Sentenza n. 228/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano

notificato il 30 ottobre 1992, depositato in Cancelleria il 3

novembre successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito

della lettera-avviso del Ministro del Tesoro in data 22 agosto 1992,

prot. n. S.I./5497, recante "Verifica amministrativo-contabile alla

Unità sanitaria locale n. 2 di Merano", ed iscritto al n. 38 del

registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 ottobre 1992, la Provincia

autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti della lettera-avviso del Ministro del Tesoro in data 22

agosto 1992, prot. n. S.I./5497, pervenuta il 1° settembre 1992,

recante "Verifica amministrativo-contabile alla Unità sanitaria locale n. 2 di Merano", per violazione degli artt. 4, primo comma, n.

7; 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello Statuto speciale

della Regione Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione, di

cui al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, al d.P.R. 16 marzo 1992, n. 267,

ed all'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266.

La Provincia ricorrente espone che con l'atto impugnato il

Ministro del Tesoro ha comunicato di aver disposto - ai sensi

dell'art. 29 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, e dell'art. 3 della

legge 26 luglio 1939, n. 1037 - l'esecuzione, da parte di un

dirigente dei servizi ispettivi di finanza, di una verifica

amministrativo-contabile presso l'Unità sanitaria locale n. 2 di

Merano. Tale atto risulterebbe lesivo delle attribuzioni

costituzionalmente garantite alla Provincia in relazione ai profili

seguenti.

In primo luogo, la Provincia deduce che l'art. 4, n. 7, dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige attribuisce alla Regione

la competenza primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari

ed ospedalieri e che la stessa Regione ha trasferito tale competenza,

per quanto riguarda la vigilanza, alla Provincia autonoma di Bolzano,

con l'art. 15 della legge regionale 30 aprile 1980, n. 6.

Inoltre, la stessa Provincia autonoma ricorda di essere titolare

della competenza concorrente in materia di igiene e sanità, ai sensi

dell'art. 9, n. 10, dello Statuto regionale nonché della relativa

potestà amministrativa, ai sensi dell'art. 16 dello stesso Statuto.

Infine, la ricorrente rileva che, in sede di definizione del c.d.

"pacchetto" per il Trentino-Alto Adige, l'art. 1 del d.P.R. 16 marzo

1992, n. 267, ha stabilito che alle Province autonome compete il

potere legislativo ed amministrativo in materia di funzionamento e

gestione delle istituzioni ed enti sanitari.

In attuazione delle suddette competenze, la Provincia autonoma di

Bolzano ha effettivamente provveduto in merito alla vigilanza sugli

enti sanitari ed ospedalieri istituendo, con l'art. 26 della legge

provinciale 18 agosto 1988, n. 33, l'"Ufficio di economia sanitaria"

al quale sono, tra l'altro, attribuite le funzioni di "controllo

sull'impiego dei fondi e revisione dei fattori di costo" nonché "la

rendicontazione allo Stato".

A fronte di tali competenze provinciali non spetterebbe, pertanto,

al Ministro del Tesoro alcun potere diretto di vigilanza o di

ispezione sulle singole Unità sanitarie, ma solo la verifica

inerente alla rendicontazione complessiva effettuata da parte della

Provincia autonoma. Del resto, anche il finanziamento statale non è

erogato in via diretta alle singole Unità, ma affluisce - con i

finanziamenti di origine provinciale - al fondo sanitario

provinciale, istituito con l'art. 27 della citata legge provinciale

n. 33 del 1988, che provvede alle assegnazioni alle singole

strutture.

Inoltre, presso ogni Unità sanitaria è istituito il collegio dei

revisori dei conti, con un componente designato dal Ministro del

Tesoro. E la Provincia ricorrente ricorda che questa Corte - con la

sent. n. 107 del 1987 - ha definito tale collegio dei revisori

"mediatore" in materia finanziaria ed amministrativo-contabile tra le

Unità sanitarie locali da una parte e le Regioni e lo Stato

dall'altra.

A completamento di questo quadro normativo, la Provincia cita, infine, la norma di attuazione di cui all'art. 4 del d.P.R. 16 marzo

1992, n. 266, dove si dispone che, nelle materie di competenza della

Regione o delle Province autonome, "la legge non può attribuire agli

organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,

di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni

amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo

Statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli

interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello Statuto medesimo".

In nessun caso, quindi, secondo la ricorrente, potrebbe ritenersi

sussistente un potere generale di ispezione e di vigilanza da parte

del Ministro del Tesoro in grado di prevalere sulla normativa

speciale - oltre tutto successiva alle disposizioni richiamate nella

lettera impugnata - propria dell'ordinamento del Trentino-Alto Adige

e delle Province autonome.

La ricorrente chiede, pertanto, l'annullamento dell'atto

impugnato, previa la sua eventuale sospensione.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato che, in

prossimità dell'udienza, ha presentato una memoria per sostenere

l'infondatezza del ricorso.

L'Avvocatura afferma che il potere ispettivo di cui alla letteraavviso oggetto di impugnazione avrebbe un contenuto di carattere

generale e si rivolgerebbe a qualsiasi ufficio o servizio che abbia

gestione finanziaria o attribuzioni contabili, tali da interessare in

modo diretto o indiretto la finanza dello Stato, così

differenziandosi dal potere di vigilanza e ispezione di carattere

interno proprio delle singole Amministrazioni.

Tale potere ispettivo riguarderebbe, quindi, la finanza di tutto

il settore pubblico allargato, ivi comprese le gestioni delle Unità

sanitarie locali e potrebbe essere esercitato dal Ministero del

Tesoro autonomamente ed indipendentemente dagli ulteriori

accertamenti che altri organi - statali, regionali o comunali -

possono esercitare sulle stesse gestioni. Né ciò determinerebbe

sovrapposizioni o indebite ingerenze, stante il diverso fondamento e

la diversa finalità che caratterizzerebbero il suddetto potere

ispettivo.

Per le stesse ragioni questo potere statale, rappresentativo di un

superiore interesse nazionale al buon funzionamento ed al

coordinamento della finanza pubblica allargata, non cederebbe a

fronte della competenza primaria della Regione Trentino-Alto Adige in

materia di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri, competenza

trasferita alla Provincia ricorrente per quanto riguarda la

vigilanza. Tale competenza atterrebbe, infatti, alla vigilanza di

carattere interno, volta all'accertamento della legittimità e del

merito dei singoli atti amministrativi di gestione, a fini repressivi

ovvero sostitutivi, mentre il potere ispettivo statale di cui si discute - da esercitarsi secondo modalità di attuazione determinate dal

suo stesso titolare - atterrebbe ad una funzione di riscontro

generale di corretta gestione della spesa pubblica.

Analogamente, lo stesso potere ispettivo statale non potrebbe

ritenersi assorbito dalla presenza di un revisore designato dal

Ministro del Tesoro nel collegio dei revisori dei conti delle Unità

sanitarie, che costituirebbe una forma necessaria, ma non esclusiva

del potere statale di controllo nei confronti di tali organismi.

L'Avvocatura rileva, infine, che il potere ispettivo in

contestazione è stato di fatto già esercitato, dal momento che la

visita annunciata con l'impugnata lettera-avviso (e poi sospesa con

telex del 5 settembre 1992), è stata attuata in data 17 ottobre

1992.

3. - Anche la Provincia ricorrente ha depositato una memoria nella

quale vengono ribadite e illustrate le ragioni del ricorso. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzioni, con domanda di sospensione, nei confronti della

lettera-avviso del Ministro del Tesoro del 22 agosto 1992, prot.

S.I./5497, recante "verifica amministrativo-contabile alla Unità

sanitaria locale n. 2 di Merano", in quanto ritenuta lesiva delle

competenze spettanti alla stessa Provincia ai sensi degli artt. 4,

primo comma, n. 7; 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello

Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) nonché delle relative norme di attuazione, con riferimento particolare all'art, 2 del

d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come modificato dall'art. 1 del d.P.R.

16 marzo 1992, n. 267) ed all'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992, n.

266.

2. - Il ricorso è fondato.

Ai sensi dell'art. 4, n. 7, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,

spetta alla Regione Trentino-Alto Adige la competenza primaria in

tema di "ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri". La nuova

disciplina attuativa dello Statuto speciale, adottata con il d.P.R.

16 marzo 1992, n. 267, ha, a sua volta, all'art. 1, specificato tale

competenza, avendo conferito alla Regione Trentino-Alto Adige il

potere di disciplinare "il modello di organizzazione delle

istituzioni ed enti sanitari" ed alle Province autonome di Trento e

Bolzano "le potestà legislative ed amministrative attinenti al

funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari".

Ma già in precedenza, la Regione, con l'art. 15 della legge

regionale 30 aprile 1980, n. 6, aveva attribuito il controllo sugli

atti e sugli organi delle Unità sanitarie locali alla Giunta

provinciale, ai sensi dell'art. 54 dello Statuto speciale, mentre la

Provincia autonoma di Bolzano, con l'art. 26 della legge provinciale

18 agosto 1988, n. 33, in sede di riordinamento degli uffici

competenti in materia di assistenza, previdenza e sanità, aveva

provveduto a istituire un "ufficio economia sanitaria", investito del

compito di controllare l'impiego dei fondi e di revisionare i fattori

di costo delle Unità sanitarie locali, nonché di provvedere alla

rendicontazione verso lo Stato.

Questo assetto normativo ha trovato, infine, la sua "chiusura"

nell'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, che, in sede di

disciplina del rapporto tra leggi statali e leggi regionali e

provinciali del Trentino-Alto Adige, ha precisato che "nelle materie

di competenza proprie della Regione o delle Province autonome la

legge non può attribuire agli organi statali funzioni

amministrative, comprese quella di vigilanza, .. diverse da quelle

spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e le relative norme

di attuazione ..".

Alla luce di queste premesse, anche il potere ispettivo sulle

Unità sanitarie locali, in quanto riconducibile al più ampio potere

di vigilanza, deve ritenersi riferito - nell'ambito della disciplina

vigente per il Trentino-Alto Adige - alle Province autonome, con la

conseguente esclusione, stante l'assenza di una previsione

specificamente espressa a questo fine dallo Statuto speciale e dalle

relative norme di attuazione, di un controllo aggiuntivo quale quello

che il Ministro del Tesoro ha dichiarato di voler esercitare sulla

base di norme anteriori alla definizione dello speciale ordinamento

regionale. E questo tanto più ove si consideri che, anche

nell'ordinamento del servizio sanitario nazionale di cui alla legge

23 dicembre 1978, n. 833, vengono fatte espressamente salve le

competenze spettanti alle Province autonome di Trento e Bolzano (art.

80), mentre la misura della partecipazione dello Stato al controllo

è stata specificamente regolata sia attraverso la presenza di un

collegio di revisori, composto di tre membri, uno dei quali designato

dal Ministro del Tesoro (art. 15, nel testo modificato dall'art. 13

della legge 26 aprile 1982, n. 181), sia attraverso la

rendicontazione trimestrale delle Unità sanitarie alla Regione o

alla Provincia autonoma, con il conseguente obbligo dell'ente locale

di fornire gli stessi dati ai Ministeri della sanità e del Tesoro

(art. 50, secondo e terzo comma).

Va, dunque, riconosciuta la lesione della sfera di attribuzioni

della Provincia autonoma di Bolzano operata dall'atto oggetto

dell'impugnativa.

3. - Nessuna pronuncia va adottata in ordine alla domanda di

sospensione dell'atto che ha dato luogo al conflitto, in

considerazione del fatto che la verifica amministrativa-contabile

preannunziata con tale atto è stata eseguita il 17 ottobre 1992, in

data anteriore alla stessa presentazione del ricorso.