Sentenza n. 229/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, primo

comma, d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599 (Istituzione e disciplina

dell'ILOR) promosso con ordinanza emessa l'11 marzo 1977 dalla

Commissione Tributaria di primo grado di Lecco sui ricorsi proposti da

Cabella Lattuada Bartolomeo iscritta al n. 393 del registro ordinanze

1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 286

dell'anno 1977.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella camera di consiglio del 14 maggio 1985 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel ricorso presentato da Bartolomeo Cabella Lattuada avverso

l'iscrizione a ruolo, per l'anno 1975, in base alle risultanze

catastali al 31 agosto 1974, dell'ILOR relativa ad alcuni terreni, che

il ricorrente affermava di avere alienato a terzi in epoca precedente,

la Commissione tributaria di primo grado di Lecco, con ordinanza emessa

l'11 marzo 1977, ha sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt. 3,

24 e 53 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,

comma primo, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599 (Istituzione e

disciplina dell'ILOR), il quale dispone che "per i redditi fondiari

valgono esclusivamente le risultanze del catasto al 31 agosto di

ciascun periodo d'imposta".

Premesso, in punto di rilevanza, che l'interpretazione letterale

della norma dovrebbe condurre al rigetto del ricorso, diretto a

conseguire lo sgravio delle imposte in oggetto, non potendosi prendere

in considerazione, in difetto di voltura alla data del 31 agosto 1974,

delle precedenti alienazioni, osserva l'ordinanza che, notoriamente, la

gran parte dei catasti è in arretrato con l'aggiornamento delle

iscrizioni dei titolari dei terreni, e che, pertanto, l'applicazione

dell'ILOR su tali beni, in base alle risultanze catastali, senza che

sia consentita la prova dell'avvenuta cessione dei beni, determina la

lesione di vari precetti costituzionali.

Anzitutto risulta leso - ad avviso del giudice a quo - l'art. 53

Cost., dal momento che l'imposta, nel caso di difformità tra

risultanze catastali e situazione effettiva della titolarità dei

terreni, viene a gravare su un soggetto che, avendo alienato il bene,

presupposto dell'imposizione, non possiede più, in relazione ad esso,

la capacità contributiva.

È altresì violato - soggiunge l'ordinanza - l'art. 3 Cost., per

l'ingiustificata sperequazione non solo nei confronti dei titolari dei

redditi di altra natura (come, ad esempio, i redditi d'impresa), i

quali sono soggetti ad ILOR solo se nel periodo d'imposta abbiano

conseguito utili e che cessano di pagare dal momento in cui perdono la

titolarità del reddito, ma anche nei riguardi di altri proprietari di

terreni, i cui beni sono censiti in catasti più aggiornati.

Appare infine leso - rileva il giudice a quo - l'art. 24 Cost.,

poiché l'intestatario non può sottrarsi all'imposizione fornendo, in

sede giurisdizionale, la prova contraria rispetto alle risultanze

catastali, che costituiscono presunzione assoluta, in tema di ILOR sui

redditi dei terreni, a differenza di quanto prevede, per gli stessi

redditi, l'art. 23 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, in tema di

IRPEF, che consente di indicare l'avvenuto trasferimento dell'immobile

in contrasto con le risultanze catastali.

Né, d'altra parte, il soggetto iscritto nel catasto, il quale

abbia pagato, è sempre in grado di rivalersi nei confronti

dell'effettivo proprietario, dal momento che l'art. 6, comma primo,

parte seconda, prevede che "la notificazione di atti di imposizione al

soggetto iscritto in catasto è inefficace nei confronti dell'effettivo

titolare", o di chiedere lo sgravio, qualora l'acquirente benefici di

esenzioni o deduzioni d'imposta, ai sensi dell'art. 6, comma secondo,

trattandosi di situazioni di natura soggettiva, per lo più a lui

ignote.

2. - Non si è costituita la parte privata.

Ha svolto intervento la Presidenza del Consiglio dei ministri,

instando per la declaratoria di infondatezza della questione.

Osserva l'Avvocatura dello Stato che inesattamente il giudice a quo

ritiene che al contribuente non sia dato alcuno strumento per

contestare le risultanze catastali, poiché l'art. 32 del d.P.R. 29

settembre 1973, n. 602, dopo aver previsto che i nuovi possessori di

immobili rispondono solidalmente con i precedenti possessori delle

imposte iscritte a ruolo a nome di questi ultimi per il periodo di

tempo successivo alla data del titolo che serve per base alla voltura

catastale, stabilisce che, nei casi in cui la presentazione della

domanda di voltura catastale non abbia avuto effetto nei ruoli,

l'intendente di finanza, su richiesta dell'interessato, dispone che

vengano escussi soltanto i nuovi possessori, con espresso divieto

all'esattore di compiere qualsiasi procedura sui beni dei precedenti.

Mediante tale norma, quindi, si ottiene lo stesso risultato concreto

che si attua, per l'IRPEF, con l'art. 23 del d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 597.

Occorre considerare - soggiunge l'interveniente - che l'ILOR sui

redditi dominicali dei terreni e sui redditi agrari è una imposta

tipicamente reale, e che per tali imposte è tradizionale l'adozione

dell'accertamento su base catastale, poiché l'elevato numero di

partite dei suddetti redditi e la loro relativa stabilità hanno sempre

suggerito al legislatore di non comprenderli nel sistema normale di

accertamento fondato sulla dichiarazione del contribuente e sulla

rettifica dell'ufficio, poiché ciò comporterebbe una enorme mole di

lavoro per una massa di accertamenti, ciascuno, peraltro, di modesta

entità.

Con il sistema catastale - rileva ancora l'Avvocatura dello Stato -

i redditi non debbono essere dichiarati e si procede alla formazione

dei ruoli in base ai dati del catasto al 31 agosto, concentrando la

facoltà di dedurre l'avvenuto mutamento di titolarità dell'immobile

nella fase della riscossione. Risultano quindi contemperate, in tema di

ILOR, le esigenze di snellezza ed economicità del sistema di

accertamento su base catastale prescelto, nella sua discrezionalità,

dal legislatore, pur nella consapevolezza della approssimazione propria

del sistema (legata ad una certa lentezza nelle volture), e quelle del

contribuente a non subire imposizioni fiscali per redditi di cui non

sia più titolare (anche se con strumenti di tutela diversi rispetto a

quelli contemplati per gli stessi redditi ai fini dell'IRPEF), e ciò

consente di escludere la violazione degli artt. 3 e 53 Cost..

Quanto all'asserita lesione dell'art. 24 Cost. - prosegue

l'interveniente - essa è esclusa, poiché il soggetto iscritto in

catasto, oltre a poter evitare di subire l'esecuzione ex art. 32 del

d.P.R. n. 602 del 1973, nel caso in cui abbia invece pagato l'imposta

ha diritto di regresso verso il successivo possessore, a ciò non

ostando l'art. 6, comma primo, seconda parte, del d.P.R. n. 599 del

1973, che concerne non già il ritardo nella voltura, ma la inesattezza

dell'intestazione dovuta ad errori non imputabili all'effettivo

titolare dell'immobile. Qualora, poi, il nuovo possessore sia esente

dall'imposta o abbia diritto a deduzioni (circostanze, queste, da

accertare, secondo la normale diligenza, all'atto del trasferimento),

è consentito al precedente possessore, iscritto in catasto e

conseguentemente nei ruoli, chiedere lo sgravio ex art. 6, comma

secondo, del d.P.R. n. 599 del 1973. Considerato in diritto :

1. - La Commissione tributaria di primo grado di Lecco sospetta di

illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 53

Cost., l'art. 6, comma primo, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599,

concernente l'istituzione e la disciplina dell'ILOR.

La disposizione stabilisce che per i redditi dominicali dei terreni

e per i redditi agrari soggetti a tale imposta - la quale, secondo il

successivo art. 8, è accertata a cura degli uffici delle imposte ed è

riscossa mediante iscrizione a ruolo ai sensi del d.P.R. 29 settembre

1973, n. 602 (concernente la riscossione delle imposte dirette) -

valgono esclusivamente le risultanze del catasto al 31 agosto di

ciascun periodo annuale d'imposta (anno precedente quello

dell'accertamento).

Con riferimento all'ipotesi (dedotta in un giudizio di impugnazione

del ruolo) di intervenuta cessione del fondo e di voltura chiesta, ma

non eseguita, anteriormente a tale data, il giudice a quo, nel duplice

presupposto che gli aggiornamenti del catasto avvengano con diffuso e

grave ritardo e che la norma vada interpretata nel senso che sancisce

l'inammissibilità in ogni sede e ad ogni effetto della prova diretta a

dimostrare la non rispondenza al vero delle dette risultanze (così

considerate come fonte di presunzione assoluta), sostiene che la norma

stessa si pone in contrasto con gli indicati precetti costituzionali in

quanto:

a) consente l'imposizione e la riscossione di un tributo senza la

corrispondente capacità contributiva (art. 53 Cost.);

b) determina una sperequazione sia rispetto ai titolari di redditi

di altra natura pur soggetti all'ILOR, ma colpiti soltanto se

effettivamente prodotti nel periodo considerato, che rispetto ai

titolari di redditi della stessa natura relativi a beni censiti in

catasti aggiornati (art. 3 Cost.);

c) determina una violazione del diritto di difesa, tenuto conto

degli ostacoli frapposti all'utile esperimento dell'azione di regresso

dallo stesso art. 6, comma primo, parte seconda, che sancisce

l'inefficacia, nei confronti dell'effettivo titolare, della

notificazione di atti di imposizione al precedente possessore, nonché

dallo stesso art. 6, comma secondo, che pone a quest'ultimo l'onere di

chiedere lo sgravio anche per esenzioni o deduzioni (relative

all'effettivo titolare) da esso precedente possessore difficilmente

conoscibili, e così lo assoggetta al rischio di non poter recuperare,

in tal caso, l'imposta da lui pagata.

2. - In primo luogo le censure, come ammette espressamente il

giudice a quo, presuppongono il cattivo funzionamento del servizio di

tenuta del catasto fondiario e in particolare il diffuso e sistematico

ritardo negli aggiornamenti dell'indicazione dei possessori.

Sotto questo profilo esse non si riferiscono a un vizio della norma

impugnata in quanto adotta per l'ILOR sui redditi in argomento il

metodo dell'accertamento catastale - tradizionalmente accolto per le

imposte sui detti redditi (v. da ultimo l'art. 51 T.U. delle leggi

sulle imposte dirette 29 gennaio 1958, n. 645), successivamente

abbandonato per la stessa ILOR col decreto-legge 23 dicembre 1977, n.

936 (convertito con modificazioni non rilevanti ai fini del presente

giudizio dalla legge 23 febbraio 1978, n. 38), peraltro ratione

temporis non applicabile al caso concreto - ma a meri aspetti

applicativi della (diversa) normativa che prevede e regola il

meccanismo (catasto fondiario) assunto quale referente materiale del

metodo adottato (egualmente deve ritenersi per i riflessi applicativi

di norme concernenti il ruolo del catasto a fini diversi da quelli

tributari: v., ad esempio, la recentissima legge 27 febbraio 1985, n.

52, entrata in vigore il 1 settembre 1985).

Ma anche ad ammettere che le censure investano il metodo di

accertamento catastale ed il sistema normativo in cui esso si colloca

in tutte le implicazioni di questo - in particolare, per quel che

riguarda l'ipotesi considerata, quelle recate dall'art. 32, comma

primo, d.P.R. n. 602 del 1973 sopra richiamato, il quale prevede la

responsabilità solidale del precedente possessore (iscritto in

catasto) e del nuovo possessore per l'imposta e gli accessori relativi

al tempo successivo alla data del titolo che serve di base alla voltura

(cfr. l'art. 196, comma primo, del richiamato T.U. delle leggi sulle

imposte dirette del 1958) - è innegabile che per la configurabilità

di una violazione degli indicati precetti costituzionali dovrebbe in

ogni caso ricorrere l'altro presupposto affermato in concreto dal

giudice a quo. Dovrebbe, cioè, essere vero che il precedente

possessore non possa in alcun modo, in alcuna sede, ad alcun effetto

liberarsi dalle situazioni sfavorevoli poste a suo carico dalla legge

in connessione col metodo di accertamento catastale o porvi comunque

rimedio.

3. - Senonché tale presupposto - la cui affermazione

nell'ordinanza di rimessione si pone per un verso quale parte

integrante delle censure espresse in riferimento agli artt. 53 e 3

Cost., e per altro verso quale nucleo della autonoma censura formulata

in riferimento all'art. 24 Cost. - in realtà non ricorre.

Anzitutto l'art. 32, comma secondo, del d.P.R. n. 602 del 1973, in

relazione alla solidarietà prevista dal primo comma dello stesso

articolo, stabilisce che, nel caso in cui la domanda di voltura

catastale non abbia avuto effetto nei ruoli, l'intendente di finanza

"dispone", su richiesta dell'interessato, che vengano escussi soltanto

i nuovi possessori, con espresso divieto all'esattore di compiere

qualsiasi procedura sui beni dei possessori precedenti (l'intervento

dell'intendente era già previsto dall'art. 196, comma secondo, del

richiamato T.U. delle leggi sulle imposte dirette del 1958, dal cui

precetto - "l'intendente... può disporre" - quello dell'art. 32

d.P.R. n. 602 del 1973 diverge in quanto sancisce la doverosità

dell'intervento). In tal modo è prevista la retrattabilità, in sede

amministrativa e di gestione del ruolo, dell'accertamento catastale,

con la esclusione della riscossione coattiva anticipata del credito

d'imposta, riscossione connessa all'esecutorietà del ruolo secondo gli

artt. 45 e 23 dello stesso d.P.R. n. 602 del 1973 (v. sul punto la

conforme circolare del Ministero delle finanze 5 novembre 1977, n.

98/15/5218).

Indipendentemente dall'esperimento della descritta iniziativa

presso l'intendente, non vi è motivo di escludere (ed implicitamente

lo ammette la circolare ministeriale suindicata) che, almeno nel caso

di intervenuta presentazione della domanda di voltura, la liberazione

del precedente possessore dalle situazioni sfavorevoli poste a suo

carico dalla legge in connessione col metodo di accertamento catastale

possa esser fatta valere dall'interessato davanti al giudice in sede

cognitoria (restando ovviamente riservata all'intendente di finanza

l'esclusione o la sospensione medio tempore dell'esecuzione).

Soccorre, poi, contrariamente a quanto ravvisato dal giudice a quo,

il rimedio della rivalsa, certamente dato al precedente possessore, il

quale, non avendo potuto avvalersi del mezzo di cui all'art. 32, comma

secondo, del d.P.R. n. 602 del 1973 per mancata presentazione della

domanda di voltura, abbia pagato l'imposta al fine di evitare

l'escussione o sia stato escusso.

Non vi osta la previsione dell'art. 6, comma primo, seconda parte,

d.P.R. n. 599 del 1973 (ma vedi già l'art. 51, comma secondo, T.U. n.

645/1958 sulle imposte dirette), previsione la quale si riferisce al

soli rapporti tra fisco e vero possessore stabilendo, in deroga al

principio della onnivalidità delle risultanze catastali (anche per

quel che concerne gli elementi obiettivi) che gli atti di accertamento

nei confronti di chi risulta possessore in catasto (eventualmente mai

stato vero possessore) non pregiudicano la difesa delle ragioni del

vero possessore - salvo il caso di imputabilità a lui della

inesattezza delle risultanze catastali - se egli sia richiesto dal

fisco del pagamento dell'imposta.

Né l'azione di rivalsa è vanificata, come sostiene il giudice a

quo, dalle condizioni limitative dello sgravio, perché esse attengono

alla fase di accertamento dell'imposta, cioè di iscrizione nel ruolo e

di gestione amministrativa di questo, e non si riflettono sull'azione

di regresso se non nei limiti di imputabilità del mancato ottenimento

dello sgravio ai rispettivi comportamenti dei soggetti suindicati.

Le questioni sollevate con l'ordinanza in esame sono dunque

interamente non fondate già nelle loro premesse.