Sentenza n. 224/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 15, primo,

terzo e quarto comma, 47, secondo e terzo comma, 152, primo comma, e

159 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante "Testo

unico delle leggi in materia bancaria e creditizia", promosso con

ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano, della Regione Sardegna,

della Provincia autonoma di Trento e della Regione Trentino-Alto

Adige, rispettivamente notificati il 30 e 29 settembre 1993,

depositati in cancelleria il 4 e 5 novembre successivi ed iscritti ai

nn. 67, 68, 69 e 70 del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia autonoma di

Trento, Valerio Onida e Giandomenico Falcon per la Regione

Trentino-Alto Adige e Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e

l'avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 27 ottobre 1993 (n. 67 del 1993) la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato, con riferimento all'art

11, primo e secondo comma, dello Statuto speciale del Trentino-Alto

Adige e alle norme di attuazione in materia di ordinamento delle

aziende di credito a carattere regionale, approvate con d.P.R. 26

marzo 1977, n. 234, la questione di legittimità costituzionale degli

artt. 15, primo, terzo e quarto comma, e 159, terzo comma, del

decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il "Testo

unico delle leggi in materia bancaria e creditizia".

Nel ricorso si ricorda che ai sensi dell'art. 11, primo e secondo

comma, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, alla Provincia

autonoma di Bolzano spetta il potere di autorizzare l'apertura e il

trasferimento di sportelli bancari di aziende di credito a carattere

locale, provinciale e regionale, sentito il parere del Ministero del

tesoro, nonché il potere di esprimere parere ai fini

dell'autorizzazione concessa dal Ministero del tesoro all'apertura e

al trasferimento nella provincia di sportelli bancari delle altre

aziende di credito. Si sottolinea, inoltre, che, in materia di

ordinamento delle aziende di credito a carattere regionale, la norma

di attuazione contenuta nell'art. 1 del d.P.R. n. 234 del 1977

dispone che le attribuzioni delle amministrazioni statali in materia

di ordinamento degli istituti di credito a carattere regionale sono

esercitate, nell'ambito del proprio territorio, dalla Regione

Trentino-Alto Adige "ad eccezione delle attribuzioni spettanti, ai

sensi dell'art. 11 dello stesso decreto, alle Province di Trento e

Bolzano". Ciò premesso, la Provincia ricorrente osserva che il

decreto legislativo n. 385 del 1993 ha introdotto a favore della

Banca d'Italia una serie di competenze e poteri che risulterebbero

lesivi delle richiamate norme statutarie. In particolare, l'art. 15,

primo comma, del decreto impugnato prevede che le banche italiane

possono stabilire succursali nel territorio della Repubblica e degli

altri Stati comunitari, riservando alla Banca d'Italia il solo potere

di vietare lo stabilimento di una nuova succursale per motivi

attinenti all'adeguatezza delle strutture organizzative e della

situazione finanziaria, economica e patrimoniale della banca, mentre

l'art. 159 dispone che le norme dell'art. 15 "sono inderogabili e

prevalgono sulle contrarie disposizioni già emanate". Secondo la

ricorrente, tali norme priverebbero la Provincia autonoma di Bolzano

delle competenze previste dallo Statuto e dalle norme di attuazione,

dal momento che le disposizioni impugnate trovano applicazione in

tutto il territorio dello Stato italiano, mentre nel decreto

legislativo n. 385 manca ogni accenno alla riserva di legge

costituzionale che assegna una specifica competenza alla Provincia

medesima. Nel ricorso si osserva che l'incostituzionalità

denunciata riguarda diversi profili, riferiti all'art. 11 dello

Statuto speciale. Innanzitutto, dagli artt. 15 e 159 discenderebbe la

completa soppressione del potere spettante alla Provincia di

autorizzazione all'apertura e al trasferimento di sportelli bancari

di aziende di credito a carattere locale, provinciale e regionale. In

secondo luogo, risulterebbe violato il diritto della Provincia a

esprimere il proprio parere prima che il Ministero del tesoro

autorizzi l'apertura o il trasferimento nella provincia di sportelli

di aziende di credito non locali, provinciali e regionali. Nel

ricorso si afferma, infine, che il vizio di incostituzionalità

investirebbe anche i commi terzo e quarto dell'art. 15, che

disciplinano il diritto di stabilire succursali nel territorio della

Repubblica italiana da parte di banche comunitarie ed

extracomunitarie, attribuendo i controlli relativi alla Banca

d'Italia e alla CONSOB: anche queste disposizioni sarebbero in

contrasto con l'art. 11 dello Statuto speciale nella parte in cui,

escludendo il potere autorizzatorio del Ministero, sottraggono alla

Provincia il diritto di essere sentita dal Ministero del tesoro e di

dare il preventivo parere all'autorizzazione all'apertura e al

trasferimento nel territorio provinciale di sportelli bancari di tali

aziende di credito.

2. - Con ricorso in data 29 ottobre 1993 (n. 69 del 1993) anche la

Provincia autonoma di Trento ha impugnato, in riferimento all'art. 11

dello Statuto speciale, gli artt. 15, primo comma, e 159, terzo

comma, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385.

La Provincia rileva che la disciplina prevista dall'art. 15, primo

comma, nel riservare alla sola Banca d'Italia i poteri di intervento

sulle succursali delle banche, anche di interesse regionale, su tutto

il territorio nazionale, non menziona più alcun potere delle

Province autonome in materia. Secondo la ricorrente, nonostante che

l'art. 159 del testo unico in questione presupponga ancora che alle

Regioni a statuto speciale siano attribuite competenze in materia di

credito, dal complesso della nuova disciplina non risulterebbe più

alcuna potestà della Provincia in tema di apertura di succursali

delle banche nel territorio provinciale: da qui la violazione

dell'art. 11 dello Statuto speciale. Né, secondo la Provincia,

varrebbe osservare che la nuova normativa, avendo abolito

l'autorizzazione all'apertura o al trasferimento di sportelli, non

potrebbe essere vincolata dalle norme statutarie, dal momento che

l'art. 15, primo comma, del testo unico attribuisce pur sempre alla

Banca d'Italia il potere di vietare lo stabilimento di una nuova

succursale. Di conseguenza, sempre ad avviso della ricorrente, le

potestà attribuite alla Provincia dall'art. 11 dello Statuto

dovrebbero oggi intendersi riferite quanto meno al potere di vietare

lo stabilimento delle nuove succursali. Con riferimento

all'ammissibilità del ricorso, la Provincia di Trento rileva che il

testo unico impugnato presenta carattere "innovativo" e come tale

rinnova la lesione dell'autonomia provinciale già operata con il

precedente decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481 (attuativo

della direttiva CEE n. 89/646), legittimando il presente giudizio.

3. - Con ricorso in data 25 ottobre 1993 (n. 70 del 1993) la

Regione Trentino-Alto Adige ha sollevato, in riferimento all'art. 5,

n. 3, e 16, primo comma, dello Statuto speciale, così come attuato

dagli artt. 1 e 3, primo, secondo e terzo comma, del d.P.R. 26 marzo

1977, n. 234, nonché all'art. 107, primo comma, dello Statuto

medesimo, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 159

del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385.

La Regione, dopo aver richiamato la propria potestà legislativa e

amministrativa in materia di ordinamento degli enti di credito

fondiario e agrario, delle casse di risparmio e di quelle rurali,

nonché delle aziende di credito a carattere regionale, rileva che in

tale materia, ai sensi dell'art. 1, terzo comma, del d.P.R. n. 234

del 1977, risulta riservata alla competenza statale solo la

disciplina relativa alla raccolta del risparmio, all'esercizio del

credito ed alla vigilanza sugli istituti di credito. In particolare,

la Regione ricorda le proprie competenze in ordine all'emanazione di

una serie di provvedimenti relativi ad enti e aziende di credito a

carattere regionale, competenze elencate nell'art. 3, primo comma,

del d.P.R. n. 234, per rilevare che la norma impugnata sarebbe tale

da configurare una invasione dell'autonomia regionale avendo esteso i

poteri di vigilanza spettanti alla Banca d'Italia fino ad assorbire

anche i poteri regionali previsti dal citato articolo. Tale assunto

troverebbe conferma nel secondo comma dell'art. 159 del testo unico

che, attribuendo alla Banca d'Italia il potere di esprimere parere

vincolante in ordine a una serie di provvedimenti di competenza

regionale, svuoterebbe di ogni contenuto sostanziale la stessa

competenza. Né si potrebbe sostenere, sempre ad avviso della

Regione, che le valutazioni concernenti la vigilanza, in quanto

eminentemente tecniche, sarebbero insuscettibili di essere compiute

dagli organi regionali, dal momento che l'art. 9, primo comma, del

decreto impugnato prevede avverso i provvedimenti adottati dalla

Banca d'Italia nell'esercizio dei poteri di vigilanza il reclamo ad

un organo politico-governativo quale il Comitato interministeriale

per il credito ed il risparmio. Nel ricorso si rileva anche che il

contrasto con le norme di attuazione dello Statuto risulta ancora

più evidente ove si consideri che l'art. 3, secondo comma, del

d.P.R. n. 234 del 1977 disciplina in modo puntuale i raccordi tra la

Regione e lo Stato prevedendo nelle diverse ipotesi di provvedimenti

regionali l'intervento del Ministero del tesoro o della Banca

d'Italia.

La Regione censura poi il terzo e quarto comma dell'art. 159 che,

attraverso il riconoscimento dell'inderogabilità di una serie di

disposizioni contenute nel testo unico, mirerebbero a spogliare o

rafforzare le restrizioni illegittimamente apportate alla competenza

regionale. Inoltre, la Regione contesta la violazione dell'art. 107,

primo comma, dello Statuto, dal momento che le disposizioni

impugnate, limitando l'ambito dei poteri regionali regolati in sede

di norme di attuazione, sarebbero incorse in un vizio formale per

aver violato la speciale procedura stabilita dalla ricordata norma

statutaria, dove si prevede per le norme di attuazione il parere di

una commissione paritetica. Infine, la ricorrente denuncia la

violazione da parte del secondo comma dell'art. 159, in quanto norma

immediatamente applicabile, dell'art. 2 del d.P.R. 16 maggio 1992, n.

266, che ha regolato, nel Trentino-Alto Adige, i rapporti tra leggi

statali e leggi regionali, stabilendo un termine di sei mesi per

l'adeguamento delle leggi regionali e provinciali ai principi ed alle

norme statali costituenti limiti per la Regione e le Province.

4. - Con ricorso in data 29 ottobre 1993 (n. 68 del 1993) la

Regione autonoma della Sardegna ha impugnato, con riferimento agli

artt. 3, 4 e 6 dello Statuto speciale ed alle relative norme di

attuazione, nonché all'art. 76 della Costituzione, gli artt. 47,

secondo e terzo comma, 152, primo comma, e 159 del decreto

legislativo 1° settembre 1993, n. 385. Dopo aver richiamato le norme

statutarie che attribuiscono alla Regione Sardegna competenza

legislativa e amministrativa di tipo concorrente in materia di

ordinamento degli enti di credito fondiario ed agrario, delle casse

di risparmio, delle casse rurali, dei monti frumentari e di pegno e

degli altri istituti di credito di carattere regionale, nel ricorso

sono in primo luogo illustrate le censure di costituzionalità

relative all'art. 152 del decreto impugnato. Questa disposizione

stabilisce che entro il 1° gennaio 1996 le casse comunali e i monti

di credito su pegno che non raccolgono risparmio devono assumere

iniziative che portino alla cessazione dell'esercizio dell'attività

creditizia ovvero alla estinzione degli enti stessi e, in caso di

inerzia, trascorso il termine suddetto, sono posti in liquidazione.

Ad avviso della Regione una siffatta disciplina sarebbe

incostituzionale, dal momento che svuoterebbe di contenuto la

competenza regionale in materia di istituzione ed ordinamento degli

enti di credito agrario di carattere regionale, senza, d'altro canto,

prevedere alcuna forma di intervento della Regione nel procedimento

di messa in liquidazione delle casse in questione, in violazione del

principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.

Passando all'esame dell'art. 159 il ricorso denuncia varie lesioni

dell'autonomia regionale. In primo luogo, con la norma impugnata si

sarebbe inteso "subordinare" al parere vincolante della Banca

d'Italia il potere della Regione in ordine ad ogni singolo

provvedimento autorizzatorio in materia creditizia e questo in

contrasto con i poteri che gli artt. 4 e 6 dello Statuto speciale

riservano alla Regione. Inoltre, l'art. 159 ha riferito il parere

vincolante della Banca d'Italia anche ai provvedimenti richiamati

negli artt. 31 e 36 del testo unico (trasformazioni di banche

popolari in società per azioni, fusioni a cui partecipino banche

popolari e da cui risultino società per azioni; fusioni tra banche

di credito cooperativo), mentre il Governo, in base alla delega

prevista dall'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 (legge

comunitaria per il 1991), avrebbe potuto inserire nel testo unico

soltanto "le disposizioni adottate ai sensi del comma 1", e cioè

quelle già inserite nel decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481

(attuativo della direttiva CEE n. 89/646), corrispondenti agli artt.

14, 56 e 57 del decreto impugnato. Sotto questo profilo l'art. 159,

ad avviso della Regione ricorrente, contrasterebbe, oltre che con le

citate norme statutarie, anche con l'art. 76 della Costituzione per

violazione dei limiti della delega. Un ulteriore profilo di

incostituzionalità dell'art. 159 riguarda il combinato disposto del

secondo, terzo e quarto comma di tale articolo, dove si dispone

l'inderogabilità della norma che prescrive il parere vincolante

della Banca d'Italia e la sua prevalenza sulle disposizioni già

emanate o sulle norme di recepimento della direttiva CEE n. 89/646

che venissero in futuro emanate dalla Regione nella materia

disciplinata dalla stessa direttiva. La Regione osserva in proposito

che la direttiva n. 89/646 è stata attuata con il decreto

legislativo n. 481 del 1992 che, all'art. 46, terzo comma, - in

attuazione della legge 9 marzo 1989, n. 86 - ha indicato quali norme

del medesimo decreto fossero da considerarsi "inderogabili" anche per

le Regioni ad autonomia speciale. La Regione rileva che l'art. 46 del

richiamato decreto legislativo n. 481 non ha qualificato come

inderogabile la disposizione del secondo comma del medesimo articolo:

questo renderebbe incostituzionale l'art. 159 dal momento che le

disposizioni in esso contenute hanno preteso di rendere inderogabili

anche norme di attuazione della direttiva n. 89/646 che non erano

state qualificate tali dall'unico atto legislativo che aveva il

potere di farlo (cioè dal decreto legislativo n. 481 del 1992, in

virtù della delega conferita al Governo dagli artt. 1 e 25, primo

comma, della legge n. 142 del 1992).

Nel ricorso si contesta anche che l'art. 159 disciplini il parere

vincolante della Banca d'Italia, mentre secondo la previsione

dell'art. 46 del decreto legislativo n. 481 del 1992, questo potere

doveva essere disciplinato dalla legge regionale: anche sotto questo

profilo, secondo la Regione, l'art. 159 violerebbe sia le richiamate

competenze regionali sia l'art. 76 della Costituzione. Viene poi

censurato l'art. 47 del testo unico, che, dopo avere stabilito, al

primo comma, che tutte le banche possono erogare finanziamenti

assistiti da agevolazioni previste dalle leggi vigenti purché

regolati da convenzione con l'amministrazione pubblica competente, al

secondo e terzo comma disciplina tale convenzione, prevedendo che

essa sia preceduta da un parere obbligatorio della Banca d'Italia.

Nel ricorso si fa osservare che numerose leggi regionali hanno

istituito fondi pubblici di agevolazione creditizia in materie di

competenza esclusiva della Regione Sardegna (es. industria

alberghiera e turistica, artigianato) e che gli artt. 109 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616 e 71, quarto comma, del d.P.R. 19 giugno 1979,

n. 348, hanno integralmente trasferito alla Regione tutte le funzioni

legislative e amministrative concernenti ogni tipo di intervento per

favorire l'accesso al credito agevolato, ivi compresa la disciplina

dei rapporti tra la Regione e gli istituti di credito eroganti.

Pertanto, secondo la ricorrente, la disciplina della convenzione con

gli istituti di credito prevista dall'art. 47 impugnato ricadrebbe

nella competenza esclusiva della Regione Sardegna relativa alle

materie cui i diversi fondi si riferiscono. Con tale competenza

verrebbe, dunque, a confliggere la previsione di un parere

obbligatorio della Banca d'Italia in ordine ai rapporti convenzionali

della Regione con gli istituti di credito eroganti. Al fine di

prevenire eventuali eccezioni d'inammissibilità la Regione rileva,

infine, che il testo unico impugnato è di tipo "normativo", dal

momento che, in virtù della delega prevista dall'art. 25, secondo

comma, della legge n. 142 del 1992, presenta carattere "innovativo",

disponendo della forza propria degli atti legislativi. La mancata

impugnazione delle norme contenute nel decreto legislativo n. 481 del

1993, corrispondenti a quelle ora impugnate, non verrebbe, dunque -

sempre ad avviso della Regione - a rappresentare un ostacolo per

l'ammissibilità del ricorso.

5. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che le questioni sollevate siano dichiarate

inammissibili o infondate. La difesa dello Stato ripercorre le

vicende che hanno preceduto l'emanazione del testo unico impugnato,

richiamando i contenuti della direttiva CEE n. 89/646, in tema di

coordinamento delle disposizioni relative all'accesso all'attività

degli enti creditizi, e del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n.

481, con il quale, in attuazione della delega prevista dalla legge

comunitaria per il 1991 (artt. 2 e 25 della legge 19 febbraio 1992,

n. 142), è stata recepita la direttiva in questione. In particolare,

si osserva che la delega contenuta nella legge comunitaria prevedeva

che il Governo emanasse una disciplina attuativa non solo dei

contenuti espliciti della direttiva, ma anche dei principi di

armonizzazione da essa ricavabili, quali quelli relativi alla

convergenza degli ordinamenti, alla "despecializzazione"

istituzionale delle banche ed al rafforzamento degli strumenti di

vigilanza sulle stesse. La delega è stata quindi esercitata con

l'emanazione del decreto legislativo n. 481 del 1992 dove, all'art.

46, si prevedeva che le Regioni a statuto speciale emanassero entro

180 giorni le norme di recepimento della direttiva e che tali norme,

ferme le competenze regionali, riservassero alla Banca d'Italia le

valutazioni in tema di vigilanza, modifiche statutarie e fusioni.

Inoltre - rileva ancora la difesa dello Stato - in attuazione

dell'ulteriore delega prevista dall'art. 25 della citata legge

comunitaria (concernente il coordinamento delle specifiche

disposizioni di attuazione della direttiva n. 89/646 con la

precedente disciplina di settore, apportando "le modifiche

necessarie" ai fini del coordinamento) si è proceduto

all'approvazione del testo unico impugnato. In tale occasione il

Governo, preso atto del mancato recepimento della direttiva da parte

delle Regioni, riformulava la norma destinata a riprodurre l'art. 46

del decreto legislativo n. 481 del 1992 in modo tale da rendere

chiara l'immediata applicabilità delle disposizioni di principio non

derogabili dal legislatore regionale. Si è quindi precisato che sono

immediatamente applicabili sia le previsioni sul parere vincolante

della Banca d'Italia espresso, a fini di vigilanza, in materia di

autorizzazione all'attività bancaria (art. 14) e di modificazioni

statutarie, fusioni e scissioni (artt. 56, 57, 31 e 36); sia le

disposizioni dettate in tema di apertura di succursali (art. 15),

libera prestazione dei servizi (art. 16), requisiti degli esponenti

aziendali (art. 26), finanziamenti agevolati e gestione di fondi

pubblici (art. 47). Si è anche stabilito il carattere non derogabile

da parte della legislazione regionale sopravvenuta delle norme che

prevedono il suddetto parere vincolante della Banca d'Italia.

Ciò premesso, in relazione alle questioni sollevate dalla

Provincia autonoma di Bolzano, l'Avvocatura dello Stato afferma che

la progressiva attuazione dell'ordinamento comunitario ha comportato

dapprima una maggiore apertura nel rilascio delle autorizzazioni e

successivamente la soppressione dello stesso istituto

dell'autorizzazione. Tale soppressione avrebbe determinato il venir

meno del potere autorizzatorio sia per la Banca d'Italia sia per le

Province ricorrenti, mentre il rilievo costituzionale della norma

attributiva di tale potere alla Regione non sposterebbe i termini

della questione, dal momento che l'origine comunitaria della

soppressione del potere consentirebbe al legislatore nazionale di

incidere sulla competenza provinciale.

Inoltre, l'Avvocatura rileva che l'apertura di nuovi sportelli

può oggi essere vietata ai sensi dell'art. 15, primo comma, del

testo unico solo nell'ipotesi in cui la banca non disponga di

strutture organizzative ovvero di una adeguata situazione finanziaria

ed economica, mentre non è più connessa alla finalità di

commisurare lo sviluppo territoriale delle banche alle esigenze

economiche delle piazze di insediamento: pertanto, la valutazione

tecnica di questi aspetti atterrebbe esclusivamente alla vigilanza

sull'esercizio dell'attività creditizia - funzione strutturalmente

estranea alle competenze regionali - mentre l'inderogabilità

prevista dall'art. 159 risulterebbe stabilita solo in funzione del

rispetto dei principi comunitari. In relazione al ricorso proposto

dalla Regione Sardegna l'Avvocatura osserva, poi, in primo luogo - con

riferimento alle censure formulate nei confronti dell'art. 152 - che

l'attuazione della direttiva n. 89/646 ha determinato il superamento

delle categorie speciali degli enti creditizi e la conseguente

abrogazione delle norme che ne disciplinavano l'attività. Nel nuovo

sistema l'attività creditizia è riservata, infatti, alle imprese

bancarie e agli intermediari finanziari organizzati in forma

societaria. Pertanto, secondo l'Avvocatura, la necessità di

trasformazione delle casse comunali di credito agrario discenderebbe

da tali modificazioni introdotte in attuazione dei principi

comunitari, pur restando ferma la preesistente competenza regionale

in materia di ordinamento delle aziende di credito locali. Sotto

questo profilo la difesa dello Stato rileva che il testo unico

impugnato non sarebbe tale da incidere sulle competenze regionali,

dal momento che la trasformazione e liquidazione delle casse comunali

di credito agrario resterebbe pur sempre disciplinata dalla normativa

previgente.

L'Avvocatura dello Stato richiama inoltre - in relazione alle

censure formulate nei confronti dell'art. 159 - le disposizioni

contenute nella direttiva n. 89/646 che affidano alle autorità di

ciascun Stato membro abilitate all'esercizio del controllo sugli enti

creditizi nazionali compiti di vigilanza sulla loro solidità

finanziaria e che impongono a tali autorità di negare

l'autorizzazione all'esercizio dell'attività qualora non risulti

assicurata la "sana e prudente gestione". L'attribuzione alle Regioni

a statuto speciale di competenze in materia di ordinamento delle

aziende bancarie locali avrebbe, pertanto, reso necessario il

coordinamento dell'esercizio di tali competenze con le funzioni di

vigilanza.

L'Avvocatura ribadisce anche che l'attuazione della normativa

comunitaria avrebbe comportato la soppressione della valutazione

delle esigenze economiche del mercato e la necessità di estendere la

valutazione di vigilanza ai momenti organizzativi dell'impresa

prevedendo in materia l'intervento dell'organo tecnico statale.

Pertanto, la normativa impugnata non lederebbe alcuna prerogativa

regionale, dal momento che la giurisprudenza costituzionale ha

affermato che le norme di attuazione della disciplina comunitaria

possono porsi come limite che vincola l'autonomia delle Regioni anche

nell'esercizio di potestà legislativa esclusiva. Quanto all'obbligo

di prevedere l'acquisizione di un parere vincolante della Banca

d'Italia per le valutazioni di vigilanza, nella memoria

dell'Avvocatura si rileva che tale obbligo era stato già previsto

dall'art. 46 del decreto legislativo n. 481 del 1992 e che, pertanto,

tale previsione vincolava già il legislatore regionale. Infine - in

relazione alle censure formulate nei confronti dell'art. 47 del testo

unico - si osserva che tale disposizione concerne una materia

riservata allo Stato dall'art. 109 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Quanto al disposto del secondo e del terzo comma dell'art. 47 - che

disciplinano le forme attraverso le quali le banche possono essere

coinvolte nella gestione di fondi pubblici di agevolazione - la

difesa dello Stato ricorda che furono le commissioni competenti della

Camera e del Senato a richiedere che la scelta delle banche con le

quali stipulare convenzioni in questa materia fosse effettuata dalla

pubblica amministrazione sulla base di criteri che tengano conto

della struttura tecnica organizzativa ai fini della prestazione del

servizio.

Con argomentazioni analoghe a quelle ora esposte l'Avvocatura

dello Stato ha chiesto che siano dichiarate inammissibili o comunque

infondate anche le questioni sollevate dalla Provincia autonoma di

Trento e dalla Regione Trentino-Alto Adige.

6. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano,

la Regione Sardegna e l'Avvocatura generale dello Stato hanno

presentato memoria per ribadire e sviluppare le tesi enunciate nei

rispettivi atti difensivi.

In particolare, la Provincia di Bolzano osserva che l'art. 15,

primo comma, del testo unico non costituirebbe attuazione di

prescrizioni contenute nella direttiva CEE 89/646, dove non si

disciplina l'apertura di succursali nel territorio di uno Stato da

parte di banche appartenenti allo Stato medesimo, ma si regola

soltanto il regime per l'apertura di succursali da parte di enti

creditizi appartenenti ad altro Stato membro: limitazione questa che

risulterebbe coerente anche con la ratio del "diritto di

stabilimento", definito dal Trattato di Roma come "libertà di

stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un

altro Stato membro". Nella memoria si osserva anche che il testo

unico ha riservato alla Banca d'Italia poteri di ingerenza assai

rilevanti, consistenti nella facoltà di vietare l'istituzione di

succursali di banche nazionali. Secondo la Provincia tali poteri, nel

nuovo contesto della normativa comunitaria, risponderebbero ad un

interesse sostanzialmente coincidente con quello che, durante il

precedente regime autorizzatorio, costituiva fondamento dei poteri

assegnati dallo Statuto speciale alla Provincia medesima, con la

conseguenza che il rispetto delle competenze provinciali

costituzionalmente garantite avrebbe dovuto assicurare alla Provincia

poteri di intervento anche nel nuovo regime.

La Provincia autonoma di Bolzano riafferma anche l'illegittimità

costituzionale dell'art. 15, quarto comma, del testo unico, che reca

la disciplina dell'apertura di succursali da parte di banche

extracomunitarie: anche in questo caso, infatti, pur permanendo il

potere di autorizzazione - trasferito dal Ministero del tesoro alla

Banca d'Italia - verrebbe meno ogni competenza provinciale non

essendo più previsto il parere della Provincia.

La Provincia conclude richiamando i contenuti della sentenza di

questa Corte n. 40 del 1992, dalla quale risulterebbe chiaramente che

le innovazioni introdotte dalla normative comunitaria nella materia

del credito non sono comunque in grado di incidere sul riparto delle

competenze tra lo Stato, la Regione Trentino Alto Adige e le Province

autonome.

7. - Nella sua memoria la Regione Sardegna contesta quanto

affermato dall'Avvocatura in ordine alla presenza nella disciplina

comunitaria dell'obbligo di soppressione, o comunque di

modificazione, della struttura delle casse comunali di credito

agrario, previsto dall'art. 152 del testo unico impugnato, dal

momento che nella direttiva CEE n. 89/646 non vi sarebbe alcuna

disposizione espressa in tal senso.

Anche in relazione all'art. 159 del testo unico la Regione afferma

che il parere vincolante della Banca d'Italia nelle materie indicate

dalla norma non troverebbe fondamento nell'esigenza di dare

attuazione alla direttiva n. 89/646, dal momento che tale direttiva,

nel disciplinare i poteri assegnati alle autorità interne, fa pur

sempre riferimento alle " autorità competenti" degli Stati, la cui

individuazione è rimessa agli ordinamenti interni in base alle

competenze da questi definite e nel rispetto del principio di

gerarchia delle fonti. Infine, nella memoria si insiste nella

censura relativa all'eccesso di delega in cui sarebbe incorso l'art.

159, secondo comma, dal momento che le fattispecie contenute negli

artt. 31 e 36 del testo unico (per cui è previsto il parere

vincolante della Banca d'Italia) risulterebbero diverse da quelle

regolate negli artt. 21 e 25 del decreto legislativo n. 481 del 1992.

8. - Nella memoria presentata dall'Avvocatura dello Stato si

rileva preliminarmente che la diretta derivazione dell'art. 159

impugnato dall'art. 46 del decreto legislativo n. 481 del 1992 non

può non riflettersi negativamente sull'ammissibilità dei ricorsi

presentati nel presente giudizio, dal momento che quest'ultima

disposizione non è stata impugnata dalle parti ricorrenti: ad avviso

dell'Avvocatura, infatti, l'art. 159 del testo unico riproduce

sostanzialmente l'art. 46 del decreto legislativo n. 481, attuativo

della direttiva n. 89/646, in riferimento alle corrispondenti

disposizioni degli artt. 15, 16, 26 e 47 dello stesso testo unico.

Sotto diverso profilo l'Avvocatura sostiene che le Regioni ricorrenti

hanno competenza di tipo concorrente in materia di ordinamento degli

enti di credito a carattere regionale e devono, pertanto, rispettare,

nell'esercizio di tale competenza, i limiti derivanti dai principi

posti dalle leggi dello Stato (e quindi, nella specie, dal testo

unico impugnato), dagli obblighi internazionali e dagli interessi

nazionali. L'Avvocatura prosegue affermando che la materia relativa

alla disciplina della raccolta del risparmio e dell'esercizio del

credito rimane riservata allo Stato e che resta esclusa dalla

competenza regionale la disciplina di tutto ciò che attiene

all'attività degli enti creditizi. Dopo aver ribadito che

l'attribuzione alla Banca d'Italia del potere di esprimere parere

vincolante ai fini dell'adozione di provvedimenti di competenza

regionale rientra nell'attività di vigilanza di competenza statale,

la difesa dello Stato conclude affermando che le modifiche introdotte

nell'ordinamento nazionale in applicazione delle direttive

comunitarie in materia di attività creditizia hanno profondamente

cambiato il quadro di riferimento normativo presupposto dagli statuti

speciali delle Regioni autonome e delle relative norme di attuazione.

Di conseguenza, il mutato assetto di questo quadro, in esecuzione di

obblighi comunitari, non può non riflettersi sulle competenze in

materia delle Regioni a statuto speciale (e delle Province autonome),

dal momento che si tratta di competenze non attribuite a titolo

originario, ma derivate da quelle statali.

La legge dello Stato, sottraendo preliminarmente certe attività

al controllo amministrativo, avrebbe, quindi, reso inoperanti le

previsioni statutarie senza per questo invadere le competenze

regionali. Considerato in diritto

1. - I quattro ricorsi in esame investono questioni di

costituzionalità in parte identiche e in parte connesse. I giudizi

relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con una stessa

sentenza.

2. - Le Province autonome di Bolzano e di Trento, la Regione

Trentino-Alto Adige e la Regione autonoma della Sardegna chiedono la

dichiarazione di illegittimità costituzionale nei confronti di varie

disposizioni del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo

unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), in quanto

ritenute lesive delle competenze assegnate nel settore del credito

alle stesse Province e Regioni dai rispettivi Statuti speciali e

dalle relative norme di attuazione.

In particolare, di tale decreto legislativo:

a) la Provincia autonoma di Bolzano impugna l'art. 15, primo,

terzo e quarto comma, e l'art. 159, terzo comma, per violazione

dell'art. 11, primo e secondo comma, dello Statuto speciale del

Trentino-Alto Adige e delle relative norme di attuazione, approvate

con d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, in quanto le norme impugnate,

qualificate come inderogabili, avrebbero soppresso il potere della

Provincia di autorizzare l'apertura di sportelli da parte di banche

di carattere locale, nonché il potere della stessa Provincia di

esprimere al Ministero del tesoro il proprio parere in ordine

all'apertura di sportelli da parte delle altre banche;

b) la Provincia autonoma di Trento impugna l'art. 15, primo

comma, e l'art. 159, terzo comma, per motivi analoghi a quelli

enunciati nel ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, ma

rivendicando anche alla sfera della propria competenza il potere di

vietare lo stabilimento nella provincia di nuove succursali di banche

italiane, potere che l'art 15, primo comma, affida alla Banca

d'Italia;

c) la Regione Trentino-Alto Adige impugna l'art. 159 per

violazione degli artt. 5, n. 3, e 16 dello Statuto speciale, così

come attuato dagli artt. 1 e 3, primo, secondo e terzo comma, del

d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, nonché per violazione dell'art. 107,

primo comma, dello stesso Statuto e dell'art. 2 del d.P.R. 16 marzo

1992, n. 266. La disciplina impugnata, introducendo a fini di

vigilanza il parere vincolante della Banca d'Italia in ordine

all'esercizio di talune competenze regionali, avrebbe sostanzialmente

svuotato tali competenze, derogando altresì alle norme di attuazione

dello Statuto speciale senza il rispetto della particolare procedura

prevista per queste norme e sottraendo alla stessa Regione, mediante

la previsione dell'immediata operatività dell'obbligo di tale parere

vincolante, il potere di adeguarsi alla nuova disciplina statale

entro il termine di sei mesi;

d) la Regione autonoma della Sardegna impugna gli artt. 47,

secondo e terzo comma, 152, primo comma, e 159 per violazione degli

artt. 3, 4 e 6 dello Statuto speciale nonché dell'art. 76 della

Costituzione e del principio di coordinamento e collaborazione nei

rapporti tra Stato e Regione. Le disposizioni impugnate avrebbero,

infatti, inciso indebitamente nelle competenze regionali avendo

previsto: 1) l'introduzione di un parere obbligatorio della Banca

d'Italia in ordine alle convenzioni tra banche e pubbliche

amministrazioni in materia di finanziamenti agevolati (art. 47); 2)

la trasformazione obbligatoria o la soppressione, senza alcun

intervento della Regione, delle casse comunali di credito agrario

(art. 152); 3) l'introduzione a fini di vigilanza del parere

vincolante della Banca d'Italia in procedimenti di competenza

regionale, richiamando altresì ipotesi non contemplate dalla legge

di delegazione e conferendo alle norme relative, sempre in violazione

della delega, il carattere della inderogabilità (art. 159).

3. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità

prospettata dalla difesa dello Stato in relazione al fatto che parte

delle disposizioni impugnate, contenute nel testo unico, avrebbero

sostanzialmente riprodotto norme già formulate nel decreto

legislativo 14 dicembre 1992, n. 481, attuativo della direttiva CEE

n. 89/646, a suo tempo non impugnate dalle ricorrenti. L'eccezione

viene riferita, in particolare, all'art. 159 del testo unico, in

relazione al contenuto dell'art. 46 del decreto legislativo n. 481.

Tale eccezione non può essere accolta.

Come rilevano le Regioni e le Province ricorrenti, il testo unico

approvato con il decreto legislativo n. 385 del 1993 non è

"compilatorio" ma "normativo" (o "innovativo"), trovando il suo

fondamento nella delega conferita al Governo con l'art. 25, secondo

comma, della legge 19 febbraio 1992, n. 142. Le norme formulate in

tale testo unico hanno, pertanto, assunto una propria forza

dispositiva suscettibile di incidere autonomamente nella sfera

regionale, quand'anche si siano venute a configurare come ripetitive,

in tutto o in parte, dei contenuti espressi in precedenti

disposizioni di legge. Né - come questa Corte ha spesso sottolineato

- nei giudizi di costituzionalità in via principale il giudizio può

essere precluso in conseguenza della mancata impugnazione di un

precedente atto legislativo di contenuto identico o analogo, non

operando in questo giudizio l'istituto dell'acquiescenza così come

elaborato dalla giurisprudenza amministrativa (v. sentt. nn. 49 del

1987; 19 del 1970; 113 del 1967).

I ricorsi in esame sono, pertanto, ammissibili in quanto proposti

con tempestività.

4. - Passando all'esame del merito delle questioni sollevate, va

innanzitutto richiamato l'iter che ha condotto all'adozione del nuovo

testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, approvato

con il decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385. La prima fase

di tale iter si collega alla direttiva approvata dal Consiglio delle

comunità europee il 15 dicembre 1989 (89/646/CEE), relativa al

coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e

amministrative riguardanti l'accesso e l'esercizio delle attività

degli enti creditizi. Questo testo (comunemente qualificato come

"seconda direttiva" in materia bancaria), sviluppando e modificando

la precedente direttiva CEE del 12 dicembre 1977 (77/780) - recepita

nel diritto interno con il decreto legislativo 27 giugno 1985, n. 350

- ha posto alcuni principi di notevole portata innovativa. In

particolare la "seconda direttiva", al fine di consentire la libera

concorrenza tra le imprese bancarie nell'ambito comunitario, ha, tra

l'altro, disposto: a) il reciproco riconoscimento e la validità su

scala europea delle autorizzazioni rilasciate dagli Stati membri per

l'esercizio dell'attività bancaria; b) la subordinazione del

reciproco riconoscimento alla armonizzazione minima delle condizioni

relative all'accesso all'attività bancaria ed al suo esercizio,

condizioni specificate nei titoli II e IV della stessa direttiva; c)

l'affidamento della "vigilanza prudenziale" alle autorità competenti

dello Stato membro di origine, cui viene riconosciuto il compito di

valutare l'adeguatezza della organizzazione amministrativa e

contabile delle singole banche e di sorvegliare sulla loro gestione e

situazione finanziaria; d) la possibilità per le banche aventi sede

nella comunità di aprire succursali negli Stati membri senza

necessità di autorizzazioni particolari (c.d. "libertà di

stabilimento"), nonché di svolgere liberamente i propri servizi in

settori regolati dalla stessa direttiva (c.d. "libera prestazione dei

servizi"). In un secondo momento, con la legge 18 febbraio 1992, n.

142 (Legge comunitaria per il 1991) il Governo veniva delegato ad

attuare la direttiva CEE 89/646, nel rispetto dei principi elencati

al primo comma dell'art. 25. Contestualmente, con il secondo comma

dello stesso articolo, il Governo riceveva anche la delega ad

emanare, entro diciotto mesi, un testo unico delle disposizioni che

sarebbero state adottate, ai sensi del primo comma, in attuazione

della direttiva, testo da coordinare "con le altre disposizioni

vigenti nella stessa materia, apportandovi le modifiche necessarie a

tal fine". Veniva, quindi, emanato il decreto legislativo 14

dicembre 1992, n. 481, di attuazione della direttiva 89/646, dove i

principi della stessa venivano adattati al contesto italiano con

riferimento sia all'esercizio dell'attività bancaria (riservata agli

enti creditizi) che allo svolgimento dell'attività di vigilanza

(riservata alla Banca d'Italia). In tale decreto la sfera delle

attribuzioni spettanti alla Regioni a statuto speciale in materia

creditizia veniva disciplinata dall'art. 46, dove si attribuiva alle

stesse Regioni il potere di emanare, entro centottanta giorni dalla

data di entrata in vigore del decreto, norme di recepimento della

direttiva comunitaria. Con lo stesso articolo si introduceva anche la

previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia, per gli

aspetti rilevanti ai fini della vigilanza, sull'esercizio dei poteri

regionali in tema di autorizzazione all'attività bancaria, di

modificazioni degli statuti degli enti creditizi, di fusioni e

scissioni interessanti gli stessi enti, (secondo comma), nonché

l'indicazione del carattere inderogabile, rispetto alla legislazione

regionale, di una serie di norme formulate nello stesso decreto

legislativo (terzo comma). Veniva, infine, approvato il decreto

legislativo 1 settembre 1993 n. 385, recante il testo unico delle

norme in materia bancaria e creditizia, che, oltre a recepire i

contenuti del decreto legislativo 14 dicembre 1992 n. 481, riordinava

organicamente l'assetto della materia, sostituendo pressoché

integralmente - sulla scorta di principi fortemente innovativi - il

complesso di norme varato con la c.d. "legge bancaria" del 1936-38.

La nuova disciplina posta dal testo unico n. 385 si è venuta,

dunque, a caratterizzare sia come disciplina direttamente attuativa

di una direttiva comunitaria (per lo stretto collegamento esistente

tra il testo unico ed il decreto attuativo n. 481 del 1992), sia come

legge di grande riforma economico-sociale. La vicenda normativa che

abbiamo richiamato induce, dunque, preliminarmente, a sottolineare un

dato di ordine storico. Mentre con i ricorsi in esame le Regioni e le

Province ricorrenti lamentano la lesione delle proprie competenze in

materia creditizia così come le stesse risultano ancor oggi

configurate negli Statuti speciali e nelle relative norme di

attuazione, questi Statuti e queste norme, in relazione al tempo in

cui furono adottati, assumono a loro presupposto un quadro generale

di riferimento che, trovando la sua base nella "legge bancaria" del

1936-38, risulta ispirato a principi notevolmente diversi da quelli

che, in base ai più recenti sviluppi della normazione comunitaria,

sono venuti a caratterizzare il nuovo assetto della materia bancaria

e creditizia.

5. - Poste queste premesse, si può ora passare ad esaminare le

singole censure proposte con i ricorsi, seguendo l'ordine progressivo

delle disposizioni impugnate. Le Province autonome di Bolzano e di

Trento impugnano, in primo luogo, l'art. 15, primo comma, del testo

unico, dove si riconosce alle banche italiane la facoltà di

stabilire succursali nel territorio della Repubblica e degli altri

Stati comunitari senza richiedere una specifica autorizzazione, salvo

il potere della Banca d'Italia di vietare lo stabilimento della nuova

succursale "per motivi attinenti all'adeguatezza delle strutture

organizzative o della situazione finanziaria, economica e

patrimoniale della banca". La Provincia autonoma di Bolzano estende

l'impugnativa anche ai commi terzo e quarto dello stesso articolo,

dove la "libertà di stabilimento" delle succursali è riferita alle

banche comunitarie - previa comunicazione alla Banca d'Italia, da

parte dell'autorità competente dello Stato di appartenenza - ed alle

banche extracomunitarie già operanti nel territorio della Repubblica

- previa autorizzazione della Banca d'Italia. Ad avviso delle

ricorrenti tale disciplina, non prevedendo alcuna competenza, né

deliberativa né consultiva, delle Province autonome in tema di

apertura di nuove succursali nell'ambito provinciale, verrebbe a

violare l'art. 11 dello Statuto speciale (con le relative norme di

attuazione), che, al primo comma, subordina al rilascio di una

autorizzazione provinciale - sentito il parere del Ministero del

tesoro - l'apertura ed il trasferimento di sportelli bancari di

aziende di credito a carattere locale, provinciale e regionale e, al

secondo comma, prevede, per le altre aziende di credito, il rilascio

della autorizzazione da parte del Ministero del tesoro, previo parere

della Provincia interessata. La questione non è fondata nei termini

che verranno di seguito precisati. I poteri deliberativi e

consultivi riconosciuti, in materia di apertura e trasferimento di

sportelli bancari, alle Province autonome venivano a trovare, nel

precedente ordinamento bancario, la loro giustificazione nella

presenza di un mercato bancario "controllato" nonché nell'esigenza

di regolare l'insediamento di nuove imprese bancarie anche in

funzione dello sviluppo dell'economia e della società locale. Tali

poteri non appaiono, peraltro, più rispondenti al quadro della nuova

disciplina del credito conseguente al recepimento della direttiva CEE

89/649, che, in funzione della definizione del mercato interno

europeo e della concorrenza tra le imprese bancarie comunitarie, ha

introdotto la "libertà di stabilimento" per le succursali di tali

imprese, salva la "vigilanza prudenziale" affidata all'autorità

monetaria dello Stato membro di origine (v. artt. 6, 13 e 18 della

direttiva 89/646). La "libertà di stabilimento" deve, infatti,

ritenersi incompatibile con la previsione di autorizzazioni

aggiuntive rispetto a quella rilasciata dallo Stato membro all'ente

creditizio per l'inizio della propria attività (v. art. 3 direttiva

CEE 77/780) ovvero con la previsione di limiti connessi a finalità

diverse da quelle inerenti alla "vigilanza prudenziale", spettante

all'autorità competente dello Stato membro di origine. Né la

particolare forza propria delle norme poste nello Statuto speciale

può essere tale da giustificare la sopravvivenza di competenze

provinciali quali quelle in esame, una volta che le stesse vengano a

contrastare con discipline adottate in sede comunitaria nonché con

il riassetto organico dell'intera materia operato, in attuazione

della normativa comunitaria, nell'ambito del diritto interno. In

questi casi la competenza provinciale non può restare immutata, una

volta che sia divenuto inoperante, in conseguenza della nuova

disciplina attuativa introdotta dal legislatore statale,

l'"originario presupposto" su cui la competenza stessa risultava

fondata (v. sent. n. 150 del 1993 e n. 13 del 1964).

6. - Le considerazioni che precedono consentono di affermare

l'infondatezza anche della rivendicazione avanzata dalla Provincia di

Trento in ordine al potere di veto affidato, dal primo comma

dell'art. 15, alla Banca d'Italia, potere fondato sulla vigilanza

spettante in via esclusiva a tale ente (art. 159, primo comma) e, in

ogni caso, differenziato, nei suoi presupposti e nelle sue finalità,

dal potere autorizzatorio già riconosciuto alla Provincia dall'art.

11, primo comma, dello Statuto speciale.

Parimenti, ma sotto un diverso profilo, non appare neppure

condivisibile la tesi affermata nella memoria della Provincia di

Bolzano al fine di escludere dagli effetti liberalizzanti della

"seconda direttiva" le banche nazionali e fondata sul presupposto che

la stessa verrebbe a disciplinare esclusivamente il regime di

apertura delle succursali in uno Stato membro della comunità da

parte di enti creditizi appartenenti ad un altro Stato membro, senza

investire il regime dell'apertura di dipendenze bancarie nel

territorio di uno Stato da parte di banche appartenenti allo stesso

Stato. E invero, ove tale tesi venisse condivisa, lo stesso principio

della concorrenza e della libertà di mercato, che ispira la

disciplina comunitaria - e che risulta fondato sulla parità di

trattamento tra le imprese bancarie dei paesi membri della Comunità

- verrebbe alterato a danno delle imprese nazionali che, nella sfera

territoriale delle due Province autonome, si troverebbero

condizionate - attraverso la sottoposizione ad un potere

autorizzatorio non operante per le altre imprese - da limitazioni

maggiori di quelle consentite nei confronti delle banche degli altri

paesi della Comunità. E questo in aperto contrasto con il criterio

di ragionevolezza cui non può non ispirarsi l'interpretazione e

l'attuazione della normativa comunitaria.

Va, peraltro, considerato che in una ipotesi - quella cioè

contemplata dal quarto comma dell'art. 15 e riferita all'apertura di

succursali da parte delle banche extracomunitarie già operanti nel

territorio della Repubblica - il potere autorizzatorio permane e

viene affidato alla Banca d'Italia. In questo caso - estraneo alla

"libertà di stabilimento" riconosciuta per le banche nazionali e

comunitarie - la permanenza di un potere autorizzatorio statale (sia

pure trasferito dal Ministero del tesoro alla Banca d'Italia) non

può non trovare rispondenza nella parallela sopravvivenza del potere

consultivo affidato, dal secondo comma dell'art. 11 dello Statuto

speciale, alle Province autonome. Mancando nel testo unico

un'esplicita previsione di segno contrario, non può, dunque,

dubitarsi del fatto che, nell'ipotesi contemplata dall'art. 15,

quarto comma, spetti tuttora alle Province autonome di Bolzano e

Trento il potere di esprimere il proprio parere sulle autorizzazioni

da tale norma previste, da concedere, nei rispettivi ambiti

provinciali, alle succursali di banche extracomunitarie.

7. - La Regione autonoma della Sardegna impugna l'art. 47, secondo

comma, del testo unico, nella parte in cui prevede un parere

obbligatorio della Banca d'Italia in ordine alle convenzioni

stipulate tra le amministrazioni pubbliche e le banche assegnatarie

della gestione di fondi pubblici di agevolazione creditizia. Analoga

impugnativa viene formulata nei confronti del terzo comma dello

stesso articolo, nell'ipotesi in cui il parere della Banca d'Italia

dovesse essere richiesto, sempre per la gestione di fondi pubblici,

anche in ordine alle convenzioni tra le banche. Tali norme vengono

censurate tenendo conto anche dell'art. 159, terzo comma, del testo

unico, che ha attribuito alle stesse il carattere della

inderogabilità. Ad avviso della ricorrente queste disposizioni

risulterebbero lesive delle attribuzioni regionali, dal momento che

la materia del credito agevolato spetterebbe alla Regione a titolo di

competenza esclusiva e che nessun richiamo al parere in questione

compare nel terzo comma dell'art. 6 del decreto legislativo n. 481

del 1992, dove si trova enunciato il primo nucleo di questa

disciplina.

La questione è infondata.

Non può essere innanzitutto condivisa la tesi secondo cui il

settore regolato dall'art. 47 del testo unico spetterebbe alla

Regione ricorrente a titolo di competenza esclusiva, in quanto

attinente alla gestione del credito agevolato relativo a materie di

competenza esclusiva. A tale conclusione non può condurre, infatti,

né l'esame delle norme dello Statuto speciale (dove la competenza

regionale nella materia del credito risulta inquadrata dall'art. 4,

lett. b), tra le competenze concorrenti), né il richiamo all'art.

109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (che concerne soltanto il

trasferimento delle funzioni amministrative nel settore dell'accesso

al credito agevolato, con la previsione, peraltro, di un'ampia

riserva statale). In ogni caso l'introduzione di un parere quale

quello in contestazione non può ritenersi lesiva delle attribuzioni

regionali, dal momento che tale parere viene a configurare un

semplice apporto tecnico alle determinazioni che la Regione, in piena

autonomia, è legittimata successivamente ad adottare: apporto, che,

in relazione alle caratteristiche della materia, può trovare la sua

giustificazione sia nell'esigenza di garantire all'utenza parità di

trattamento e trasparenza, sia nella particolare idoneità della

Banca d'Italia a valutare, anche in relazione ai suoi poteri di

vigilanza, la congruità delle condizioni offerte e delle prestazioni

garantite dai vari istituti bancari.

8. - Anche l'art 152, primo comma, del testo unico forma oggetto

di censura da parte della Regione sarda. Con tale disposizione si è

stabilito l'obbligo per le casse comunali di credito agrario ed i

monti di credito su pegno di seconda categoria di adottare, entro il

1° gennaio 1996, iniziative che portino alla cessazione

dell'attività creditizia ovvero alla estinzione degli enti,

prevedendosi, in difetto, la messa in liquidazione degli stessi.

Secondo la ricorrente la disposizione in parola verrebbe a violare

l'art. 4 lett. b) dello Statuto speciale per la Sardegna che assegna

alla Regione la competenza concorrente in tema di "istituzione e

ordinamento degli enti di credito fondiario e agrario, delle casse di

risparmio, delle casse rurali, dei monti frumentari e di pegno e

delle altre aziende di carattere regionale", conferendo alla stessa

Regione il potere di rilasciare le "relative autorizzazioni". La

disciplina in questione sarebbe altresì lesiva del principio di

"leale collaborazione", dal momento che alla Regione sarda non è

stata concessa alcuna possibilità di intervenire nel procedimento di

trasformazione o soppressione.

Anche tale questione non risulta fondata.

La disciplina posta dalla disposizione impugnata si caratterizza,

infatti, come conseguenza diretta e necessaria del nuovo assetto

istituzionale del sistema bancario introdotto dalla normazione

comunitaria. Tale assetto - muovendo dalla qualificazione della banca

come impresa (v. art. 1, primo alinea, della direttiva 77/780 e art.

1, n. 1 della direttiva 89/646) nonché dalla esigenza di

armonizzazione tra le discipline nazionali - è stato orientato verso

l'adozione di un modello unico di banca (banca c.d. "universale") che

ha condotto al superamento dei diversi moduli organizzativi connessi

ai vari tipi di crediti speciali, determinando un effetto di

"despecializzazione istituzionale". In questo quadro si può, dunque,

spiegare la trasformazione o la soppressione delle casse comunali di

credito agrario e di credito su pegno di seconda categoria: istituti

caratterizzati non solo dalla specialità e settorialità delle loro

funzioni creditizie, ma anche dalla limitatezza delle loro strutture,

poco adeguate alle nuove dimensioni del mercato e della concorrenza

bancaria. Né a tale scelta del legislatore - determinata dalla

necessità di dare diretta attuazione agli indirizzi adottati in sede

comunitaria - la Regione può opporre validamente il richiamo alle

proprie competenze in materia di ordinamento creditizio, dal momento

che tali competenze, come già rilevato, sono suscettibili di operare

nella misura in cui i loro contenuti non vengano a contrastare con le

discipline e i limiti introdotti dalla normazione comunitaria e dalle

conseguenti discipline attuative.

9. - Tutti i ricorsi sollevano questione di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 159 del testo unico,

specificamente dedicato alle competenze spettanti alle Regioni a

Statuto speciale. Ma, mentre le due Province autonome limitano

l'impugnativa al solo terzo comma (nella parte in cui si dichiara

inderogabile l'art. 15), le due Regioni ad autonomia speciale

estendono l'impugnativa all'intero articolo dove si prevede: a) la

riserva alla Banca d'Italia delle valutazioni di vigilanza (primo

comma); b) la previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia

nei casi in cui i provvedimenti previsti dagli artt. 14

(autorizzazione all'attività bancaria), 31 (trasformazioni

riguardanti banche popolari e fusioni), 36 (fusioni riguardanti

banche di credito cooperativo), 56 (modificazioni statutarie) e 57

(fusioni e scissioni) siano attribuiti alla competenza regionale

(secondo comma); c) il riconoscimento della inderogabilità da parte

della normazione regionale delle disposizioni dettate dai primi due

commi dello stesso art. 159 e dagli artt. 15 (succursali), 16 (libera

prestazione dei servizi), 26 (requisiti di professionalità e di

onorabilità degli esponenti aziendali) e 47 (finanziamenti agevolati

e gestione dei fondi pubblici) (terzo comma); d) l'attribuzione alle

Regioni speciali, dotate di competenza in materia di credito, del

potere di emanare norme di recepimento della direttiva 89/646 nel

rispetto delle disposizioni di principio non derogabili elencate

nello stesso articolo (quarto comma). Avendo già esaminato le

censure formulate dalle Province autonome nei confronti dell'art. 15

anche in riferimento all'art. 159, restano ora da valutare i profili

di impugnativa specificamente enunciati nei confronti di quest'ultimo

articolo dalla Regione Trentino-Alto Adige e dalla Regione autonoma

della Sardegna.

Secondo la Regione Trentino-Alto Adige la disciplina posta

dall'art. 159 verrebbe a violare gli artt. 5, n. 3, e 16, primo

comma, dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige (così come

attuati dall'art. 1 e dall'art. 3, primo, secondo e terzo comma, del

d.P.R. n. 234 del 1977), nonché l'art. 107, primo comma, dello

stesso Statuto e l'art. 2 del d.P.R. n. 266 del 1992. A sua volta la

Regione sarda contesta la disciplina posta nell'art. 159 per

violazione degli artt. 3, 4 (spec. lett. b)), e 6 dello Statuto

speciale della Sardegna nonché dell'art. 76 della Costituzione.

Né l'uno né l'altro ordine di censure appare, peraltro, fondato.

10. - Con riferimento ai motivi enunciati nel ricorso della

Regione Trentino-Alto Adige si può, infatti, rilevare:

a) per quanto concerne il secondo comma dell'art. 159, la

previsione di un parere vincolante della Banca d'Italia rispetto ai

provvedimenti autorizzatori, affidati alla competenza regionale,

elencati dalla stessa norma trova la sua giustificazione nel

principio di libera concorrenza posto a base dalle due direttive

comunitarie in materia di credito e destinato a vincolare l'attività

di tutte le imprese bancarie, ivi comprese le banche di interesse

locale e regionale. Per controbilanciare la maggiore libertà

riconosciuta all'impresa bancaria la "seconda direttiva" ha però

affermato l'esigenza di rafforzare la "vigilanza prudenziale", da

affidare "alle autorità competenti dello Stato membro di origine"

così da garantire che ciascun ente creditizio "sia dotato di una

buona organizzazione amministrativa e contabile e di adeguate

procedure di controllo interno" (art. 13, primo e secondo comma,

della direttiva 89/646). Più in generale, la "vigilanza prudenziale"

è stata orientata verso il fine della "sana e prudente gestione

della banca" (v. art. 15, secondo comma, della stessa direttiva),

mentre, di contro, è stato vietato che le autorizzazioni

all'esercizio dell'attività creditizia possano essere subordinate a

considerazioni relative alle "esigenze economiche del mercato" (art.

1, secondo comma, lett. a), della direttiva 77/788). A questo va

aggiunto che, nel nostro ordinamento, i poteri connessi alla

"vigilanza prudenziale" sono stati riservati, in via esclusiva, alla

Banca d'Italia (v. Capo III del decreto legislativo n. 481 del 1992 e

art. 159, primo comma, del testo unico). Si può, pertanto,

escludere che la previsione del parere vincolante attribuito alla

Banca d'Italia nei casi elencati dal secondo comma dell'art. 159, pur

riducendo la sfera della discrezionalità regionale, sia tale da

apportare lesione alle competenze attualmente spettanti nella materia

creditizia alla Regione ricorrente. Basti solo considerare che tutti

i provvedimenti di competenza regionale elencati nel secondo comma

dell'art. 159 mettono in gioco valutazioni che attengono, in linea

preminente, alla "sana e prudente gestione" dell'ente creditizio e

che vengono, di conseguenza, a inquadrarsi nella sfera della

vigilanza che soltanto la Banca centrale è legittimata a esercitare;

b) diversamente da quanto risulta affermato nel ricorso, l'art.

159 del testo unico, ai commi terzo e quarto, non ha inteso operare

un indebito trasferimento di competenze dalle Regioni allo Stato né

rafforzare, trasformandole in principi inderogabili, illegittime

restrizioni o spoliazioni operate nei confronti delle competenze

regionali. Le norme in questione - che hanno ricalcato i contenuti

della disciplina già formulata con l'art. 46 del decreto legislativo

n. 481 del 1992 - hanno inteso soltanto applicare al settore in esame

il meccanismo di recepimento delle direttive da parte delle Regioni

speciali e delle Province autonome introdotto dall'art. 9 della legge

9 marzo 1989, n. 86, indicando come inderogabili da parte delle leggi

regionali e provinciali alcune disposizioni della disciplina statale

attuativa - quali quelle di cui agli artt. 15, 16, 26 e 47 del testo

unico - più strettamente connesse alla realizzazione dei principi di

concorrenza e di sana gestione dell'impresa bancaria posti a

fondamento della direttiva 89/646;

c) non sussiste l'invasione di materia riservata alle norme di

attuazione né la conseguente violazione dell'art. 107, primo comma,

dello Statuto speciale lamentata dalla ricorrente. A parte il

richiamo alla possibilità che le leggi statali necessarie ad attuare

le direttive comunitarie vengano a incidere sull'esercizio delle

competenze regionali quand'anche le stesse risultino fissate in norme

di rango costituzionale (ma sempre a condizione di non intaccare i

principi supremi dell'ordinamento: v. sentt. n. 117 del 1994; nn. 306

e 437 del 1992; n. 349 del 1991; n. 632 del 1988; n. 399 del 1987),

resta il fatto che, nella specie, le disposizioni impugnate non hanno

né modificato né derogato alla speciale disciplina formulata - ai

sensi dell'art. 107, primo comma, dello Statuto speciale - con il

d.P.R. n. 234 del 1977, ma soltanto introdotto alcune norme di

raccordo tra le preesistenti competenze delle Regioni a statuto

speciale e le nuove competenze statali, norme rese necessarie dal

riassetto organico della materia bancaria operato con il testo unico;

d) infondata si prospetta, infine, la censura riferita all'art.

2 del d.P.R. n. 266 del 1992 e collegata al fatto che l'immediata

applicabilità del parere vincolante della Banca d'Italia di cui al

secondo comma dell'art. 159 avrebbe violato la speciale procedura

prevista per l'adeguamento della legislazione regionale e provinciale

del Trentino-Alto Adige ai principi e norme costituenti limiti

indicati dagli artt. 4 e 5 dello Statuto speciale, con riferimento

particolare al termine di sei mesi previsto per tale adeguamento. In

proposito basti solo rilevare che tale termine era stato richiamato,

dall'art. 46, primo comma, del decreto legislativo n. 481 del 1992,

ai fini del recepimento della direttiva n. 89/646 da parte delle

Regioni apeciali, risultando, di conseguenza, già consumato alla

data di emanazione del testo unico n. 385 del 1993.

11. - Con riferimento alle censure formulate, sempre nei confronti

dell'art. 159, con il ricorso proposto dalla Regione autonoma della

Sardegna si può, infine, osservare:

a) valgono innanzitutto i rilievi già prospettati in sede di

esame dell'impugnativa proposta dalla Regione Trentino-Alto Adige nei

confronti del secondo comma dell'art. 159, in tema di parere

vincolante della Banca d'Italia sui provvedimenti regionali;

b) non sussiste la violazione dell'art. 76 della Costituzione

contestata in relazione al profilo che l'art. 159, secondo comma, ha

esteso la previsione del parere vincolante - al di là delle ipotesi

richiamate nell'art. 46, secondo comma, del decreto legislativo n.

481 del 1992 (artt. 9, primo comma, 21, primo comma, e 25, primo

comma, corrispondenti agli artt. 14, 56 e 57 del testo unico n. 385)

- anche alle ipotesi regolate dagli artt. 31 e 36 dello stesso testo

unico (trasformazioni di banche popolari in società per azioni

ovvero fusioni alle quali prendono parte banche popolari e da cui

risultino società per azioni; fusioni tra banche di credito

cooperativo e banche di diversa natura da cui risultino banche

popolari o banche costituite in forma di società per azioni). Tali

ipotesi - per quanto non espressamente richiamate nel decreto

legislativo n. 481 del 1992 - si presentano, infatti, come

specificazioni delle fattispecie più generali regolate sia nell'art,

21, primo comma (modificazioni statutarie), che nell'art. 25, primo

comma (funzioni e scissioni) dello stesso decreto legislativo n. 481.

L'estensione operata dalla norma impugnata agli artt. 31 e 36 del

testo unico può essere, dunque, ricondotta ai limiti della delega

conferita dall'art. 25, secondo comma, della legge n. 142 del 1992,

dove si è attribuito al Governo il potere di coordinare le norme di

attuazione della direttiva 89/646 con le altre disposizioni vigenti

nella stessa materia "apportandovi le modifiche necessarie al tal

fine";

c) infondata si prospetta anche la censura riferita al

combinato disposto del secondo, terzo e quarto comma, dell'art. 159,

per avere tali disposizioni - in violazione dell'art. 76 della

Costituzione, con riferimento all'art. 46, terzo comma, del decreto

legislativo n. 481 del 1992 - reso inderogabile la disciplina posta

dal secondo comma dello stesso articolo in tema di parere vincolante

della Banca d'Italia. La previsione dell'inderogabilità della

disciplina relativa al parere vincolante della Banca d'Italia può

trovare, infatti, la sua spiegazione nelle stesse caratteristiche del

limite in questione, dal momento che detto limite è stato

definitivamente attuato non più attraverso l'impiego della fonte

regionale (secondo quanto inizialmente previsto dal secondo comma

dell'art. 46 del decreto legislativo n. 481), ma immediatamente dalla

fonte statale (così come statuito con l'art. 159, secondo comma, del

testo unico). Né, d'altro canto, risulta giustificato affermare che,

disponendo in questi termini, l'art. 159 avrebbe violato, oltre

l'art. 76 della Costituzione, anche la competenza della Regione a

disciplinare con proprie norme di recepimento della direttiva

l'intervento della Banca d'Italia, dal momento che tale competenza -

già riconosciuta dal primo comma dell'art. 46 - non è stata di

fatto esercitata nel termine previsto dalla Regione. L'assenza di un

intervento tempestivo del legislatore regionale ha, pertanto, resa

necessaria, al fine di garantire il rispetto del vincolo comunitario,

la successiva disciplina statale, adottata in sede di testo unico.