore statale possa ridurre l'entità dei trasferimenti per

perseguire obiettivi di politica finanziaria, la totale soppressione,

per un esercizio, di un'entrata per legge spettante alle regioni non

sarebbe legittima perché comporterebbe una grave alterazione

dell'intera struttura della finanza regionale, venendo meno la

certezza di risorse proprie e trasferite.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura ricorda che la Corte si è già pronunciata sulla

legittimità di analoghe manovre finanziarie. Anche se in linea di

principio la riduzione delle risorse destinate alle regioni può

determinare uno squilibrio nella sfera di autonomia finanziaria ad

esse costituzionalmente assicurata, in casi eccezionali il

legislatore può chiedere alle regioni, come a tutti gli altri enti

territoriali, un taglio della spesa amministrata (sentenza n. 128 del

1993). In caso di manovra finanziaria di carattere generale, diretta

a far fronte ad una situazione di emergenza del disavanzo del settore

pubblico allargato, è legittimo chiedere un impegno solidale di

tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la

garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni non

può fungere da impropria giustificazione per una singolare esenzione

(sentenza n. 128 del 1993).

L'Avvocatura rileva che il decreto-legge n. 155 del 1993 non

contiene un intervento mirato al solo contenimento delle spese

regionali, ma prevede una manovra complessiva, diretta ad imporre un

taglio generalizzato della spesa amministrata da tutti gli enti, al

fine di coinvolgere questi ultimi, senza eccezione alcuna, nella

difficile opera di risanamento dei conti pubblici. Si tratta di una

riduzione delle spese, imposto dalla straordinaria emergenza

finanziaria attraversata dal Paese, ma che lascia alle singole

regioni un margine sufficiente per poter adeguare gradualmente, nel

corso dell'esercizio, le misure di contenimento della spesa ai nuovi

livelli di disponibilità finanziaria.

Ad avviso dell'Avvocatura le norme denunciate incidono sulle

disponibilità finanziarie delle regioni, ma non ne compromettono

l'autonomia finanziaria. In particolare, la riduzione disposta con

l'art. 8- bis del decreto-legge n. 155 del 1992 concerne la sola

quota variabile del fondo per il finanziamento dei programmi

regionali di sviluppo. Non ne deriverebbe, quindi, alcuna sostanziale

interferenza sulla programmazione degli interventi regionali o su una

corretta attività di bilancio.

3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura ha depositato una

memoria illustrativa, nella quale contesta che gli artt. 7, primo

comma, e 8- bis del decreto-legge n. 155 del 1993 abbiano comportato

una compromissione dell'autonomia finanziaria regionale. La Regione

Lombardia avrebbe già riassorbito l'effetto derivante

dall'eliminazione dell'accantonamento precostituito nella legge

finanziaria per il 1993 per la corresponsione di somme in

corrispondenza dell'ILOR. L'art. 2, terzo e quarto comma, della legge

regionale 15 dicembre 1993, n. 43, che detta norme di assestamento e

variazioni al bilancio per l'esercizio finanziario 1993, ha

sostituito l'originario introito di finanza derivata attraverso

l'individuazione di maggiori risorse che si sono rese disponibili e

mediante la riduzione di una voce di spesa.

L'Avvocatura sottolinea, inoltre, che il bilancio regionale di

previsione per l'esercizio finanziario 1993 non contiene alcun

capitolo in corrispondenza della quota sostitutiva dell'imposta di

soggiorno, mentre l'importo iscritto in relazione al fondo per il

finanziamento dei programmi di sviluppo, pari a lire 86.882 milioni,

si riferisce alla sola quota fissa di cui all'art. 3, primo comma,

lettera a), della legge n. 158 del 1990, e non a quella variabile,

per la quale nessuna entrata sarebbe stata prevista in bilancio. La

mancata corresponsione, per l'anno 1993, della quota variabile del

fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo

avrebbe comunque inciso per un importo (di lire 13 miliardi circa)

del tutto trascurabile, se raffrontato all'ingente volume delle

entrate regionali.

L'Avvocatura osserva che, alla luce della più recente normativa,

sarebbe difficile, anche sul piano quantitativo, stabilire una

continuità tra compartecipazione al gettito ILOR ed il flusso

sostitutivo di finanza derivata, tenuto conto dell'esclusione

dall'ambito di applicazione dell'ILOR dei redditi fondiari e di gran

parte del reddito da impresa minore. Ricorda inoltre che l'interesse

nazionale è stato ravvisato dalla giurisprudenza costituzionale

nell'urgenza del risanamento finanziario attraverso una manovra

complessiva di riduzione della spesa in tutti i settori (sentenza n.

357 del 1993). Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia contesta, promuovendo questione di

legittimità costituzionale in via principale, le misure urgenti per

la finanza pubblica adottate con il decreto-legge 22 maggio 1993, n.

155, convertito in legge, con modificazioni, con la legge 19 luglio

1993, n. 243.

L'art. 7, primo comma, del decreto-legge, nello stabilire

riduzioni di fondi speciali e autorizzazioni di spesa previsti dalla

legge finanziaria per il 1993 (legge 23 dicembre 1992, n. 500),

dispone che costituiscono economie di bilancio le quote di fondi

speciali di parte corrente del Ministero del tesoro non utilizzate

alla data di entrata in vigore del decreto-legge e destinate, tra le

altre finalità, ad assicurare alle regioni ed alle aziende di

soggiorno un volume di risorse sostitutive di tributi soppressi e del

gettito dell'imposta locale sui redditi (ILOR) pari a quelle

dell'anno 1992.

L'art. 8-bis, aggiunto dalla legge di conversione, prevede la

riduzione degli stanziamenti per i programmi regionali di sviluppo,

stabilendo che per l'anno 1993 non si fa luogo alla corresponsione

della quota variabile del fondo, determinata dall'art. 4 della legge

23 dicembre 1992, n. 500.

La Regione Lombardia ritiene che queste disposizioni siano viziate

da illegittimità costituzionale. Esse, difatti, violerebbero l'art.

119 della Costituzione, sottraendo risorse alle regioni in corso di

esercizio finanziario, intaccando quote dell'imposta locale sui

redditi, istituita come tributo a favore delle regioni e degli enti

locali, ed assorbendo l'entrata sostitutiva dell'imposta di

soggiorno. Inoltre la riduzione delle entrate sarebbe stata disposta,

in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, senza

indicare come si debba far fronte all'onere che ne deriva.

Le stesse norme costituzionali sarebbero violate, ad avviso della

Regione ricorrente, dalla soppressione dello stanziamento annuale

della quota variabile del fondo per il finanziamento dei programmi

regionali di sviluppo, determinato con la legge finanziaria su base

triennale.

2. - Le censure non sono fondate.

Il decreto-legge n. 155 del 1993, che detta misure urgenti per la

finanza pubblica, è stato adottato, come segnala la relazione

governativa al disegno di legge di conversione e sottolineano i

lavori parlamentari, in un quadro finanziario di emergenza, quale

necessaria azione correttiva dell'andamento del fabbisogno primario,

anche in ragione delle clausole concordate con la Comunità europea

per l'erogazione di un prestito di 8 milioni di ECU concesso

all'Italia.

Questa manovra di finanza pubblica, principalmente orientata al

taglio delle spese nelle amministrazioni sia dello Stato che degli

altri enti pubblici, è di portata generale e tocca molteplici

settori.

In particolare l'art. 7 del decreto-legge n. 155 del 1993 sopprime

le quote dei fondi speciali di parte corrente previste nella tabella

A, allegata alla legge n. 500 del 1992 (legge finanziaria 1993), non

ancora utilizzate alla data di entrata in vigore del decreto-legge.

Comprende quindi risorse preordinate a finanziare diversi

provvedimenti di spesa e colpisce, con una riduzione nell'allocazione

di risorse, numerosi settori. In questo contesto si colloca l'effetto

riguardante i trasferimenti alle regioni, che erano previsti per

consentire l'attribuzione ad esse di somme in corrispondenza di

tributi soppressi e del gettito dell'ILOR.

Con l'art. 8- bis, introdotto per recuperare lire 137 miliardi ai

fini di una compensazione per le modifiche operate dal Parlamento nel

complesso del progetto governativo, è stata eliminata per il 1993 la

quota variabile del fondo per il finanziamento dei programmi

regionali di sviluppo definita nella legge finanziaria.

Si è dunque in presenza di un intervento eccezionale e

generalizzato, volto a contenere il disavanzo pubblico in una

situazione di emergenza, inserito in una manovra finanziaria

complessiva e di carattere generale, attuata per ridurre la spesa

pubblica in molti settori e giustificata da un interesse nazionale.

Non si tratta di un intervento ristretto al solo contenimento delle

spese regionali, ma di un provvedimento complessivo che impone un

taglio della spesa amministrata da una serie di enti. Anche le

regioni sono coinvolte nell'opera di risanamento della finanza

pubblica, che "richiede un impegno solidale di tutti gli enti

territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la garanzia

costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni non può

fungere da impropria giustificazione per una singolare esenzione"

(sentenza n. 128 del 1993).

3. - La Regione Lombardia prospetta una ulteriore ragione di

lesione dell'art. 119 della Costituzione.

La riduzione dei fondi, operata in particolare con l'art. 7 del

decreto-legge n. 155 del 1993, finirebbe con l'incidere su di una

entrata corrispondente ad un tributo proprio, alla Regione spettante

in quanto sostitutiva della quota regionale del gettito ILOR riscosso

nel territorio della stessa.

Anche sotto questo profilo la censura non può essere condivisa.

Il gettito dell'imposta locale sui redditi era stato in origine

attribuito direttamente alle regioni ed alle aziende autonome di

soggiorno, oltre che ad altri enti locali, nella cui circoscrizione

il reddito è prodotto, per la quota spettante a ciascuno degli enti

destinatari (art. 8 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599). Ma dal

1978 tali quote sono state sostituite, sino all'emanazione di nuove

norme dirette a regolare la partecipazione delle regioni all'imposta

locale sui redditi, da somme inizialmente correlate al gettito

dell'anno 1977 (art. 19- bis del decreto legge 29 dicembre 1977, n.

946) e successivamente incrementate, senza più alcun riferimento

all'emanazione di nuove norme ma per effetto dell'acquisizione

dell'imposta al bilancio dello Stato, con provvedimenti annuali

(decreto-legge 10 novembre 1978, n. 702; decreto-legge 7 maggio 1980,

n. 153; decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38; decreto-legge 22

dicembre 1981, n. 786; decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55; legge

27 dicembre 1983, n. 730; legge 22 dicembre 1984, n. 887; legge 28

febbraio 1986, n. 41; decreto-legge 28 agosto 1987, n. 357; legge 1°

agosto 1988, n. 340; decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6; legge 23

dicembre 1992, n. 500; decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8). Si è

così perduto nel tempo, anche in ragione del variare della normativa

sull'ILOR, lo specifico rapporto tra assegnazione di somme alle

regioni ed ammontare del gettito dell'imposta, che sarebbe stato di

originaria spettanza regionale.

Del resto, denunciando per contrasto con l'art. 117 della

Costituzione uno dei provvedimenti annuali di attribuzione di somme

sostitutive dell'ILOR (artt. 28, primo comma e 29 del decreto-legge

n. 786 del 1981), la Regione Lombardia aveva sottolineato come la

commutazione di un tributo proprio (pro-quota) delle regioni in

trasferimento statale, con la reiterazione annuale della somma,

avrebbe finito con il trasformare una misura originariamente

transitoria ed eccezionale in una modificazione permanente del

sistema finanziario regionale.

Questa avvenuta trasformazione spezza il diretto nesso tra il

gettito dell'ILOR e il trasferimento statale, che non è più

qualificabile come attribuzione di somme derivante da un tributo

proprio. Tale mutamento non determina una lesione dell'art. 119 della

Costituzione. La Corte ha ritenuto, in proposito, che l'attribuzione

alle regioni di tributi o di quote di tributi non è irreversibile e

che il legislatore può sostituire ad essi figure diverse, purché

non venga gravemente alterato il rapporto fra bisogni regionali e

mezzi finanziari per farvi fronte. Sicché "il dovuto rispetto

dell'autonomia regionale non impedisce che il legislatore statale

modifichi o mantenga ferma, in base alla comparativa valutazione

delle esigenze generali, l'entità delle assegnazioni alle regioni, a

condizione ( ..) che non venga gravemente alterato il necessario

rapporto di complessiva corrispondenza ( ..) fra bisogni regionali e

mezzi finanziari per farvi fronte" (sentenza n. 307 del 1983).

Circostanza, questa, che non ricorre nel caso in esame.

4. - Non può essere neppure accolta la censura di illegittimità

delle norme denunciate in riferimento all'art. 81, quarto comma,

della Costituzione.

Pur prescindendo dalle osservazioni dell'Avvocatura in ordine alla

scarsa incidenza della riduzione dei trasferimenti statali in

rapporto al complessivo volume delle risorse finanziarie regionali ed

all'avvenuto adeguamento ed assestamento del bilancio regionale, si

deve rilevare che la manovra finanziaria attuata con il decreto-legge

n. 155 del 1993 tendeva legittimamente, per le ragioni in precedenza

enunciate, a ridurre la spesa pubblica in una molteplicità di

settori, compresa la spesa amministrata dalle regioni senza peraltro

alterare gravemente il rapporto tra complessivi bisogni regionali ed

insieme dei mezzi finanziari a disposizione della regione.

In questa prospettiva non si tratta di assicurare la copertura

finanziaria, sul presupposto del mantenimento dello stesso livello di

spesa; al contrario, si prefigura il contenimento complessivo della

spesa pubblica, quindi anche di quella regionale, attraverso una

riduzione dell'entrata, tale da non alterare gravemente l'equilibrio

tra bisogni e risorse ma da indurre ad una riduzione, percentualmente

modesta, della spesa stessa.

5. - Le considerazioni sin qui svolte valgono anche per il venir

meno della corresponsione della quota variabile del fondo per il

finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, disposta dall'art.

8- bis del decreto-legge n. 155 del 1993, aggiunto dalla legge di

conversione n. 243 del 1993.

Rimasta intoccata la quota fissa prevista per l'anno 1993, la

soppressione per un anno della quota variabile, inserita in una

manovra eccezionale e generalizzata, diretta a ridurre la spesa

pubblica complessiva, con le caratteristiche sopra descritte e per un

ammontare tale da non squilibrare gravemente il rapporto tra funzioni

regionali e risorse finanziarie, non viola le disposizioni

costituzionali invocate dalla Regione ricorrente.