Sentenza n. 223/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi dei Presidenti delle

Regioni Veneto, Toscana, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, notificati

il 24 marzo e il 16 aprile 1976; il 16-17 ottobre 1980 e il 6-7 luglio

1981; il 16 ottobre 1980; il 18 dicembre 1980; depositati in

cancelleria il 9 e 27 aprile 1976; il 28 ottobre 1980 e il 13 luglio

1981; il 24 ottobre 1980; il 27 dicembre 1980; ed iscritti ai nn. 16,

17, 18, 19, 20, 24 e 25 del registro 1976; ai nn. 29 e 30 del registro

1980 e al n. 29 del registro 1981; al n. 28 del registro 1980; al n. 35

del registro 1980: ricorsi per conflitti di attribuzione sorti a

seguito dei decreti ministeriali con i quali sono state costituite le

riserve naturali di "Valle Imperina", "Monti del Sole", "Monte

Pavione", "Schiara occidentale", "Valle Scura", "Piani

Eterni-Errera-Val Falcina" e "Vette Feltrine" (Regione Veneto); "Oasi

della Laguna di Orbetello di Ponente", "Lago di Burano", "Laguna di

Ponente di Orbetello (parte) "(Regione Toscana); " Bosco WWF di Vanzago

" (Regione Lombardia); "Foresta di Tarvisio" (Regione Friuli-Venezia

Giulia).

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 28 febbraio 1984 il Giudice

relatore Giovanni Conso;

uditi gli avv.ti Guido Viola per la Regione Veneto, Enzo Cheli per

la Regione Toscana, Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia

e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con sette ricorsi di identico contenuto, notificati cinque il

24 marzo 1976 e due il 16 aprile 1976, la Regione Veneto ha sollevato

conflitto nei confronti dello Stato, chiedendo "dichiararsi di

esclusiva competenza della Regione la attribuzione costituzionale di

istituire riserve naturali nelle foreste già ricomprese nel patrimonio

forestale dello Stato e ricadenti nell'ambito del territorio della

Regione Veneto" ed il conseguente annullamento dei decreti del Ministro

per la agricoltura e le foreste 20 dicembre 1975 (pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 28 del 31 gennaio 1976), 29 dicembre 1975

(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 27 gennaio 1976), 20

dicembre 1975 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 24 del 28 gennaio

1976), 29 dicembre 1975 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 36 del

10 febbraio 1976), 20 dicembre 1975 (pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 23 del 27 gennaio 1976), 29 dicembre 1975 (pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale n. 52 del 26 febbraio 1976) e 29 dicembre

1975 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 56 del 2 marzo 1976),

decreti costitutivi, rispettivatnente, delle riserve naturali "Valle

Imperina 5" in comune di Rivamonte, "Monti del Sole" nei comuni di

Sedico e Sospirolo, "Monte Pavione" in comune di Sovramonte, "Schiara

Occidentale" in comune di Se'dico, "Valle Scura" in comune di S.

Giustina Bellunese, "Piani Eterni-Errera- Val Falcina" nei comuni di

Cesiomaggiore, S. Giustina, Gosaldo e Sospirolo e "Vette Feltrine" nei

comuni di Sovramonte, Cesiomaggiore, Feltre e Pedavena.

Premette la ricorrente che il Ministero delle finanze, con nota del

28 aprile 1972, aveva inviato uno schema di decreto, predisposto di

concerto col Ministero per l'agricoltura e le foreste, ed un elenco di

beni forestali appartenenti allo Stato da trasferirsi alla Regione ai

sensi dell'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281, richiedendo al

Consiglio regionale di far conoscere le proprie osservazioni in merito;

che, con deliberazione del 22 settembre 1972, il Consiglio, lamentando,

fra l'altro, che lo schema di decreto non facesse cenno alcuno alle

riserve naturali e alle stazioni forestali, aveva espresso parere

contrario in quanto, senza alcuna motivazione, si intendeva trasferire

al patrimonio regionale solo parte del patrimonio forestale della

Regione: aveva perciò richiesto il trasferimento delle aree di

spettanza della ricorrente non comprese in tale schema di decreto; che,

con nota del 13 novembre 1973, il Ministero per l'agricoltura e le

foreste aveva giustificato le limitazioni proposte con

l'intrasferibilità alla Regione, ai sensi dell'art. 11 della legge n.

281 del 1970, di quei beni che non avessero caratteristiche colturali e

produttive forestali, quali, fra gli altri, i terreni - boscati o non -

classificati in riserve naturali: e ciò non soltanto perché si

tratterebbe di "beni strumentali connessi all'attuazione di compiti

statali" ma anche perché le riserve naturali - al pari dei parchi

nazionali - "vengono sottratte per i loro valori estetici, scientifici

ed ecologici di raro pregio alla utilizzazione produttiva propria dei

beni forestali".

Secondo la ricorrente, quindi, lo Stato, pur non avendo provveduto

ad emanare i decreti di individuazione dei beni forestali trasferiti,

aveva costituito le predette riserve su beni forestali da trasferire

adottando decreti ministeriali "evidentemente preordinati"

all'esclusione dal trasferimento dei beni forestali costituiti in

riserva naturale: tutto ciò sarebbe avvenuto in base ad un'errata

interpretazione della legge 16 maggio 1970, n. 281, e del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11, con conseguente invasione della sfera di

competenza attribuita alla Regione Veneto "a norma dell'art. 117 in

relazione all'art. 119 della Costituzione medesima, dell'art. 11 della

legge 16 maggio 1970, n. 281, e degli artt. 1, 4 e 21 del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11".

Tutti i beni oggetto dei decreti impugnati dovrebbero essere

qualificati come foreste ai sensi delle norme vigenti in materia e

conseguentemente trasferiti alle regioni "perché le norme sul

trasferimento non contengono, al riguardo, alcuna distinzione": nessun

rilievo rivestirebbe il fatto che tali beni siano preordinati a fini di

pubblica utilità di portata nazionale, dato che questi fini non

sarebbero in contrasto con quelle utilità che i beni procurano alla

collettività in quanto foreste appartenenti alle regioni. D'altro

canto, la Corte costituzionale avrebbe escluso, con le sentenze n. 79

del 1972 e n. 219 del 1972, che la istituzione di riserve naturali su

beni forestali da parte dello Stato sia compatibile con il disposto del

quinto comma dell'art. 11 della legge n. 281 del 1970.

Rileva, infine, la Regione che il d.P.R. n. 11 del 1972 sul

trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di agricoltura e foreste stabilisce

che il decreto stesso ha effetti, per quanto riguarda il trasferimento

delle funzioni amministrative, dalla data fissata nel decreto legge 28

dicembre 1971, n. 1121, convertito nella legge 25 febbraio 1972, n. 15,

e cioè dal 1 aprile 1972: i decreti ministeriali che hanno costituito

le riserve naturali oggetto dei sette ricorsi sono stati invece emanati

dopo la scadenza di detto termine " invadendo la sfera di competenza

della Regione".

In tutti i sette giudizi si è ritualmente costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato.

Deduce preliminarmente l'Avvocatura che nulla dispongono i decreti

impugnati in ordine alla proprietà dei terreni inclusi nelle riserve

naturali (l'art. 3 di ognuno di tali provvedimenti si limiterebbe ad

accennare solo alla loro " tutela " e " gestione " che vengono

attribuite all'Azienda di Stato per le foreste demaniali in relazione

ai prevalenti interessi nazionali coinvolti); pertanto, ogni questione

relativa al trasferimento delle foreste al patrimonio regionale (quali

che possano essere gli intendimenti manifestati dal Ministero per la

agricoltura e le foreste con la nota 13 novembre 1973, che non è

l'atto impugnato) non può essere sollevata in questa sede (cioè in

sede di impugnazione dei provvedimenti aventi per oggetto la

costituzione di riserve naturali) ma dovrà essere affrontata soltanto

in sede di eventuale ricorso avverso il decreto di trasferimento delle

foreste in relazione ad eventuali esclusioni.

Il vero dispositivo dei decreti impugnati sarebbe contenuto

nell'art. 2 di ciascuno di essi, che permette l'accesso nei terreni

costituiti in riserve solo per studio, fini educativi, escursioni

naturalistiche, compiti amministrativi e di vigilanza, ricostruzione di

equilibri naturali. Un tale potere del Ministero non verrebbe

contestato né rivendicato dalla Regione la cui impugnativa si

limiterebbe ad affermare il diritto al proprio patrimonio delle foreste

incluse nelle riserve.

Inoltre, l'appartenenza allo Stato del potere in effetti esercitato

con i decreti impugnati sarebbe stata riconosciuta dalla Corte con la

sentenza n. 142 del 1972, la quale, respingendo le censure mosse

all'art. 4, lettere s e h, del d.P.R. n. 11 del 1972, ritenne essere

legittimamente conservata allo Stato la competenza in materia di

interventi in difesa dell'ambiente a prevenzione di ogni specie di

danni provenienti da eventi naturali o da opera dell'uomo.

Comunque, ove fosse possibile controllare l'esattezza di quanto

osservato nella nota del 13 aprile 1973 circa la non trasferibilità

alle regioni di terreni compresi in riserve naturali, il controllo

darebbe esito positivo.

Se gli interventi per la protezione della natura, ai quali è

diretto l'istituto della riserva naturale, rientrano nella competenza

statale e non in quella regionale, dovrebbe escludersi il trasferimento

alle regioni dei terreni relativi. Il trasferimento delle foreste

previsto dall'art. 11 della legge n. 281 del 1970, comportandone

l'appartenenza al patrimonio indisponibile, dimostra che il

trasferimento si spiega in quanto si tratta di beni strumentali ai fini

dello svolgimento delle funzioni proprie delle regioni. Ma quando una

foresta sia legittimamente sottratta alla utilizzazione produttiva

propria dei beni forestali, della quale è titolare la regione a norma

dell'art. 118 Cost., e destinata invece al conseguimento di fini che

rientrano nelle funzioni proprie dello Stato, ciò sarebbe sufficiente

ad escludere la sua appartenenza al patrimonio indisponibile regionale.

La Regione Veneto ha successivamente depositato nella cancelleria

di questa Corte una memoria con la quale ha preliminarmente contestato

i dubbi, avanzati dall'Avvocatura Generale dello Stato, circa

l'ammissibilità dei ricorsi, deducendo che con tali ricorsi non è

stata prospettata una vindicatio rerumma, esplicitamente, una invasione

della sfera di competenza regionale.

Quanto al merito, ha ribadito le considerazioni svolte nel ricorso

introduttivo rilevando che, secondo la giurisprudenza della Corte

(sentenze n. 79 del 1972 e n. 219 del 1972), la legittimazione a

provvedere all'imposizione di vincoli forestali di destinazione

permaneva nello Stato solo fino all'effettivo trasferimento alle

regioni delle funzioni amministrative.

Se - conclude la ricorrente - "risulta pacifico che non esistono

eccezioni al trasferimento delle foreste, comprese quelle sulle quali

lo Stato ha esercitato, prima del trasferimento delle funzioni

amministrative, la facoltà di imposizione di tutela di riserva

naturale (art. 1, lett. n, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11)" e se "il

trasferimento delle funzioni amministrative nella materia di cui alla

lettera n dell'art. 1 è avvenuto, in forza di quanto dispone l'art. 21

del citato d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, dalla data fissata nel

decreto legge 28 dicembre 1971 n. 1121 (e cioè dal 1 aprile 1972)", è

certo che i decreti impugnati, essendo stati emanati dopo la scadenza

del detto termine, hanno invaso la competenza della Regione Veneto.

2. - Con due ricorsi, notificati il 16 e il 17 ottobre 1980, la

Regione Toscana ha sollevato conflitto nei confronti dello Stato in

relazione ai due decreti emanati dal Ministro per la agricoltura e le

foreste l'8 agosto 1980 e il 13 agosto 1980 (pubblicati nella Gazzetta

Ufficiale n. 227 del 20 agosto 1980), aventi ad oggetto, il primo

l'"Istituzione della riserva naturale dell'Oasi della Laguna di

Orbetello di Ponente" ed il secondo l'"Istituzione della riserva

naturale Lago di Burano", provvedimenti entrambi motivati con

riferimento al d.P.R. 13 marzo 1976, n. 448 (concernente l'esecuzione

della convenzione relativa alle zone umide d'importanza internazionale,

soprattutto come habitat degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar il 2

febbraio 1971), ai decreti del Ministro per l'agricoltura e le foreste

in data 9 maggio 1977 (che hanno dichiarato tali aree zone umide di

valore internazionale) e all'importanza naturalistica del biotopo. La

Regione deduce "violazione e falsa applicazione dell'art. 117 Cost. e

degli artt. 66, primo comma, e 83, primo comma, d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616", e, "in ipotesi... dell'art. 3, primo comma, legge 22 luglio

1975, n. 382, e dell'art. 4, primo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616".

Con la censura prospettata in via principale la ricorrente rileva

che l'art. 117 Cost. e il d.P.R. n. 616 del. 1977 hanno riservato alle

regioni (art. 66, primo comma), nell'ambito della materia "agricoltura

e foreste", le competenze amministrative concernenti "gli interventi

di protezione della natura comprese l'istituzione di parchi e riserve

naturali e la tutela delle zone umide" e che tali attribuzioni

risulterebbero confermate anche con riferimento alla materia

"urbanistica", in relazione alla quale lo stesso d.P.R. n. 616 del

1977 ha stabilito il trasferimento alle regioni ordinarie delle

funzioni amministrative concernenti " gli interventi per la protezione

della natura, le riserve ed i parchi naturali". In forza di tali

previsioni, la disciplina fissata in precedenza dall'art. 4, lettera h,

del d.P.R. n. 11 del 1972, che riservava allo Stato " gli interventi

per la protezione della natura, salvi gli interventi regionali non

contrastanti con quelli dello Stato", risulterebbe ormai superata,

spettando esclusivamente alle regioni ordinarie, secondo la

legislazione ora vigente, l'"istituzione" di riserve naturali.

Né avrebbe alcun rilievo il fatto che l'istituzione delle riserve

di cui ai ricorsi sarebbe venuta ad involgere l'esercizio di una

competenza suscettibile d'impegnare internazionalmente lo Stato. Anche

al fine di evidenziare la differenza sostanziale del caso in esame

rispetto alla fattispecie oggetto della sentenza n. 123 del 1980 di

questa Corte, la ricorrente sottolinea, anzi tutto, che entra in gioco

la competenza di una regione a statuto ordinario (non a statuto

speciale, come nel caso deciso dalla ora indicata decisione),

competenza specificamente prevista e disciplinata dal d.P.R. n. 616 del

1977; in secondo luogo, l'attività riconosciuta dalla Corte come

internazionalmente rilevante ai fini dell'esecuzione della Convenzione

di Ramsar risulterebbe essersi esaurita e completata attraverso le

precedenti dichiarazioni del valore internazionale delle zone umide

della Laguna di Orbetello e del Lago di Burano operata con i decreti

ministeriali del 6 agosto 1977; infine, la istituzione di una riserva

naturale nell'ambito della zona umida già "designata" dallo Stato in

attuazione dell'art. 2 della Convenzione non rappresenterebbe

l'esecuzione diretta di un obbligo internazionale, ma solo un elemento

aggiuntivo di " tutela " della zona umida, rispetto a cui permarrebbe

la distribuzione interna delle competenze fissata dall'art. 66 del

d.P.R. n. 616 del 1977.

Nessun rilievo potrebbe essere assegnato, prosegue la ricorrente,

al richiamo al quarto comma dell'art. 83 dello stesso d.P.R. n. 616 del

1977, che conferma la potestà del Governo, nell'ambito della funzione

di indirizzo e coordinamento, "di individuare nuovi territori nei quali

istituire riserve naturali e parchi di carattere interregionale",

giacché tale potestà non potrebbe concernere parchi o riserve "nuove

di livello infraregionale", riguardando soltanto i parchi e le riserve

che possono assumere una dimensione sovraregionale. L'interpretazione

che volesse distinguere nell'art. 83 le "riserve naturali" dai "parchi"

al fine di riferire soltanto a questi ultimi il requisito

dell'"interregionalità", condurrebbe, infatti, secondo la Regione, a

determinare un'insanabile antinomia con l'art. 66, primo comma, dello

stesso d.P.R. n. 616 del 1977, dal momento che l'"istituzione" delle

riserve naturali infraregionali verrebbe, in questo caso,

contestualmente a spettare sia alle regioni sia al Governo centrale.

Con riguardo alle violazioni prospettate in via subordinata, la

Regione osserva che, ove la Corte ritenesse di affermare che i decreti

ministeriali istitutivi delle indicate riserve naturali siano stati

adottati nell'ambito delle funzioni di indirizzo e coordinamento

spettanti al Governo come esercizio della competenza prevista dall'art.

83, quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, ai fini della

individuazione dei "nuovi territori nei quali istituire riserve

naturali", ne discenderebbe comunque la violazione dell'art. 3 della

legge n. 382 del 1975, essendo stato emesso, nella specie, l'atto di

indirizzo e di coordinamento non con le forme prescritte da tale

disposizione (e cioè, nei casi in cui non si intenda provvedere con

legge od atto equivalente, mediante una delibera del Consiglio dei

ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il

ministro o i ministri competenti) ma avvalendosi di un semplice decreto

ministeriale.

Si è ritualmente costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

chiedendo la reiezione dei ricorsi.

Deduce l'Avvocatura che l'art. 4, lettera h, del d.P.R. n. 11 del

1972, il quale riservava allo Stato la competenza in materia di

interventi per la protezione della natura (salvi gli interventi

regionali non contrastanti con quelli dello Stato), non sarebbe stato

sul punto sostanzialmente modificato dal d.P.R. n. 616 del 1977, che ha

incluso tra le funzioni amministrative trasferite alle regioni in

materia di agricoltura e foreste anche gli interventi di protezione

della natura, compresa l'istituzione di parchi e riserve naturali; la

Corte costituzionale, con la sentenza n. 123 del 1980, avrebbe

confermato tale interpretazione, stabilendo che l'art. 83 del d.P.R. n.

616 del 1977 rimette la disciplina delle riserve naturali dello Stato

già esistenti ad una legge statale e fa altresì salva, al terzo

comma, la potestà per il Governo, "nell'ambito delle funzioni di

indirizzo e di coordinamento, di individuare i nuovi territori nei

quali istituire riserve naturali": il legislatore avrebbe voluto,

cioè, secondo la Corte, lasciar ferma la competenza dello Stato,

delimitando correlativamente le funzioni trasferite alle regioni in

ordine a quella prima e delicata fase dell'intervento degli organi

pubblici per la protezione della natura che consiste nell'individuare

le aree da proteggere, tenendo conto degli interessi e delle esigenze

ecologiche da tutelare. Quando, poi, il provvedimento sia posto in

funzione di un vincolo internazionale, la competenza statale sarebbe,

comunque, piena ed esclusiva. Ed un tale tipo di competenza sarebbe

stata esercitata dallo Stato con i due provvedimenti impugnati giacché

i terreni da essi individuati erano già stati dichiarati di valore

internazionale, ai sensi della Convenzione di Ramsar, con i precedenti

decreti ministeriali del 9 maggio 1977, venendo così (sin d'allora)

esclusa ogni competenza regionale nella disciplina del vincolo imposto

in esecuzione di una convenzione internazionale: i due decreti

costituirebbero niente altro che prosecuzione e specificazione del

vincolo imposto nel 1977 e tenderebbero a rendere omogenea la

disciplina delle zone umide vincolate in esecuzione della Convenzione

di Ramsar con quella delle altre riserve naturali dello Stato ed a

permettere gli interventi, anche finanziari, previsti dalle leggi

interne.

Il vincolo imposto con tali ultimi decreti sarebbe, del resto,

secondo l'Avvocatura, "conforme alla destinazione già precedentemente

impressa alle medesime zone dai rispettivi proprietari"; entrambe le

riserve erano, infatti, gestite dal World Wildlife Fund: di qui

un'ulteriore ragione per riconoscere, ai sensi del secondo comma

dell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, la competenza statale

contestata dalla Regione Toscana, trattandosi "di riserve già

esistenti, di fatto, oltre che in forza dei provvedimenti

amministrativi del 1977, alla data di entrata in vigore del d.P.R.

suddetto".

Tutti gli elementi via via indicati porterebbero a collocare le due

riserve tra quelle di carattere interregionale, riserve per le quali la

competenza statale risulterebbe conservata dal quarto comma dell'art.

83.

Quanto al vizio formale denunciato dalla ricorrente, l'Avvocatura

deduce che esso non potrebbe tradursi in una lesione della sfera di

competenza regionale; tale vizio, comunque, non sarebbe sussistente.

Se è vero infatti che la competenza relativa all'individuazione dei

nuovi territori nei quali istituire riserve naturali resterebbe

attribuita alla esclusiva competenza dello Stato "nell'ambito delle

funzioni di indirizzo e di coordinamento", vero è altresì che l'art.

83 del d.P.R. n. 616 del 1977 non dispone che la competenza in parola

deve essere esercitata nelle forme previste dall'art. 3 della legge n.

382 del 1975.

In ogni caso, il rinvio a tale art. 3 resterebbe superato dalla

legge 27 dicembre 1977, n. 984, che avrebbe disciplinato autonomamente

modi e forme per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e

coordinamento degli interventi pubblici nei settori dell'agricoltura e,

in particolare, in quello della tutela dell'ambiente. La disciplina

così posta, osservata nella specie, costituirebbe comunque la deroga -

espressamente prevista dallo stesso art. 3 della legge n. 382 del 1975

- alle disposizioni procedimentali contenute in questa disposizione.

3. - Con ricorso notificato il 6 e il 7 luglio 1981, la Regione

Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione avverso il decreto

emanato dal Ministro per l'agricoltura e le foreste di concerto con il

Ministro della marina mercantile il 15 aprile 1981, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 127 dell'11 aprile 1981, istitutivo della riserva

naturale di popolamento animale "Laguna di Ponente di Orbetello

(parte)", provvedimento ritenuto anch'esso invasivo della sfera di

attribuzioni della Regione.

Alle censure prospettate nei ricorsi sub 2 si aggiungono le dedotte

violazioni:

a) dell'art. 118 Cost.: secondo la ricorrente, avendo l'art. 78,

lettera a, del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuito ai comuni, in

collaborazione con le regioni, le funzioni amministrative in materia di

interventi per la protezione della natura, non vi sarebbero dubbi che

tali funzioni siano da considerare, ai sensi della indicata norma

costituzionale, di interesse locale;

b) degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione agli artt. 66 e 83 del

d.P.R. n. 616 del 1977, anche in riferimento all'esecuzione della

Convenzione di Ramsar, giacché il richiamo del decreto impugnato agli

artt. 1 e 4 di tale convenzione determinerebbe un collegamento fra

l'istituzione della riserva naturale e la dichiarazione di zona umida

di importanza internazionale per la Laguna di Ponente di Orbetello. Ma

la parte della Laguna di Ponente di Orbetello nella quale è stata

istituita la riserva naturale in questione (ha. 950) non coincide con

quella parte della medesima Laguna di Orbetello (parte nord, ha. 887

circa, oggetto di una delle due precedenti impugnative) dichiarata zona

umida di valore internazionale con il decreto ministeriale 9 maggio

1977. La Convenzione di Ramsar prevede, sì, la costituzione di

riserve naturali anche nelle zone umide non incluse nell'elenco da essa

stessa istituito, ma presuppone che tali zone abbiano le

caratteristiche per essere incluse nell'elenco: l'assenza di tale

presupposto e di una formale dichiarazione della importanza

internazionale della zona umida - anche nello stesso provvedimento

impugnato - escluderebbe che lo Stato abbia esercitato la sua

competenza nell'ambito della Convenzione di Ramsar.

D'altro canto, pur ammettendo che il decreto ministeriale 15 aprile

1981 fosse ritenuto atto di esercizio di una tale competenza,

l'istituzione delle riserve naturali rimarrebbe di spettanza delle

regioni di diritto comune anche quando si riferisca a zone umide: e

ciò ai sensi dell'art. 66, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977;

c) degli artt. 117 e 118 Cost. e degli artt. 6, 66 e 83 del d.P.R.

n. 616 del 1977 anche in relazione alla direttiva comunitaria del 2

aprile 1979.

Nell'ipotesi che lo Stato avesse esercitato una sua competenza in

relazione agli obblighi internazionali e agli obblighi comunitari

richiamati nelle premesse del decreto impugnato, si dovrebbe ritenere

ugualmente lesa la competenza regionale, perché, mentre, da un lato,

l'art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito alle

regioni le funzioni amministrative relative all'applicazione dei

regolamenti e delle direttive comunitarie, dall'altro, non risulta che

lo Stato abbia in alcun modo sollecitato la Regione Toscana a prendere

iniziative in ordine alla tutela della Laguna di Ponente di Orbetello

ai fini di cui al terzo comma dell'art. 6 del medesimo d.P.R.. Lo

Stato, anzi, non avrebbe in alcun modo consultato la Regione Toscana

(ed una consultazione sarebbe stata necessaria - per la ricorrente -

anche nel caso in cui lo Stato avesse ritenuto di esercitare la sua

competenza in tema di esecuzione di obblighi internazionali) in ordine

all'opportunità di tutelare la Laguna mediante l'istituzione di una

riserva naturale.

Si è ritualmente costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Ribadito il contenuto dei precedenti atti difensivi, l'Avvocatura ha

eccepito, con riferimento alle ulteriori censure, che l'art. 4 della

Convenzione di Ramsar, espressamente richiamato nelle premesse del

decreto impugnato, "impegna le parti contraenti a creare riserve

naturali per favorire la conservazione delle zone umide e della

selvaggina, anche se si tratti di zone non inserite nella lista in

esecuzione di una convenzione internazionale".

La Regione ricorrente ha depositato brevi note con le quali, dopo

aver ribadito che vizi formali e procedimentali possono essere dedotti

in sede di conflitto di attribuzione quando le norme violate siano

poste - come nella specie, ove il potere è stato esercitato mediante

atti di indirizzo e coordinamento - a tutela delle posizioni di

autonoma costituzionalmente garantite, ha contestato che il World

Wildlife Fund avesse già ottenuto in concessione, fin dal 1973, la

riserva naturale della Laguna di Orbetello: in tale epoca erano stati

concessi, infatti, solo alcuni immobili situati nella Laguna, al fine

di installarvi un "Centro studi e ricerche per la conservazione della

natura".

4. - Con ricorso notificato il 16 ottobre 1980 la Regione Lombardia

ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione al decreto del

Ministro per l'agricoltura e le foreste in data 13 agosto 1980,

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 227 del 20 agosto 1980,

istitutivo della riserva naturale "Bosco WWF di Vanzago".

La Regione denuncia "violazione degli artt. 118 e 117 della

Costituzione, anche in relazione all'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, e dell'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382".

Deduce la ricorrente che l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, che

ha disposto il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative

concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve e

i parchi naturali, pone a tale regola due sole eccezioni riguardanti,

da un lato, i parchi e le riserve dello Stato già esistenti alla data

di entrata in vigore del d.P.R. n. 616 del 1977 e, dall'altro,

l'istituzione di nuove riserve naturali e parchi di carattere

interregionale: nessuna delle due eccezioni ricorrerebbe nella specie,

trattandosi di una "nuova" riserva naturale situata in un territorio

"interamente" compreso nella Regione Lombardia (anzi, nella sola

provincia di Milano).

Né basterebbe a giustificare l'atto governativo il fatto che nel

medesimo territorio fosse già stata istituita circa un anno prima, con

delibera del Consiglio regionale, una riserva naturale locale ai sensi

dell'art. 4 della legge regionale 17 dicembre 1978, n. 58. In

realtà, per la ricorrente, il decreto ministeriale impugnato

tenderebbe pur sempre a sovrapporre ad una disciplina derivante da un

provvedimento della Regione una disciplina diversa (di fonte statale):

essa sembra, altresì, voler assegnare alla riserva una finalità

particolare ("di popolamento animale") non prevista dal provvedimento

regionale ed, infine, regolare in modo autonomo l'accesso alla riserva,

senza tener conto delle diverse norme vincolistiche già operanti nel

territorio per effetto della classificazione disposta dalla Regione.

Risulterebbero evidenti i risultati che il provvedimento

ministeriale vuole ottenere: "introdurre sul territorio in questione

vincoli ulteriori e aggiuntivi rispetto a quelli posti dalla Regione";

e ciò in contrasto con l'avvenuto trasferimento alle regioni di ogni

competenza sugli interventi per la protezione della natura, le riserve

e i parchi.

Non varrebbe replicare, prosegue la ricorrente, che il decreto fa

salve (art. 3) le "competenze regionali": non solo perché tale

salvezza è prevista soltanto" nell'ambito del rispetto della riserva

naturale e delle finalità da essa perseguite secondo il decreto

ministeriale", ma anche perché l'evento immediatamente lesivo della

competenza regionale sarebbe questo stesso decreto, "ossia gli effetti

che esso produce come tale".

Né il decreto ministeriale impugnato potrebbe trovare

giustificazione "sotto il profilo dell'indirizzo e coordinamento": e

ciò sia perché l'esercizio di tale funzione sarebbe riservato

dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 ai soli parchi o riserve di

carattere interregionale, sia perché la funzione di indirizzo e

coordinamento esigerebbe per il suo svolgimento forme tipiche come

quelle previste dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975, che nella

specie non sarebbero state osservate.

Si è ritualmente costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Deduce l'Avvocatura che, come questa Corte ha ripetutamente

statuito (da ultimo con la sentenza n. 123 del 1980), l'art. 4, lettera

h, del d.P.R. n. 11 del 1972, che riservava allo Stato le competenze in

materia di interventi per la protezione della natura, salvi gli

interventi regionali non contrastanti con quelli dello Stato, risulta

puntualmente conforme all'art. 117 Cost.. La competenza statale nella

materia non sarebbe stata esclusa con il d.P.R. n. 616 del 1977, pur

avendo quest'ultimo inserito tra le funzioni amministrative trasferite

alle regioni in materia di agricoltura e foreste anche gli interventi

di protezione della natura, compresa l'istituzione di parchi e riserve

naturali: secondo la citata sentenza della Corte n. 123 del 1980,

infatti, l'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 rimette la disciplina

delle riserve naturali dello Stato già esistenti ad una legge statale

e fa altresì salva, al terzo comma, la potestà per il Governo,

"nell'ambito delle funzioni di indirizzo e di coordinamento, di

individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali". In

tal modo, il legislatore avrebbe voluto lasciar ferma la competenza

dello Stato in ordine a quella prima e delicata fase dell'intervento

degli organi pubblici per la protezione della natura, che consiste

nell'individuare le aree da tutelare, tenendo conto degli interessi e

delle esigenze ecologiche nazionali.

Il provvedimento impugnato sarebbe stato, quindi, adottato

nell'esercizio di una competenza non trasferita alle regioni dagli

artt. 117 e 118 Cost. e, comunque, di una attribuzione espressamente

riservata agli organi centrali dall'art. 83, quarto comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977, trattandosi, nella specie, della istituzione di una

nuova riserva in territori individuati nel provvedimento, anche se, in

concreto, la destinazione dei terreni medesimi, ai fini della

protezione della natura, era già stata disposta con il testamento

olografo pubblicato il 28 marzo 1977 (quindi, prima della emanazione

del d.P.R. n. 616 del 1977), con il quale il sig. Ulisse Cantoni

Vanzago aveva lasciato a titolo di legato al World Wildlife Fund tutta

la sua proprietà, "per gli scopi di istruzione, studio e ricerca che

l'ente persegue": proprio questo ente, una associazione nazionale

associata al Fondo mondiale della natura, il cui statuto è stato

approvato con il d.P.R. 4 aprile 1974, n. 493, che ne ha riconosciuto

la personalità giuridica, con nota del 25 luglio 1980 aveva chiesto al

Ministro per la agricoltura e le foreste l'istituzione di una riserva

naturale di popolamento animale di interesse nazionale in Vanzago.

L'impugnato decreto ministeriale darebbe rilievo pubblico ed

amministrativo alla destinazione a riserva naturale già disposta dal

testatore, consentendo la disciplina dei rapporti tra lo Stato e le

associazioni nazionali e internazionali, e l'erogazione, per la

gestione della riserva, dei fondi previsti dalla legge 27 dicembre

1977, n. 984.

Ricorda a tale ultimo riguardo l'Avvocatura che la delibera del

Comitato interministeriale per la politica economica ed alimentare,

adottata in data 13 dicembre 1979 ai sensi e per gli effetti dell'art.

1 della legge n. 984 del 1977, ha espressamente previsto tra i compiti

dello Stato il sostegno delle iniziative delle associazioni nazionali e

internazionali, al fine di consentire la gestione delle aree protette

esistenti. A tale scopo nel bilancio dello Stato è stata riservata la

somma di lire 1.485 milioni nel novennio, per la gestione delle riserve

naturali di associazioni a carattere nazionale e internazionale:

appunto in relazione a tale stanziamento il World Wildlife Fund-Italia

aveva richiesto, con nota 3 giugno 1980, l'assegnazione di un

contributo - poi concesso con decreto ministeriale 4 novembre 1980 -

per la gestione della riserva naturale di Vanzago.

Quanto alla tipologia del potere esercitato dallo Stato,

ricorrerebbero, secondo l'Avvocatura, le condizioni per l'esercizio

della competenza prevista dall'art. 83, quarto comma, del d.P.R. n. 616

del 1977.

Non avrebbe, in primo luogo, rilievo che la riserva di Vanzago sia

situata in un territorio interamente compreso in Lombardia; anche

ammesso che il "carattere interregionale debba riferirsi non solo ai

parchi ma anche alle riserve nazionali", sarebbe indubbio che quel

carattere vada individuato non tanto in relazione a fattori

territoriali o geografici, quanto piuttosto in relazione alla natura -

regionale o sovraregionale - degli interessi naturalistici che si

intendono salvaguardare: come ha statuito la Corte costituzionale con

la sentenza n. 123 del 1980 è interregionale la riserva che viene

istituita "tenendo conto degli interessi e delle esigenze ecologiche

nazionali".

In sostanza, sempre secondo l'Avvocatura, per il d.P.R. n. 616 del

1977 il dato meramente territoriale non costituirebbe il limite tra

l'interesse (e, quindi, la competenza) regionale e l'interesse (e,

quindi, la competenza) statale, giacché numerose disposizioni

affermerebbero la competenza regionale per provvedimenti che attengono

al territorio di più regioni, mentre la competenza statale sarebbe

affermata in relazione a provvedimenti che, rispondendo ad interessi

nazionali, avranno esecuzione nel territorio di una sola regione. Nel

caso in esame, l'interesse ecologico nazionale sarebbe stato

espressamente ritenuto nelle premesse del decreto ministeriale

impugnato e risulterebbe confermato dal fatto che la gestione della

riserva spetta al World Wildlife Fund, che è un ente a carattere

nazionale e internazionale, al quale la legge n. 984 del 1977 e la

delibera del Comitato interministeriale per la politica agricola ed

alimentare prima menzionata riconoscono competenza in materia di tutela

della natura.

In relazione, infine, al vizio formale denunciato dalla ricorrente,

l'Avvocatura ha sostanzialmente riprodotto le difese esposte nel

contestare la fondatezza dei ricorsi sub 2 e 3.

La Regione Lombardia ha depositato una memoria difensiva, con la

quale, ribadite le deduzioni esposte nel ricorso, rileva ulteriormente

che: la decisione n. 123 del 1980 della Corte costituzionale non

sarebbe invocabile nella specie, in quanto, mentre, da un lato, in tale

decisione l'attribuzione allo Stato del potere di vincolare determinate

aree per la tutela del patrimonio faunistico ed ambientale è stata

giudicata legittima in base alla considerazione che il provvedimento

impugnato era stato posto in funzione di un vincolo internazionale (la

Convenzione di Ramsar), dall'altro, la pronuncia della Corte investiva

un provvedimento emanato nel 1975, ben prima, quindi, che intervenisse

il d.P.R. n. 616 del 1977 (tanto è vero che la decisione in parola fa

un esplicito richiamo "alla legislazione in vigore quando l'atto

censurato nel ricorso è stato emesso"); l'art. 83, quarto comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977, invocato dall'Avvocatura a favore di una

pretesa riserva allo Stato, presuppone inequivocabilmente che la

competenza in materia spetti alla regione, stante che la funzione di

indirizzo e coordinamento attiene specificamente a materie di

competenza regionale: se così non fosse, la delibera del Consiglio

regionale della Lombardia, istitutiva della riserva di Vanzago, avrebbe

dovuto essere ritenuta illegittima perché adottata da autorità

incompetente: essa, invece, non solo è stata vistata senza rilievi

dalla Commissione di controllo, ma è stata posta espressamente alla

base del decreto ministeriale impugnato che pretende di sovrapporsi

all'esercizio della competenza regionale, come se il rapporto in

materia fra Stato e Regione fosse ancora quello di concorrenza

specifica previsto dal d.P.R. n. 11 del 1972; il d.P.R. n. 616 del 1977

non permette sovrapposizioni o duplicazioni di interventi fra Stato e

regioni: del resto, l'art. 4 di tale d.P.R. espressamente dispone che

nelle materie definite dallo stesso decreto lo Stato esercita

"soltanto" le funzioni indicate negli articoli seguenti (a parte quelle

di indirizzo e coordinamento, quelle attinenti ai rapporti

internazionali); la tesi dell'Avvocatura, secondo cui il carattere

"interregionale" delle riserve andrebbe individuato "non tanto in

relazione a fattori territoriali o geografici, quanto piuttosto in

relazione alla natura - regionale o sovraregionale - degli interessi

naturalistici che si vogliono tutelare", sarebbe del tutto

inaccettabile, perché l'interregionalità, così intesa, lascerebbe

assolutamente indeterminato il confine fra competenze statali e

competenze regionali, contrastando in tal modo l'esigenza

irrinunciabile di un riparto di funzioni tra Stato e regioni che dia

certezza alle rispettive sfere di competenza (non con riguardo agli

interessi il d.P.R. n. 616 del 1977 avrebbe adottato il concetto di

interregionalità, che sarebbe, invece, riferito, esclusivamente, a

quegli interventi che toccano il territorio di più regioni: artt. 89,

85, 69, secondo comma, 73, 102 n. 4); infine, per quel che concerne i

parchi e le riserve, il lessico legislativo troverebbe conferma negli

artt. 18 e 28 del disegno di legge-quadro predisposto dalla IX

Commissione permanente del Senato, che prevedono l'intervento dello

Stato solo per i parchi dichiarati "nazionali" nonché per quelle

riserve la cui area presenti "caratteri ambientali, naturalistici,

scientifici, culturali d'importanza nazionale o internazionale", mentre

per i parchi o le riserve diversi si rinvia ai princi'pi di cui

all'ultimo comma dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, ossia alle

intese tra le regioni interessate; anche ammessa, poi, per assurdo,

l'interpretazione sostenuta dall'Avvocatura, il provvedimento impugnato

sarebbe comunque illegittimo, giacché esso non si limita - come

previsto dall'art. 83, quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 - ad

individuare i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali ma

provvede ad istituire una di queste riserve; il decreto impugnato non

troverebbe fondamento nell'art. 83, quarto comma, del d.P.R. n. 616 del

1977, non essendo stato emesso - considerata la tipologia del

provvedimento adottato - nell'ambito delle funzioni di indirizzo e di

coordinamento ("vizio", quest'ultimo, comportante, contrariamente a

quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, la lesione di una sfera

di competenza regionale costituzionalmente garantita, secondo quanto

affermato dalla Corte con la sentenza n. 191 del 1976); l'obiezione

secondo cui il rinvio alle forme previste dall'art. 3 dovrebbe

ritenersi comunque superato dalla legge n. 984 del 1977 non avrebbe

alcun rilievo: e perché, in realtà, non sarebbero stati osservati,

nella specie, neppure i modi e le forme previste da tale ultimo testo

normativo, e perché non vi sarebbe nulla nel provvedimento impugnato

che consenta di ritenerlo emanato nell'ambito degli interventi previsti

dalla legge (in ogni caso, stante il particolarissimo rilievo delle

norme contenute nel d.P.R. n. 616 del 1977 - norme ritenute, anche

dalla Corte, interpretative dell'art. 117 Cost. - ogni loro deroga o

modifica dovrebbe risultare espressamente); ben difficilmente il

provvedimento impugnato, che concerne esclusivamente l'istituzione in

provincia di Milano di un'unica riserva naturale di modesta estensione,

potrebbe essere ritenuto, anche sostanzialmente, atto di indirizzo e

coordinamento; infine, il decreto ministeriale impugnato sarebbe stato

emanato nell'esercizio di un potere non previsto da alcuna disposizione

di legge: anche a voler ammettere che possa venir considerato atto di

indirizzo e coordinamento, esso sarebbe comunque invalido

costituzionalmente, perché emanato senza trovare un legittimo ed

apposito supporto nella legislazione statale, in violazione, dunque,

del principio di legalità (la Regione richiama, al riguardo, la

sentenza n. 150 del 1982 della Corte).

5. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1980 la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto nei confronti del

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la Corte dichiari

non spettante allo Stato ma alla Regione il potere di costituire la

"Foresta di Tarvisio" in riserva naturale di popolamento animale,

annullando conseguentemente il decreto emesso il 30 luglio 1980 dal

Ministro per l'agricoltura e le foreste di concerto con il Ministro

dell'interno (decreto pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 293 del 24

ottobre 1980), con il quale - richiamandosi, tra l'altro, gli artt. 68

e 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e la legge 27 dicembre 1977, n.

984 - la predetta foresta, di proprietà della Azienda patrimoni

riuniti ex economali, veniva, appunto, costituita in riserva naturale

di popolamento animale, affidandosene la gestione al Ministro per

l'agricoltura e le foreste che "fino alla emanazione della legge-quadro

in materia di parchi e riserve naturali, provvede tramite il

funzionario delegato alla gestione ex ASFD".

Deduce anzitutto la Regione che, essendo nell'impugnato decreto

promiscuamente richiamate la materia della caccia e la materia

dell'urbanistica (sotto il particolare aspetto della protezione della

natura, evidenziato nell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977), non

sarebbe agevole individuare la materia in cui esso intende operare. In

entrambi i casi, tuttavia, vi sarebbe invasione della sfera di

competenza regionale.

Ove, infatti, il provvedimento venisse inquadrato nella materia

della caccia (ipotesi resa attendibile dal fatto che l'art. 1 del

decreto annuncia la costituzione di una "riserva naturale di

popolamento animale", cioè di una zona di "ripopolamento"), le

relative funzioni amministrative sarebbero sicuramente "passate" alla

Regione Friuli-Venezia Giulia, in forza dell'art. 4 n. 3 dello Statuto

speciale (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1) e dei decreti di

attuazione statutaria (d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, art. 1; d.P.R.

25 novembre 1975, n. 902), non figurando in tali decreti alcuna

eccezione al passaggio delle attribuzioni amministrative in materia di

caccia. Poiché, peraltro, le funzioni in parola risultano

espressamente trasferite alle regioni ordinarie (artt. 1, secondo

comma, lettera o del d.P.R. n. 11 del 1972; 6, primo comma, lettera b

della legge n. 968 del 1977; 99 del d.P.R. n. 616 del 1977), sarebbe

impensabile che esse non siano "passate" alla Regione Friuli-Venezia

Giulia, la quale ha nella materia competenza primaria.

Le conseguenze non sarebbero, comunque, diverse nel caso in cui il

decreto in esame fosse da ricomprendere nell'ambito urbanistico. E

ciò in quanto dalle attribuzioni amministrative trasferite alla

Regione Friuli-Venezia Giulia in questa materia (sulla base dell'art. 4

n. 12 dello Statuto speciale ed in forza degli artt. 22 del d.P.R. n.

1116 del 1965, 21 e 26 del d.P.R. n. 902 del 1975) non sarebbero state

per nulla escluse le funzioni attinenti alle riserve ed ai parchi

naturali, le quali, essendo state trasferite alle regioni a statuto

ordinario, dovrebbero, comunque, ritenersi "passate" alla Regione

Friuli-Venezia Giulia, avente - come già detto - nella materia

competenza primaria.

Nessun contrario rilievo avrebbero, nella specie, il secondo e

terzo comma dell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977. Nel secondo comma

verrebbero, infatti, considerati "soltanto" i parchi e le riserve

naturali "esistenti", con il preannuncio di una futura "ripartizione di

compiti fra Stato, regioni e comunità montane e con l'introduzione di

una integrazione provvisoria degli organi di amministrazione"; nel

terzo comma verrebbe fatta salva al Governo la " sola potestà" di

"individuare" i nuovi territori da costituire in riserve naturali e

parchi di carattere "interregionale", non, quindi, quella di "istituire

e gestire direttamente le riserve ed i parchi e, tanto meno, di

istituirli e di gestirli, quando siano compresi nel territorio di una

sola regione"; peraltro, la potestà di individuare i nuovi territori

da costituire in riserve di carattere interregionale sarebbe da

esercitare nell'ambito delle funzioni di indirizzo e di coordinamento e

"quindi nei limiti, nelle forme e con le modalità previste dall'art. 3

della legge 22 luglio 1975, n. 382".

Nel giudizio si è ritualmente costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato.

Premette l'Avvocatura che la "Foresta di Tarvisio", già acquistata

nel 1866 dal Governo austriaco, e passata allo Stato con il trattato di

pace di S. Germano del 10 settembre 1919, venne attribuita ai Patrimoni

riuniti degli economati generali dei benefici vacanti e dei fondi di

religione, istituiti a norma dell'art. 18 della legge 27 maggio 1929,

n. 848, emanata in applicazione dei patti lateranensi. In vista di

tale condizione giuridica, i relativi rapporti sarebbero stati esclusi

dal trasferimento delle foreste alla Regione Friuli-Venezia Giulia

disposto con l'art. 1, secondo comma, del d.P.R. 26 giugno 1965, n.

958. La "Foresta di Tarvisio" resterebbe, perciò, amministrata dal

Fondo per il Culto del Ministero dell'interno ed affidata in gestione

al Ministero per l'agricoltura e le foreste con convenzione n. 645 del

repertorio in data 19 dicembre 1979, sulla quale la prima sezione del

Consiglio di Stato aveva espresso il parere favorevole n. 900 del 23

novembre 1979.

Pertanto, il decreto impugnato, emanato dal Ministro per

l'agricoltura e le foreste di concerto con il Ministro dell'interno,

responsabile della proprietà, non lederebbe le "attribuzioni

regionali né nella materia della caccia, né in quella

dell'urbanistica, del resto fatte espressamente salve dall'art. 4 del

decreto". Esso, infatti, dovrebbe essere qualificato come

manifestazione del potere di individuare nuovi territori da costituire

in riserve naturali di interesse nazionale, riservato allo Stato

dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977. Tale potere non sarebbe

trasferibile alla Regione Friuli-Venezia Giulia alla stregua delle

norme statutarie e di attuazione invocate, "dato che la materia delle

riserve naturali è stata disciplinata posteriormente a quelle norme,

posto che per essa lo stesso art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 prevede

una futura normativa di ripartizione di compiti fra Stato, Regioni e

Comunità montane", confermando in tal modo che la materia non può

ritenersi compresa né in quella "urbanistica", né in quella della

"caccia", attribuite alle regioni direttamente dall'art. 117 Cost. e

dai corrispondenti articoli degli statuti speciali di autonomia.

La Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria con la

quale ha contestato le argomentazioni addotte dalla Presidenza del

Consiglio dei ministri nell'atto di costituzione in giudizio.

Deduce in primo luogo la ricorrente che l'essere la "Foresta di

Tarvisio" non ancora di proprietà della Regione è, al pari della

destinazione dei proventi della sua gestione a scopo di culto,

circostanza che non assume alcun rilievo, dato che la disciplina della

caccia, la disciplina urbanistica, la disciplina della forestazione e

la protezione della natura, in genere, prescindono dall'appartenenza

dei beni compresi nelle zone dove la disciplina o la protezione deve

essere applicata.

Quanto, poi, ai richiami normativi contenuti nell'impugnato

decreto, si osserva che: il richiamo alla legge 27 dicembre 1977, n.

968, trascura che l'art. 6 di tale legge demanda espressamente alle

regioni la costituzione di "oasi di protezione" e delle "zone di

ripopolamento" della fauna selvatica, prevedendo addirittura che "lo

Stato e gli Enti pubblici territoriali, proprietari o gestori di

terreni, possono concederne l'uso alle regioni" per la costituzione di

dette zone; altrettanto non conferente è il richiamo all'art. 68 del

d.P.R. n. 616 del 1977, il cui secondo comma, nel prevedere la

destinazione delle aree boschive a "scopi scientifici, sperimentali e

didattici di interesse nazionale", stabilisce che la relativa facoltà

poteva essere esercitata solo sull'uno per cento della superficie

complessiva delle aree costituenti il patrimonio dell'Azienda di Stato

per le foreste demaniali, previa identificazione dei terreni, da

effettuarsi con decreto del Presidente della Repubblica entro il 31

dicembre 1978 e mai, comunque, su aree come quella della "Foresta di

Tarvisio" (facenti parte dei " Patrimoni riuniti ex economali"), non

comprese in tale patrimonio; non puntuale sarebbe anche il richiamo

all'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, richiamo che trascura il fatto

che una tale disposizione lascia allo Stato solo la potestà di

"individuare", nell'esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento, "i nuovi territori nei quali istituire riserve naturali

e parchi di carattere interregionale"; il decreto censurato richiama la

legge n. 984 del 1977, che, "per la parte in cui la disciplina in essa

prevista concerne la Regione Friuli-Venezia Giulia", è stata

dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte con sentenza n.

340 del 1983; l'enunciazione del decreto interministeriale 2 dicembre

1975, con il quale furono istituite due riserve naturali integrali

nella stessa foresta, non avrebbe alcun senso, trattandosi di

iniziativa parimenti illegittima, mentre il preminente interesse

nazionale, l'importanza internazionale, i pregi ambientali ed il venir

meno della protezione precedentemente accordata dall'art. 50 del r.d.l.

5 giugno 1939, n. 1016, e successive modifiche, non potrebbero

comportare alcuna espropriazione di competenze regionali; nessuna

copertura costituzionale renderebbe legittima la denunciata sottrazione

di competenze: in particolare, non quella dell'art. 83 del d.P.R. n.

616 del 1977, posto che la " individuazione della riserva non sarebbe

stata fatta dal Governo nell'ambito "delle funzioni di indirizzo e

coordinamento; non vi sarebbe alcuna autorizzazione legislativa alla

costituzione della riserva; sarebbero attribuite al funzionario

delegato della gestione ex Azienda di Stato per le foreste demaniali

poteri e funzioni spettanti alla Regione. "Il vago riferimento

all'interesse nazionale è pure esso inidoneo a giustificare" -

conclude la ricorrente - "la lamentata intromissione nelle competenze

della Regione" (si citano, al riguardo, le sentenze n. 150 del 1982 e

n. 340 del 1983 di questa Corte). Considerato in diritto :

1. - Pur nella varietà delle fattispecie concrete da cui i dodici

ricorsi prendono le mosse, con inevitabili riverberi sui parametri

normativi di volta in volta evocati, i relativi giudizi implicano la

soluzione di questioni più o meno strettamente collegate, così da

poter essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - Il collegamento nasce dal fatto che ciascuno dei ricorsi in

esame demanda a questa Corte di risolvere un conflitto di attribuzione

sorto a seguito di un decreto ministeriale, ogni volta ben specificato,

avente ad oggetto l'istituzione di una riserva naturale nel territorio

di una singola Regione: e tale coincidenza di contenuti trova riscontro

nel richiamo che, esplicitamente o implicitamente, le Regioni

ricorrenti fanno in primo luogo agli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione.

Non mancano, peraltro, gli elementi di differenziazione: vi hanno

parte sia la circostanza che non tutti i ricorsi provengono da regioni

a statuto ordinario (un ricorso, infatti, è della Regione

Friuli-Venezia Giulia), sia le spesso non coincidenti premesse in fatto

e in diritto poste alla base dei vari decreti, sia - ed è questo

l'aspetto giuridicamente di incidenza più immediata - la diversità di

datazione, che colloca i decreti impugnati dalla Regione Veneto

anteriormente al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e tutti gli altri

successivamente ad esso.

Di conseguenza, la trattazione, dovendo tenere nel debito conto le

tante particolarità appena accennate, non può, pur sullo sfondo di un

quadro dall'ispirazione unitaria, non venir condotta partitamente, a

cominciare, appunto, dai ricorsi concernenti i decreti di epoca più

lontana.

3. - I sette decreti del Ministro per l'agricoltura e le foreste

impugnati dalla Regione Veneto si collocano tutti tra il 20 ed il 29

dicembre 1975: identiche le loro premesse e identico il loro

articolato, incentrato precipuamente sull'asserito "preminente

interesse nazionale delle riserve naturali". Identiche, d'altro canto,

sono pure la struttura, la motivazione e le conclusioni dei relativi

ricorsi, imperniati, a loro volta, sul rilievo che l'aver costituito

una riserva naturale su beni forestali "dopo la scadenza del termine

del 1 aprile 1972", fissato dall'art. 1 del decreto-legge 28 dicembre

1971, n. 1121, convertito nella legge 25 febbraio 1972, n. 15, per il

trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle regioni a

statuto ordinario, "invade la sfera di competenza attribuita alla

Regione Veneto a norma dell'art. 117 in relazione all'art. 119 della

Costituzione medesima, dell'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281,

e degli artt. 1, 4 e 21 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11".

4. - Per l'Avvocatura dello Stato i ricorsi della Regione Veneto,

prima ancora che infondati nel merito, sarebbero inammissibili. Come

risulterebbe dall'invocata relazione dell'art. 117 della Costituzione

con l'art. 119 della stessa, là dove questo (terzo comma) tratta di

"un demanio e patrimonio" "proprio" della Regione, e dal dedotto

contrasto con l'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281, in forza

del quale (comma quinto, primo periodo) "sono trasferite alle Regioni e

fanno parte del patrimonio indisponibile regionale le foreste, che a

norma delle leggi vigenti appartengono allo Stato", la Regione Veneto

mirerebbe a contestare non tanto la istituzione di riserve naturali,

quanto la sottrazione dei corrispondenti territori al patrimonio

regionale: peraltro - sostiene l'Avvocatura - "ogni questione relativa

al trasferimento delle foreste al patrimonio regionale non può essere

sollevata in questa sede di impugnazione dei decreti aventi ad oggetto

la costituzione di riserve naturali, ma, come la Corte ha precisato con

la sentenza n. 219 del 1972, dovrà essere affrontata in sede di

eventuale ricorso avverso il decreto di trasferimento delle foreste".

Nessun dubbio che l'imposizione di vincoli forestali da parte dello

Stato (attività preordinata alla tutela e gestione del territorio, a

prescindere da ogni problema di appartenenza) non vale ad esprimere la

determinazione dello Stato stesso di escludere dal trasferimento alla

regione i territori sui quali quei vincoli vengono a ricadere (scelta

implicante una presa di posizione sull'appartenenza del bene, a

prescindere dalla sua tutela e gestione): questa Corte l'ha ben

chiarito nella sentenza sopra menzionata e, prima ancora, nella

sentenza n. 79 del 1972. Donde la conseguenza che eventuali doglianze

nell'uno e nell'altro senso dovranno essere fatte valere autonomamente,

senza equivoche sovrapposizioni o confusioni. Tanto più che, come

questa Corte ha ulteriormente ancor meglio precisato (sentenza n. 111

del 1976), le iniziative dirette a chiedere "l'accertamento

dell'appartenenza di determinati beni forestali, che le Regioni

assumono trasferiti al loro patrimonio indisponibile, e indebitamente

trattenuti dallo Stato", per il fatto di avere ad oggetto "una

effettiva e diretta vindicatio rerum", "non prospettano una invasione

della loro sfera di competenza, né chiedono una dichiarazione o

delimitazione delle proprie attribuzioni costituzionalmente garantite",

in tal modo esorbitando dallo schema dei conflitti di attribuzione, per

trovare, invece, spazio nell'ambito degli ordinari rimedi

giurisdizionali consentiti dall'ordinamento.

Tutto ciò - se davvero i ricorsi in questione risultassero

preordinati soltanto a rivendicare il diritto della Regione Veneto "

al proprio patrimonio delle foreste incluse nelle riserve", come

afferma l'Avvocatura dello Stato - comporterebbe una loro

inammissibilità a doppio titolo: da un lato, perché si tratta di

ricorsi oggettivamente diretti contro decreti aventi un ben diverso

contenuto; dall'altro, perché, anche a ritenere possibile una

conversione di tale contenuto, i ricorsi per vindicatio rerum esulano

dalla competenza di questa Corte (v., per un puntuale precedente, la

già ricordata sentenza n. 111 del 1976).

Pur non potendosi negare che i ricorsi della Regione Veneto sono

pressoché totalmente dedicati alla confutazione della nota

ministeriale 13 novembre 1973, con la quale era stato manifestato

l'intento di non trasferire, almeno per quel momento, i terreni

forestali classificati in riserve naturali, si deve comunque

riconoscere che i ricorsi stessi concludono chiedendo che venga

dichiarata "di esclusiva competenza della Regione Veneto l'attribuzione

costituzionale di costituire riserve naturali nelle foreste ecc.". Nel

che traspare evidente il raccordo con la dedotta violazione - già lo

si è ricordato - non solo e non tanto dell'art. 119 della

Costituzione, quanto, soprattutto, dell'art. 117 della Costituzione, e

non solo dell'art. 11 della legge 16 maggio 1970, n. 281, bensì anche

degli artt. 1, 4 e 21 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11.

5. - I ricorsi della Regione Veneto non sono fondati. E non lo

sono, né se presi alla lettera nella loro richiesta conclusiva di

veder dichiarata, in ordine all'istituzione di riserve naturali entro

le zone ricomprese nel patrimonio forestale ricadente nell'ambito

territoriale della Regione Veneto, l'"esclusiva" competenza della

Regione stessa e, quindi, negata ogni competenza dello Stato in

materia; né se intesi in senso meno drastico, nel senso, cioè, di

negare legittimità ai provvedimenti emessi nelle singole fattispecie

considerate perché comunque invasivi della sfera di competenza

attribuita alla Regione.

A smentire la tesi della esclusiva competenza regionale è più che

sufficiente rimarcare il tipo di risposta ricavabile, con riguardo alle

riserve naturali, dal d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, per tutto quanto

attiene all'"esigenza del rispetto dell'interesse nazionale, quale

prevista dall'art. 117 della Costituzione" (v. la sentenza n. 142 del

1972). Tale d.P.R. si caratterizza, per quel che qui più direttamente

interessa, in un duplice modo: dando ampio spazio, in via generale

(art. 8), all'esercizio da parte dello Stato della "funzione di

indirizzo e coordinamento delle attività amministrative delle Regioni

a statuto ordinario che attengono ad esigenze di carattere unitario" e

mantenendo ferma, in via particolare (art. 4, lettera h), la competenza

degli organi statali in ordine" agli interventi per la protezione della

natura", sia pur fatti "salvi gli interventi regionali non contrastanti

con quelli dello Stato". Il tutto in conformità alla delega conferita

dalla legge 16 maggio 1970, n. 281, il cui art. 17, al fine di

garantire che "lo svolgimento concreto delle funzioni regionali abbia

ad essere armonicamente conforme agli interessi unitari della

collettività statale" (sentenza n. 39 del 1971), aveva disposto che

le funzioni trasferite alle regioni in ordine alle materie elencate

nell'art. 117 della Costituzione dovessero essere "contenute nel limite

degli interessi connessi alle esigenze delle singole Regioni senza

travalicare in quelli propri dello Stato e di altre Regioni" (sentenza

n. 142 del 1972).

Ma neanche la tesi meno drastica - carenza di legittimazione

statale alla base dei decreti impugnati - regge a fronte della

disposizione in ultimo ricordata. È, infatti, indubitabile che

l'istituzione di riserve naturali rappresenta una tipica forma di

intervento preordinato alla protezione della natura e, più

precisamente, alla conservazione del bene naturale, giacché "essa

comporta l'esclusione di ogni attività che possa comprometterne lo

stato attuale" (sentenza n. 79 del 1972), giustificando con il

preminente interesse nazionale l'inserimento del relativo territorio

tra i beni meritevoli di conservazione e di protezione. Il

riconosciuto persistere in allora della competenza statale quanto agli

interventi per la protezione della natura - art. 4, lettera h, del

d.P.R. n. 11 del 1972 - porta a ritenere che lo Stato, ai tempi di

detto d.P.R, aveva sicuramente conservato "la pienezza dei suoi poteri

in ordine all'imposizione di vincoli di tutela e di destinazione" sui

beni forestali: donde la conseguenza che, anche con riferimento ai

sette decreti impugnati dalla Regione Veneto, ben può asserirsi che

"la legittimità dei provvedimenti adottati nell'esercizio dei suddetti

poteri trova fondamento nell'ordinamento vigente all'epoca della loro

emanazione" (v. sentenza n. 219 del 1972).

È bensì vero che, nelle due occasioni di intervento sfociate

nelle sentenze n. 79 e n. 219 del 1972, questa Corte aveva dichiarato

che spettava allo Stato di imporre, anche in ambito regionale, vincoli

di riserva sui beni forestali, prescindendo totalmente dal d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11, e, quindi, facendo leva soltanto sulla legge 16

maggio 1970, n. 281. Ma ciò trova agevole spiegazione nel fatto che

in entrambi i casi si trattava di decreti ministeriali emanati

successivamente all'entrata in vigore di detta legge ed anteriormente

all'emanazione del d.P.R. n. 11 del 1972, giustamente ritenuto, per

tale ragione, privo di ogni incidenza rispetto a quei casi. Soltanto

apparentemente, la sentenza n. 219 del 1972, con il suo limitarsi a

considerare la situazione determinatasi "dopo la entrata in vigore

della legge n. 281 del 1970 e prima dell'effettivo trasferimento delle

funzioni amministrative" alle regioni, indicherebbe, come termine

ultimo per la "conservazione" allo Stato dei poteri in questione una

volta entrata in vigore la legge 16 maggio 1970, n. 281, l'"effettivo

trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni", quale

avvenuto alla data del 1 aprile 1972, inizialmente fissata dal

decreto-legge 28 dicembre 1971, n. 1121, convertito nella legge 25

febbraio 1972, n. 15, e poi ribadita dall'art. 21 del d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 11. In realtà, il trasferimento a partire da tale data,

aprioristicamente suscettibile di indeterminate applicazioni, non può

che riguardare, in concreto, le funzioni specificamente trasferite

nella circostanza (v., soprattutto, art. 1 del d.P.R. n. 11 del 1972),

ed esse sole. Non, dunque, le funzioni elencate nell'art. 4 dello

stesso d.P.R, mantenute ferme agli organi statali, tra le quali quelle

riconducibili alla lettera h (v. anche la sentenza n. 145 del 1975).

Salvi, sempre e comunque, secondo quanto esplicitamente sottolineato

dalla stessa lettera h, gli interventi regionali non contrastanti con

quelli dello Stato: interventi regionali che, trattandosi - come in

tutte le presenti fattispecie - di riserve naturali su beni forestali,

si ricollegano strettamente all'avvenuto trasferimento alle regioni

delle funzioni amministrative concernenti "i boschi e le foreste" (art.

1, lettera n, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11).

Il fatto che la legittimità dei singoli provvedimenti trovi

riscontro nell'ordinamento vigente all'epoca della loro emanazione

rende, ovviamente, irrilevante ai fini della soluzione del conflitto di

attribuzione il successivo evolversi della normativa sul riparto delle

competenze tra Stato e regioni; ma ciò, altrettanto ovviamente, non

esclude che le innovazioni legislative possano riflettersi sulla

dinamica dei rapporti instaurati in precedenza. Così si dica proprio

per quel che attiene al contemperamento tra interventi statali ed

interventi regionali in materia di protezione della natura: l'art. 83,

secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nell'occuparsi

espressamente dei parchi nazionali e delle riserve naturali dello Stato

"esistenti" al momento della sua entrata in vigore, demanda la

definizione della relativa disciplina e la ripartizione dei compiti tra

Stato e regioni (nonché comunità montane) ad un'apposita legge, che

mantenga ferma "la unitarietà dei parchi e riserve".

Ancor più determinante si appalesa, per quanto riguarda il

trasferimento dei beni forestali alle regioni, l'art. 68 del d.P.R. n.

616 del 1977, che regola nei dettagli le sorti dei beni dell'Azienda

di Stato per le foreste demaniali, soppressa dalla prima parte dello

stesso articolo: per i beni da trasferire e che non fossero stati

ancora trasferiti lo Stato non potrebbe esimersi dal provvedere, alla

stregua di ciò che dispongono le altre parti dell'art. 68.

6. - I tre decreti impugnati dalla Regione Toscana, rispettivamente

datati 8 agosto 1980, 13 agosto 1980 e 15 aprile 1981, hanno premesse

ed articolato soltanto parzialmente coincidenti: ma, mentre le

differenze riscontrabili fra i primi due decreti appaiono marginali e,

comunque, ininfluenti ai fini del decidere, le differenze fra essi ed

il terzo decreto sono per più versi tali da comportarne una

trattazione disgiunta, come, del resto, richiede la stessa diversa

struttura che il ricorso proposto contro l'ultimo provvedimento

presenta nel raffronto con gli altri due ricorsi.

Per le ragioni preliminarmente esposte nei riguardi dei ricorsi

della Regione Veneto, a rilevare non sono le particolarità che

chiamano in causa i rapporti fra appartenenza e gestione delle aree

interessate, anche se il terzo decreto risulta emanato, anziché dal

solo Ministro per l'agricoltura e le foreste, dal Ministro per

l'agricoltura e le foreste di concerto con il Ministro della marina

mercantile, dato l'esplicito riferimento al demanio marittimo. A

rilevare è essenzialmente il fatto che, pur avendo i tre provvedimenti

quale comune premessa di esordio il richiamo al d.P.R. 13 marzo 1976,

n. 448, recante "piena ed intera esecuzione alla convenzione relativa

alle zone umide di importanza internazionale, soprattutto come habitat

degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar, il 2 febbraio 1971",

solamente i primi due (adottati entrambi su "richiesta di istituzione

di una riserva naturale di popolamento animale... avanzata

dall'Associazione italiana per il World Wildlife Fund - Fondo mondiale

per la natura, con nota in data 25 luglio 1980") danno, altresì, conto

della già avvenuta emanazione, sin dal 9 maggio 1977, del decreto

ministeriale contenente la dichiarazione del valore internazionale

della zona umida rispettivamente interessata.

7. - I primi due ricorsi della Regione Toscana lamentano, in via

principale, la "violazione e falsa applicazione dell'art. 117 Cost. e

degli artt. 66, primo comma, e 83, primo comma, del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616", norme che, considerate nel loro insieme, attribuirebbero

alle regioni ogni competenza in ordine alle nuove riserve naturali

aventi dimensione infraregionale, quali sono quelle in questione,

sottraendo allo Stato qualsiasi iniziativa, diretta o indiretta, nella

materia. E lamentano, in via subordinata, la "violazione dell'art. 3,

primo comma, legge 22 luglio 1975, n. 382, e dell'art. 4, primo comma,

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", nel senso che, se in parziale

difformità da tale drastica interpretazione si intendesse riconoscere

allo Stato la possibilità di assumere iniziative in ordine a nuove

riserve naturali anche di dimensione infraregionale, e ciò nell'ambito

delle funzioni di indirizzo e di coordinamento delle quali si occupa

l'art. 83, quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, i decreti in

esame non avrebbero comunque rispettato l'adozione delle complesse

forme a detto fine tassativamente richieste.

8. - I due ricorsi dianzi riassunti non sono fondati.

Come questa Corte ha sottolineato in una precedente occasione

(sentenza n. 123 del 1980), risolvendo un conflitto dalla fisionomia

parzialmente similare, la Convenzione di Ramsar, nel cui ambito

attuativo i decreti impugnati sicuramente rientrano, è congegnata in

termini tali da comportare una serie di adempimenti e di valutazioni

affidabili esclusivamente allo Stato: infatti, solo i suoi organi sono

in grado di "apprezzare le esigenze e gli interessi ecologici, non di

singole regioni, ma dell'intera collettività nazionale".

Una convenzione che è tutta imperniata, sin dal suo titolo,

"sull'importanza internazionale delle zone umide", che fa espresso

richiamo nelle premesse ad "una politica nazionale lungimirante", che

subordina all'esistenza di "interessi nazionali urgenti" la

cancellazione o restrizione delle zone già individuate (artt. 2 n. 5 e

4 n. 2), che invita a tener conto delle "responsabilità sul piano

internazionale" (art. 2 n. 6), che contempla la possibilità di zone

umide estese sul territorio di più Stati (art. 5), non può non

demandare agli organi dello Stato l'adozione di provvedimenti quali

quelli impugnati, "posti in funzione di un vincolo internazionale che

spettava allo Stato instaurare" (sentenza n. 123 del 1980). Il che,

visto nel suo complesso, appare ben rispondente alla previsione

contenuta in quella parte dell'art. 4, primo comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, che comprende tra le competenze dello Stato "le

funzioni, anche nelle materie trasferite o delegate alle regioni,

attinenti ai rapporti internazionali".

La Regione ricorrente non disconosce i contenuti della sentenza n.

123 del 1980, ma ne contesta l'applicabilità ai due casi in esame.

Anzitutto, perché qui "entra in gioco una competenza di una regione a

statuto ordinario specificamente prevista e disciplinata dal d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616" (art. 66, primo comma, e 83, primo comma), mentre

nell'occasione precedente era in discussione la competenza della

Regione Sardegna; in secondo luogo, perché l'attività internazionale

rilevante ai fini dell'esecuzione della Convenzione di Ramsar "risulta

essersi già esaurita e completata attraverso la precedente

dichiarazione del valore internazionale della zona umida operata con

d.m. 9 maggio 1977", di modo che "l'istituzione di una riserva

naturale nell'ambito di una zona umida già designata dallo Stato non

rappresenta l'esecuzione diretta di un obbligo internazionale, ma solo

un elemento aggiuntivo di tutela della zona umida, rispetto a cui

permane la distribuzione interna delle competenze fissata nell'art. 66"

del d.P.R. n. 616 del 1977.

Alla prima obiezione è agevole replicare che - a parte il più

generale problema dei rapporti tra le competenze delle regioni a

statuto ordinario e le competenze delle regioni a statuto speciale, non

certo risolubile nel senso che a queste ultime possano essere

riconosciute competenze più ridotte proprio lo Statuto sardo è quello

che contiene, all'art. 52, primo comma, la disposizione più avanzata

in tema di partecipazione regionale alla gestione del potere estero.

A superare la seconda obiezione, che mette in risalto la innegabile

diversità intercorrente tra l'oggetto degli attuali ricorsi (il

decreto istitutivo della riserva naturale) e l'oggetto del ricorso

deciso con la sentenza n. 123 del 1980 (la determinazione o

designazione della zona da inserire nell'elenco delle zone umide di

importanza internazionale, atto addirittura anteriore al decreto

dichiarativo del valore internazionale della zona umida designata, cui

fa a sua volta seguito il decreto istitutivo della riserva), vale

l'osservazione che l'obbligo di creare riserve naturali è elemento

fondamentale, e non solo aggiuntivo, del sistema cui dà vita la

Convenzione di Ramsar. Esplicitamente previsto dall'art. 4 n. 2 per il

caso di cancellazione o restrizione di una zona già inclusa

nell'apposito elenco ai fini di creare "nuove" riserve, tale obbligo è

da intendersi, a maggior ragione, operante nell'ipotesi dell'art. 4 n.

1 (creazione di riserve naturali in via primaria). Ed invero - a parte

la considerazione che, secondo la più volte citata sentenza n. 123 del

1980, poiché "il provvedimento impugnato è stato posto in funzione di

un vincolo internazionale sulle zone umide da esso individuate", la

competenza dello Stato " si atteggia come piena ed esclusiva" - appare

decisivoil rilievo che l'istituzione di una o più riserve naturali

trasforma il vincolo previsto in sede internazionale, che del regime

della Convenzione rappresenta il cardine, da virtuale (quale lo aveva

reso la designazione della zona destinata ad essere inserita

nell'elenco) in attuale, secondo gli strumenti di adattamento

apprestati dal diritto interno.

Così riconosciuta per i due decreti dell'8 e del 13 agosto 1980 la

competenza dello Stato sulla base di quella parte dell'art. 4, primo

comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che si richiama ai rapporti

internazionali intesi come si è detto, indipendentemente, quindi, da

ogni collegamento con l'esercizio della funzione di indirizzo e

coordinamento, resta privo di rilievo il motivo di ricorso formulato in

via subordinata.

9. - Il terzo ricorso della Regione Toscana - proposto nei

confronti di un provvedimento che, pur richiamandosi anch'esso alla

Convenzione di Ramsar, oltreché ad una più recente direttiva del

Consiglio delle Comunità europee, è venuto a costituire in riserva

naturale un biotopo rispetto al quale non risulta esservi stata né la

determinazione ministeriale di destinarlo all'inserimento nell'elenco

delle zone umide di importanza internazionale, né la dichiarazione del

valore internazionale della relativa zona umida - deduce quattro ordini

di motivi. In via principale la "violazione e falsa applicazione degli

artt. 117 e 118 Cost., in relazione agli artt. 66, primo comma, e 83,

primo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonché all'art. 78,

lettera a, del medesimo d.P.R.", che, nel loro complesso,

demanderebbero l'istituzione di riserve naturali esclusivamente alle

regioni a statuto ordinario. E, in via progressivamente subordinata:

la "violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118 Cost., in

relazione agli artt. 66 e 83 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, anche con

riferimento all'esecuzione della convenzione relativa alle zone umide

d'importanza internazionale firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971", e

ciò non solo perché l'istituzione di riserve naturali

rappresenterebbe un momento estraneo all'esecuzione degli obblighi

posti dalla convenzione, ma anche perché, comunque, nel caso di specie

sarebbe mancata la dichiarazione di zona umida avente valore

internazionale; la "violazione degli artt. 117 e 118 Cost. e degli

artt. 6, 66 e 83 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, anche in relazione

alla direttiva comunitaria del 2 aprile 1979", perché, sotto il

profilo degli obblighi comunitari, opererebbe il principio di cui al

detto art. 6, che ha trasferito alle regioni le funzioni amministrative

attinenti all'applicazione dei regolamenti e delle direttiva

comunitarie; e, infine, la "violazione dell'art. 83, quarto comma,

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", con, "in ipotesi, violazione dell'art.

3, primo comma, legge 22 luglio 1975, n. 382, e dell'art. 4, primo

comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616", mancando il principale

presupposto per l'applicazione del quarto comma di detto art. 83

(riserve naturali di carattere interregionale) e, comunque, in

concreto, il rispetto delle forme previste per l'esercizio delle

funzioni di indirizzo e di coordinamento.

Poiché tanto il primo motivo quanto una parte del secondo

risultano contraddetti dalle considerazioni già svolte (punto 8) a

proposito degli altri due ricorsi della Regione Toscana, l'analisi del

ricorso ora in esame potrà e dovrà concentrarsi sui profili

particolari che residuano.

10. - Sotto tali profili il terzo ricorso della Regione Toscana è

fondato.

Sono, infatti, da condividere le argomentazioni svolte dalla

ricorrente in ordine sia alla portata rivestita dalla dichiarazione del

valore internazionale della zona umida nell'ambito esecutivo della

Convenzione di Ramsar, sia all'esercizio delle funzioni relative

all'attuazione delle direttiva della Comunità economica europea, sia

al significato da attribuire alla espressione "di carattere

interregionale" nell'art. 83, quarto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616. Il che toglie, ovviamente, anche questa volta, sia pur per

opposte ragioni, ogni rilievo alle considerazioni sulla forma assunta

nella specie dal provvedimento impugnato, venendo a risultare

inesistente la legittimazione stessa dello Stato ad emanare il decreto

istitutivo della riserva naturale in oggetto.

Nessuno dei titoli giustificativi adombrati nel contesto del

provvedimento trova il necessario riscontro nelle circostanze di fatto

e nelle norme. Non trova rispondenza nelle prime il richiamo agli

artt. 1 e 4 della Convenzione di Ramsar, essendo possibile far leva

sui vincoli nascenti da un trattato internazionale per risalire (v.

antea, punto 8) alla fonte delle competenze dello Stato di cui all'art.

4, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, solo in quanto uno

almeno degli adempimenti previsti dal trattato (in particolare, la

Convenzione di Ramsar contempla la dichiarazione del valore

internazionale della zona umida e la designazione della stessa ai fini

dell'inclusione nell'elenco delle zone umide conservato dall'Ufficio

internazionale per la tutela della natura e delle risorse naturali)

risulti realizzato: in caso contrario, mancando ogni collegamento con

il trattato, qualsiasi atto che vi si richiami resta automaticamente al

di fuori dell'esecuzione di esso. Non trova appoggio nelle norme la

pretesa di agganciare la competenza dello Stato alla necessità di far

fronte ad una direttiva del Consiglio delle Comunità europee: il primo

comma dell'art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, è esplicito nel

trasferire alle regioni le funzioni preordinate all'attuazione delle

direttiva comunitarie fatte proprie dallo Stato, con l'unico limite del

particolare, complesso, meccanismo configurato nel terzo comma del

medesimo articolo. Non trova, infine, il conforto delle norme e delle

circostanze di fatto il generico riferimento agli artt. 68 e 83 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e relativi adempimenti, meglio precisato

nelle difese dell'Avvocatura dello Stato con il suo attestarsi sul

quarto comma dell'art. 83, inteso nel senso che la ivi considerata

"potestà del Governo di individuare, nell'ambito delle funzioni di

indirizzo e di coordinamento, i nuovi territori nei quali istituire

riserve naturali e parchi di carattere interregionale", postulerebbe

un'interregionalità non di ordine territoriale o geografico, ma insita

nella portata sovraregionale, e quindi nazionale, degli interessi

tutelati: dal confronto con le altre non poche disposizioni del d.P.R.

n. 616 del 1977 che fanno uso dell'aggettivo "interregionali" (art. 69,

secondo comma, rispetto alle "aziende"; artt. 89, secondo comma, e 91

rispetto ai "bacini idrografici"; artt. 113, primo comma, e 122, primo

comma, rispetto agli "enti", ecc.) o della stessa nozione di "carattere

interregionale" (art. 85, secondo comma, rispetto alle "linee di gran

turismo"), emerge in maniera sufficientemente chiara la connotazione

geografica o territoriale di tali espressioni, da rapportare, cioè, a

situazioni che territorialmente interessino più regioni, come non è

certo il caso della zona umida oggetto del decreto in discussione.

Sempre a proposito dell'art. 83, quarto comma, del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, non va, oltretutto, dimenticato che l'esercizio delle

funzioni di indirizzo e di coordinamento, nucleo centrale di tale

disposto, reca in sé l'idea di un coinvolgimento di più regioni.

D'altro canto, perché l'interesse nazionale possa assurgere a criterio

ispiratore degli organi statali (come l'Avvocatura dello Stato vorrebbe

ai fini dell'individuazione di nuovi territori nei quali istituire

riserve naturali), sembra indispensabile che esso non rimanga

indeterminato e, quindi, apoditticamente rimesso alla valutazione, di

volta in volta, di un ministro, ma riceva adeguata qualificazione

attraverso un ragionevole fondamento normativo, demandato, pertanto,

all'individuazione del legislatore: il che, fino ad oggi, non si è

verificato, non essendo stata emanata la legge-quadro per i parchi e le

riserve naturali, alla quale lo stesso d.P.R. n. 616 del 1977 demanda,

sia pure per i soli aspetti considerati dal secondo comma dell'art. 83,

la definitiva soluzione dei problemi in esame.

Si aggiunga che il decreto impugnato, a differenza dei due di poco

precedenti, non si preoccupa nemmeno di "far salve" le competenze

regionali, mal adeguandosi, anche sotto questo profilo, all'ottica

adottata dalla delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n.

382, e dal conseguente d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ottica tutta tesa

a valorizzare materie esplicitamente non enunciate nell'art. 117 della

Costituzione, attraverso un largo uso delle interconnessioni tra

materie (qui rilevano, soprattutto, l'"urbanistica" e l'"agricoltura e

foreste") e tra le relative competenze.

Il caso delle riserve naturali è uno dei più emblematici in

proposito. Non fatte oggetto, diversamente di quanto accaduto per i

parchi nazionali (art. 4, lettera s), di una espressa previsione da

parte del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, che - come si è visto nel

punto 5 - si limitava a parlare genericamente di "interventi per la

protezione della natura" senza ulteriori specificazioni, le riserve

naturali hanno trovato larga considerazione nel d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, che se ne occupa direttamente sia nel capo dedicato

all'agricoltura e foreste (art. 66, primo comma, che affianca

all'istituzione di parchi e riserve naturali "la tutela delle zone

umide"), sia nel capo dedicato all'urbanistica: qui è l'art. 83, primo

comma, a ribadire la regola del trasferimento delle funzioni

amministrative concernenti le riserve ed i parchi nazionali alle

regioni, salvi - in favore dello Stato - i soli limiti risultanti

dall'art. 83, secondo comma, per i parchi nazionali e le riserve

naturali "dello Stato esistenti" al momento della sua entrata in vigore

e dall'art. 83, quarto comma, per le riserve naturali ed i parchi di

carattere interregionale, oltre, beninteso, al già esaminato limite di

ordine generale posto dall'art. 4 in attinenza ai rapporti

internazionali.

Il provvedimento de quo, in quanto adottato da organi dello Stato

al di fuori di ogni eccezione consentita, lede la sfera della Regione

ricorrente e va di conseguenza annullato.

Il. - Il decreto del Ministro per l'agricoltura e le foreste

impugnato dalla Regione Lombardia reca la stessa data (13 agosto 1980)

di uno dei decreti impugnati dalla Regione Toscana (per la precisione,

il secondo), ma, mentre l'articolato è virtualmente il medesimo,

compreso il disposto che fa "salve le competenze regionali", le

premesse coincidono soltanto nella parte in cui si dà atto della

"richiesta di istituzione di una riserva naturale di popolamento

animale nell'area anzidetta, avanzata dall'Associazione italiana per il

World Wildlife Fund - Fondo mondiale per la natura, con nota in data 25

luglio 1980". Per il resto, non vi è qui alcun cenno alla Convenzione

di Ramsar, né all'esistenza di una "zona umida di valore

internazionale", pur non mancandosi di qualificare il biotopo come

"zona di sosta e di nidificazione di numerosi uccelli acquatici".

D'altro canto, viene fatto richiamo ad una delibera del consiglio

regionale della Lombardia del 15 febbraio 1979, "relativa alla

costituzione di una riserva naturale locale" nella stessa area.

A sua volta, il ricorso della Regione deduce, con un unico ma

composito motivo, la "violazione degli artt. 118 e 117 della

Costituzione, anche in relazione all'art. 83 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, e all'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382",

insistendo particolarmente, quanto all'art. 83, sull'inosservanza del

primo comma e, comunque, sull'inapplicabilità del quarto comma, sia

per il carattere "non interregionale" della riserva de qua, sia, in

subordine, per la carenza delle forme indispensabili agli effetti ivi

previsti, come anche richiesto dall'art. 3 della legge n. 382 del 1975.

12. - Il ricorso della Regione Lombardia è fondato.

Esclusa in partenza qualsiasi possibilità per gli organi dello

Stato di avvalersi dell'art. 4, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616 (è lo stesso decreto ministeriale a mostrarsene ben

consapevole, tanto da non contenere alcun cenno, né in fatto né in

diritto, a vincoli e rapporti di ordine internazionale), le doglianze

della Regione ricorrente meritano pieno accoglimento, e ciò alla

stregua di quanto si è avuto modo di puntualizzare con riguardo alle

varie parti dell'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, in sede di esame

del terzo ricorso della Regione Toscana (v. antea, punto 10).

Non potendo, infatti, trovare applicazione né il secondo comma di

detto art. 83 (la riserva è di istituzione successiva all'entrata in

vigore del d.P.R. n. 616 del 1977), né il quarto comma dello stesso

(la riserva non è di carattere territorialmente interregionale, con

conseguente assorbimento degli altri problemi di forma posti da tale

comma), nella fattispecie concreta in questione è da ritenersi

competente la Regione Lombardia: una competenza, del resto, già

esercitata, ai sensi degli artt. 66, primo comma, e 83, primo comma,

del d.P.R. n. 616 del 1977 e in conformità agli artt. 117 e 118 della

Costituzione, con la delibera costitutiva della riserva locale (15

febbraio 1979), la cui legittimità è, comunque, qui fuori

discussione, non solo perché non disconosciuta nemmeno dal decreto

ministeriale, ma anche perché l'illegittimità di quest'ultimo rende

ultroneo affrontare il tema dei rapporti tra una riserva locale già

istituita e l'istituzione nella stessa zona di una riserva naturale di

popolamento animale da parte dello Stato con un atto che fosse di per

sé legittimo, ma che si venisse a sovrapporre alla delibera regionale

in quanto emanato successivamente.

Il presente provvedimento, di per sé viziato perché invasivo

delle attribuzioni della Regione, va, pertanto, annullato.

13. - Il decreto impugnato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, che

reca la data del 30 luglio 1980, risulta emanato dal Ministro per

l'agricoltura e le foreste di concerto con il Ministro dell'interno,

essendo la "Foresta di Tarvisio", suo punto di riferimento

territoriale, di proprietà dell'Azienda patrimoni riuniti

ex-economali, così da rientrare fra i beni forestali espressamente

esclusi dal trasferimento al patrimonio indisponibile della Regione

Friuli-Venezia Giulia (art. 1, secondo comma, del d.P.R. 26 giugno

1965, n. 958). L'articolato del decreto ministeriale, che "per i

problemi di gestione che possono interferire con gli interessi

regionali" prescrive di sentire la Regione, costituisce in riserva

naturale di popolamento animale le molte zone della "Foresta di

Tarvisio" diverse da quelle già dichiarate riserva naturale integrale

con un precedente decreto ministeriale (2 dicembre 1975), citato nelle

premesse del provvedimento in esame, unitamente a varie fonti

normative, quali gli artt. 68 e 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e

le due leggi 27 dicembre 1977, n. 968 e n. 984, non senza diversi

accenni, sia pur generici, ad organizzazioni ed enti internazionali e

"all'importanza internazionale dell'area da proteggere".

Con il relativo ricorso, la Regione, dopo aver osservato che nel

decreto vengono "promiscuamente richiamate la materia della caccia e la

materia dell'urbanistica", muove ad esso l'addebito di essere lesivo,

sotto il primo profilo, della sfera di competenza "costituzionalmente

assegnata alla Regione Friuli- Venezia Giulia dall'art. 4 n. 3 dello

Statuto speciale e dall'art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965" e, sotto

il secondo profilo, della sfera di competenza alla stessa Regione

"attribuita con l'art. 4 n. 12 dello Statuto speciale e con gli artt.

22 del d.P.R. n. 1116 del 1965 e 21 e 26 del d.P.R. n. 902 del 25

novembre 1975".

14. - Il ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia è fondato.

Non si può, invero, disconoscere che, nel dare attuazione all'art.

4 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, il d.P.R. 26 agosto

1965, n. 1116, abbia, con gli artt. 1 e 22 (quest'ultimo tanto nel suo

testo originario quanto nel testo sostituito dall'art. 21 del d.P.R. 25

novembre 1975, n. 902), trasferito alla Regione Friuli-Venezia Giulia

le attribuzioni degli organi dello Stato sia in materia di caccia sia

in materia di urbanistica con una portata non suscettibile di trovare

limitazioni in nessuna delle indicazioni contenute nelle premesse del

decreto impugnato e sviluppate all'udienza dall'Avvocatura dello Stato.

Per quanto riguarda le considerazioni basate sull'esclusione dal

trasferimento alla Regione Friuli- Venezia Giulia dei rapporti relativi

ai beni forestali appartenenti, come la "Foresta di Tarvisio",

all'Azienda patrimoni riuniti ex-economali, va detto subito che esse -

allo stesso modo del similare art. 68, secondo comma, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 - non rilevano ai presenti fini, i quali

coinvolgono non questioni di ordine patrimoniale (oltretutto, estranee

alla competenza di questa Corte), ma questioni di gestione funzionale

(v., in generale, antea, punto 4).

Né, tanto meno, valgono i richiami all'art. 83 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, nelle parti in cui vi sarebbe prevista "una futura

normativa di ripartizione di compiti fra Stato, Regioni e Comunità

montane", lasciando allo Stato" il potere di individuare nuovi

territori da costituire in riserve naturali di interesse nazionale": il

secondo comma di detto articolo prevede sì "una futura normativa di

ripartizione di compiti", ma con esclusivo riferimento alle riserve

naturali dello Stato già esistenti, mentre il quarto comma parla non

di riserve naturali di interesse nazionale, ma di riserve naturali a

carattere interregionale, secondo una nozione che, per le ragioni

ampiamente svolte in precedenza (punti 10 e 12), ha un significato ben

diverso da quello che si pretenderebbe dall'Avvocatura dello Stato.

Non vi è dubbio, ed in questo gli argomenti svolti dalla stessa

Avvocatura sono pienamente da condividere, che l'art. 83, pur

rientrando in un d.P.R, come il n. 616 del 1977, dettato in attuazione

di una delega concernente le regioni a statuto ordinario (v. art. 1,

parte prima, della legge 22 luglio 1975, n. 382), trovi applicazione

anche per le regioni a statuto speciale, non essendo accettabile che

in una materia quale quella delle riserve naturali, per la prima volta

specificata appunto dal d.P.R. n. 616 del 1977 - le regioni a statuto

speciale, nell'assenza di una espressa disposizione in contrario,

restino prive delle attribuzioni conferite alle regioni a statuto

ordinario. Orbene, la portata principale dell'art. 83 sta, appunto,

nell'aver trasferito "alle regioni le funzioni amministrative

concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve

ed i parchi naturali" (primo comma), con i soli limiti, qui non

riscontrabili, posti in favore dello Stato dal secondo e dal quarto

comma.

Altrettanto controproducente si rivela il richiamo che la prima

premessa del provvedimento fa alla legge 27 dicembre 1977, n. 968. Nel

dettare "principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela

della fauna e la disciplina della caccia", tale legge, all'art. 6,

primo comma, impegna, per gli interventi nel settore della caccia, le

regioni a predisporre piani annuali o pluriennali, qualificati di

conseguenza piani regionali, con la previsione, tra l'altro, di "oasi

di protezione, destinate al rifugio, alla riproduzione, alla sosta

della fauna selvatica" (lettera a) e di "zone di ripopolamento e

cattura, destinate alla riproduzione della selvaggina, al suo

irradiamento nelle zone circostanti ed alla cattura della medesima per

il ripopolamento" (lettera b). La prescrizione dell'art. 4 n. 3 dello

Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia non potrebbe

trovare rispondenza più puntuale di questa.

Ultroneo è, poi, il richiamo alla legge 27 dicembre 1977, n. 984,

sul quale ha pur insistito la difesa orale dell'Avvocatura dello Stato:

emanata pochi mesi dopo il d.P.R. n. 616 del 1977, tale legge,

essenzialmente mossa dall'intento di assicurare adeguati finanziamenti

a tipi svariatissimi di intervento pubblico, non poteva pretendere -

né ha preteso - di modificare l'appena tracciato riparto delle

competenze tra lo Stato e le regioni. Troppo generica risulta, infine,

l'utilizzazione della dimensione internazionale, qui insufficiente in

modo palese: il limite degli obblighi internazionali opera a favore

dello Stato soltanto in presenza di adempimenti precisi, necessari per

dare puntuale esecuzione ad un vincolo formalmente assunto (v. antea,

punti 8 e 10).

L'illegittimità del decreto impugnato, invasivo della sfera di

competenza della Regione Friuli-Venezia Giulia, ne comporta

l'annullamento.