Sentenza n. 223/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, commi 2, 3

e 4, della legge 11 aprile 2000, n. 83 (Modifiche ed integrazioni

della legge 12 giugno 1990, n.146, in materia di esercizio del

diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia

dei diritti della persona costituzionalmente tutelati), promosso con

ordinanza emessa il 28 luglio 2000 dal tribunale di Genova nel

procedimento civile vertente tra Roberto Biagini e le Ferrovie dello

Stato s.p.a., iscritta al n. 656 del registro ordinanze 2000 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Udito nella camera di consiglio del 21 marzo 2001 il giudice

relatore Franco Bile;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 28 luglio 2000 il tribunale di Genova, nel

procedimento civile vertente tra un dipendente delle Ferrovie dello

Stato s.p.a. e quest'ultima, ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 16, commi 2, 3 e 4, della legge

11 aprile 2000, n.83 (Modifiche ed integrazioni della legge 12 giugno

1990, n.146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei

servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei diritti della

persona costituzionalmente tutelati), in riferimento agli artt. 3, 24

e 40 della Costituzione.

1.1. - Il lavoratore aveva adito il pretore (poi tribunale dopo

l'istituzione del giudice unico di primo grado) di Genova per sentire

dichiarare illegittima e revocare la sanzione della multa

inflittagli, in applicazione dell'art. 4 della legge n. 146 del 1990,

per aver aderito ad uno sciopero in violazione della legge.

Il giudice rimettente rileva che, secondo l'art. 16 della legge

n.83 del 2000, recante la nuova disciplina del diritto di sciopero

nei servizi pubblici essenziali, entrata in vigore nelle more del

giudizio, le sanzioni contemplate dagli artt. 4 e 9 della legge

n. 146 del 1990 non si applicano alle violazioni commesse

anteriormente al 31 dicembre 1999, e le sanzioni, comminate prima di

tale data per quelle violazioni, sono estinte. Come

conseguenza dell'estinzione delle sanzioni il terzo comma prevede che

i giudizi di opposizione agli atti di irrogazione delle sanzioni,

pendenti in qualsiasi stato e grado, sono automaticamente estinti con

compensazione delle spese. Infine, il quarto comma dispone che in

nessun caso si fa luogo al rimborso di somme corrisposte per il

pagamento delle sanzioni.

1.2. - Il rimettente ritiene siffatta disciplina lesiva degli

artt. 3, 24 e 40 della Costituzione.

Il diritto alla tutela giurisdizionale sarebbe violato perché al

lavoratore non solo è precluso il riconoscimento della legittimità

della condotta, senza che ciò sia bilanciato dal ripristino della

situazione anteriore all'applicazione della sanzione, ma è anche

negato il recupero delle spese, pur se la pretesa sia fondata.

La preclusione all'accertamento della correttezza del

comportamento del lavoratore inciderebbe anche sull'esercizio del

diritto di sciopero, violando l'art. 40 Cost.

Inoltre l'esclusione del rimborso lederebbe l'art. 3 Cost., per

la disparità di trattamento tra i lavoratori che abbiano subito una

sanzione pecuniaria e quelli che, pur avendo tenuto la medesima

condotta, non siano già stati assoggettati a sanzione per mero

ritardo del datore di lavoro nella sua applicazione.

2. - Nessuna parte si è costituita, né è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto

1. - Il rimettente dubita che i commi 2, 3 e 4 - ma

essenzialmente i soli commi 3 e 4 - dell'art. 16 della legge

11 aprile 2000, n. 83, siano in contrasto con gli artt. 3, 24 e 40

della Costituzione, in quanto prevedono che i giudizi, pendenti in

ogni stato e grado, concernenti opposizioni ad atti comminanti

sanzioni per le violazioni di cui al comma 1 (che richiama gli

artt. 4 e 9 della legge 12 giugno 1990, n.146), anteriori al

31 dicembre 1999, sono automaticamente estinti con compensazione

delle spese (comma 3), e che in nessun caso è ammesso il rimborso di

quanto corrisposto (comma 4).

2. - La questione è rilevante.

In un giudizio promosso da un dipendente delle Ferrovie dello

Stato al fine di ottenere la declaratoria di illegittimità e la

revoca della sanzione pecuniaria comminatagli dal datore di lavoro

per l'adesione ad uno sciopero in violazione della legge n. 146 del

1990, il giudice, non implausibilmente, ritiene che il lavoratore

abbia chiesto sia l'accertamento dell'illegittimità della sanzione,

sia la restituzione della somma trattenutagli sulla retribuzione, con

le conseguenti statuizioni in ordine alle spese, e che la

sopravvenuta legge n. 83 del 2000 gli impedisca di esaminare il

merito di tali domande.

3. - Le modifiche apportate dalla legge n. 83 del 2000 alla

precedente legge n. 146 del 1990, sullo sciopero nei servizi pubblici

essenziali, riguardano - fra l'altro - il regime sanzionatorio. La

nuova legge, da un lato, conferma la scelta di fondo di ricondurre al

piano disciplinare le violazioni commesse dai lavoratori subordinati

(art. 4, comma 1); e, dall'altro, innovativamente, prevede che, per

talune di esse, la Commissione di garanzia possa prescrivere al

datore di lavoro l'applicazione di sanzioni disciplinari, con

relativa sua responsabilità in caso di inottemperanza (art. 13,

lettera i).

Nel contesto di tali modifiche, la legge del 2000 ha voluto

sottrarre alle sanzioni di cui agli artt. 4 e 9 della legge n. 146

del 1990 i fatti anteriori al 31 dicembre 1999. Perciò, i primi due

commi dell'impugnato art. 16 dispongono che quelle sanzioni non si

applicano alle condotte precedenti tale data e, se comminate prima di

essa, sono estinte.

La disciplina è completata - per i giudizi pendenti, di

opposizione a sanzioni già comminate - dal terzo comma, secondo cui

essi "sono automaticamente estinti con compensazione delle spese".

Infine, il quarto comma dispone che "in nessun caso si fa luogo al

rimborso delle somme corrisposte per il pagamento delle sanzioni".

Il terzo ed il quarto comma devono interpretarsi congiuntamente,

nel senso che, in sede di opposizione a sanzione pecuniaria comminata

ed applicata, il giudice - da un lato - è tenuto a dichiarare

estinto il giudizio e - dall'altro - non può disporre il rimborso al

lavoratore della somma a lui trattenuta. Questa interpretazione -

accolta dal giudice rimettente - è coonestata dalla lettera del

quarto comma, il cui inequivocabile incipit ("in nessun caso si fa

luogo a rimborso") mostra che la regola, di portata generale, vale

anche se l'atto impositivo della sanzione sia stato impugnato.

4. - Tale disciplina - escludendo il rimborso e compensando le

spese - vanifica in sostanza la tutela giurisdizionale del diritto

azionato dal lavoratore.

4.1. - Questa Corte ha affermato che il legislatore, intervenendo

a regolare una certa materia, in tanto può incidere sui giudizi in

corso, dichiarandoli estinti senza ledere il diritto alla tutela

giurisdizionale garantito dall'art. 24 Cost., in quanto la nuova

disciplina, lungi dal tradursi in una sostanziale vanificazione dei

diritti azionati, sia tale da realizzare le pretese fatte valere

dagli interessati, così eliminando le basi del preesistente

contenzioso (sentenza n. 310 del 2000).

La normativa impugnata prevede insieme l'estinzione "automatica"

dei giudizi di opposizione e l'esclusione del rimborso delle somme

trattenute.

La prima misura è di per sé rispettosa dei principia appena

ricordati. Essa discende infatti dall'estinzione delle sanzioni e

dalla correlativa soddisfazione ex lege della pretesa mirante ad

ottenerne l'annullamento, che determina la cessazione della materia

del contendere. Ciò consente anche di escludere che sia vanificato

il diritto del lavoratore all'accertamento della legittimità della

sua astensione dal lavoro nell'esercizio del diritto di sciopero

(art. 40 Cost.), atteso che, estinta ex lege la sanzione, il

lavoratore non ha più interesse ad un accertamento che è

finalizzato proprio alla caducazione della sanzione applicata.

4.2. - Diversa valutazione merita invece l'esclusione del

rimborso, che lascia la pretesa azionata dal lavoratore del tutto

priva di tutela giurisdizionale, quanto alle implicazioni

restitutorie della dedotta illegittimità della sanzione, al punto

che la sua situazione patrimoniale resta definitivamente incisa, pur

senza causa.

L'argomento secondo cui il divieto di rimborso sarebbe

giustificato dall'intervenuta definizione del rapporto - sotto il

profilo che la sanzione, una volta applicata, avrebbe conseguito la

sua finalità afflittiva - può avere rilievo quando il destinatario

della sanzione non ne abbia contestato la legittimità, non certo

quando egli abbia proposto opposizione in sede giudiziaria.

In questo caso - che corrisponde alla fattispecie esaminata dal

rimettente - viene in considerazione il diritto alla tutela

giurisdizionale, con riferimento al quale si impone un diverso e più

rigoroso bilanciamento delle situazioni sostanziali versate in

giudizio e dei contrapposti interessi. E, di certo, esso non è

adeguatamente operato da una legge che dall'estinzione della sanzione

faccia discendere solo l'estinzione, per cessazione della materia del

contendere, del giudizio di impugnazione della sanzione, ma non anche

il ripristino della situazione patrimoniale pregiudicata

dall'avvenuta sua applicazione.

4.3. - Il diniego del rimborso viola anche il principio di

eguaglianza perché - a parità di condizioni in cui versano i

lavoratori che abbiano adito il giudice per ottenere la declaratoria

di illegittimità della sanzione - la stabilizzazione delle

conseguenze patrimoniali negative che la sanzione comporta

deriverebbe dalla circostanza, meramente accidentale, che essa sia

stata o meno applicata, con trattenuta sulla retribuzione od in altro

modo. Analoga disparità sussiste rispetto alle sanzioni per le quali

non si ponga un problema di restituzione di somme trattenute, come

quelle che non comportino conseguenze economiche (rimprovero,

censura) ovvero implichino conseguenze di tipo diverso (sospensione

dal servizio e dalla retribuzione).

Del resto, in una similare fattispecie di preclusione ex lege del

diritto al rimborso, questa Corte (sentenza n. 416 del 2000) ha

ritenuto in contrasto con l'art. 3 della Costituzione una norma che

dall'accertamento del diritto del contribuente ad un'agevolazione

fiscale faceva derivare solo l'illegittimità dell'atto impositivo,

ma escludeva il rimborso dell'imposta pagata.

4.4. - Pertanto, deve dichiararsi l'illegittimità

costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 24 Cost., del quarto

comma dell'impugnato art. 16, nella parte in cui prevede che non si

fa luogo al rimborso di somme corrisposte per il pagamento delle

sanzioni, anche se siano stati proposti i giudizi di opposizione di

cui al terzo comma (che rimanda al primo, e quindi agli artt. 4 e 9

della legge n. 146 del 1990).

5. - Fondata è anche la questione di legittimità costituzionale

del terzo comma dell'art. 16, nella parte in cui dispone la

compensazione delle spese relative ai giudizi di opposizione

dichiarati estinti.

In generale, il diritto alla tutela giurisdizionale,

costituzionalmente garantito, si estende anche alle spese che devono

essere sostenute per agire in giudizio. Di tali spese il legislatore,

nell'introdurre fattispecie di estinzione ex lege di giudizi in

corso, può anche eccezionalmente prevedere la compensazione, in un

quadro di bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco.

Ma, ancora una volta, tale bilanciamento non è stato effettuato.

La rigidità della regola della compensazione sacrifica sempre e

comunque il diritto della parte, che abbia fondatamente adito il

giudice, di ottenere il rimborso delle spese processuali. Del resto,

l'estinzione ex lege dei giudizi di opposizione in esame non comporta

la necessaria compensazione legale delle spese, essendo invece del

tutto compatibile con il criterio (desumibile dalla disciplina

ordinaria: artt. 91, 92 del codice di procedura civile), secondo cui

le spese, in caso di cessazione della materia del contendere, sono

regolate in base alla c.d. soccombenza virtuale, salvo, beninteso, il

potere del giudice di disporre la loro compensazione ove

discrezionalmente ne ravvisi i presupposti.

Pertanto, se la cessazione della materia del contendere

sull'impugnativa di una sanzione ormai estinta per legge giustifica

l'estinzione legale del giudizio, da questa non può discendere, con

analoga consequenzialità, la compensazione ex lege delle spese

processuali.

Lo scostamento dal canone ordinario che regola le spese in caso

di cessazione della materia del contendere appare ancor meno

ragionevole, considerando come il lavoratore che ha impugnato la

sanzione non possa rinunciare all'estinzione e insistere per la

pronuncia di merito.

Il comma 3 dell'art. 16 è, quindi, costituzionalmente

illegittimo, per violazione dell'art. 24 Cost., limitatamente alle

parole "con compensazione delle spese".