Sentenza n. 229/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma,

lett. p), della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina della

attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei

Ministri), promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato

il 12 ottobre 1988, depositato in cancelleria il 18 ottobre 1988 ed

iscritto al n. 28 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1989 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione e l'avv. dello Stato

Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 ottobre 1988 la Regione Lombardia

ha impugnato l'art. 2, comma 3, lett. p), della legge 23 agosto 1988

n. 400 (Disciplina dell'attività di governo e ordinamento della

Presidenza del Consiglio dei Ministri), nella parte in cui sottopone

alla deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del

Consiglio di Stato e della Commissione parlamentare per le questioni

regionali, "le determinazioni concernenti l'annullamento

straordinario, a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti

amministrativi illegittimi delle Regioni e delle Province autonome",

con riferimento agli artt. 5, 115, 118, 125, 126 e 134 Cost.

(quest'ultimo anche in relazione all'art. 39 della legge 11 marzo

1953 n. 87). Secondo la ricorrente la norma in esame, pur limitandosi

in apparenza a ridisciplinare il modo di esercizio del potere di

annullamento già previsto dall'art. 6 del R.D. 3 marzo 1934 n. 383

(Testo unico della legge comunale e provinciale), avrebbe una portata

sostanzialmente innovativa, includendo per la prima volta le Regioni

e le Province autonome tra gli enti sottoposti a questo tipo di

controllo. Successivamente all'entrata in vigore della Carta

repubblicana, infatti, tale inclusione - sostenuta dalla

giurisprudenza amministrativa - avrebbe incontrato l'opposizione

unanime della dottrina che, vedendo nel potere in questione un mezzo

di autotutela, lo avrebbe fatto discendere dalla posizione di

supremazia spettante al Governo nell'ambito di un sistema

amministrativo concepito come "unitario e monolitico", sistema cui

l'amministrazione regionale, in virtù della sua autonomia

costituzionale, non potrebbe comunque fare capo.

La ricorrente sostiene inoltre che non esistono nella

giurisprudenza di questa Corte precedenti favorevoli all'estensione

di tale potere governativo di annullamento anche agli atti delle

Regioni e Province autonome. Le sentenze n. 24 del 1957 e n. 23 del

1959 riguarderebbero, infatti, il potere di annullamento nei

confronti degli enti minori; la sent. n. 58 del 1959 avrebbe

esplicitamente lasciato impregiudicato il problema; la sent. n. 207

del 1971, infine, avrebbe riconosciuto l'applicabilità dell'art. 6

del Testo unico della legge comunale e provinciale alle Regioni a

statuto speciale solo sulla base di una "svista", ossia di un'errata

lettura delle citate decisioni del 1957 e del 1959.

A sostegno delle sue censure la ricorrente afferma che la norma

impugnata pone in questione "la stessa essenza del sistema

autonomistico configurato nella Costituzione", sistema che si afferma

basato sull'attribuzione alle Regioni di poteri e funzioni non

disponibili se non entro limiti precisi da parte del legislatore

ordinario (artt. 5, 115, 117 e 118 Cost.); sulla disciplina

costituzionalizzata degli elementi fondamentali di tutti i

procedimenti di controllo sull'attività e sugli organi delle Regioni

(artt. 125, 126 e 127 Cost.); infine, sulla esclusiva attribuzione

alla Corte Costituzionale del potere di risolvere i conflitti di

legittimità che possono insorgere fra Regione e Stato (artt. 127 e

134 Cost.; art. 39 della legge 11 marzo 1953 n. 87).

Alla luce di siffatti principi la previsione in via legislativa di

un potere di controllo governativo generale e innominato e altresì

caratterizzato dalla massima discrezionalità, violerebbe in primo

luogo i principi di legalità e di riserva di legge che governano i

rapporti fra Stato e Regioni; in secondo luogo, svuoterebbe di

significato l'articolato strumentario di controlli previsto dalla

Costituzione e, in particolare, la competenza della Corte

Costituzionale in ordine ai conflitti di attribuzione originati da

atti amministrativi regionali.

L'esercizio del potere in esame non potrebbe del resto

giustificarsi né con la presenza di un obiettivo interesse al

ripristino della legalità - dato che il Governo non potrebbe

assumere il ruolo di giudice o di controllore fuori dei casi indicati

dalla Costituzione -; né con l'esigenza di far prevalere l'interesse

nazionale su quello delle Regioni. In ordine a quest'ultimo punto la

ricorrente rileva che la formulazione della norma impugnata

legittimerebbe l'uso in funzione politica del potere in esame. Il

previsto parere della Commissione parlamentare per le questioni

regionali, infatti, potrebbe configurarsi solo come strumento di

ulteriore valutazione non della legittimità dell'atto da annullare,

ma dell'interesse politico in nome del quale il Governo intende

annullarlo. A questo proposito la ricorrente contesta che il Governo,

sia pure previo parere della Commissione parlamentare, possa

sovrapporre la propria valutazione politica a quella compiuta

dall'amministrazione regionale: detta valutazione potrebbe, infatti,

fondarsi solo sull'attribuzione legislativa di poteri specifici,

disciplinati in modo da assicurarne la corretta utilizzazione,

mentre, anche là dove la Costituzione ammette che la valutazione

statale dell'interesse nazionale prevalga definitivamente, non

sarebbe in ogni caso il Governo a poter decidere, ma solo il

Parlamento (art. 127, comma 4).

2. - ll Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in

giudizio per resistere al ricorso, osservando sostanzialmente: che la

garanzia costituzionale delle autonomie regionali non può

trasmutarsi in salvaguardia degli atti amministrativi regionali

illegittimi; che la potestà di annullamento straordinario non è

riducibile a semplice modalità di "controllo"; che la illegittimità

costituzionale di una legge regionale non è "sanata" dall'atto

positivo di controllo e può essere rilevata in via incidentale in

ogni tempo; che la disposizione sub judice ha recepito gli

insegnamenti dati da questa Corte con la sentenza n. 207 del 1971.

Solo in via subordinata il resistente ha rilevato che l'art. 125,

comma primo, Cost. non imporrebbe affatto che la potestà di

controllo debba esaurirsi irreversibilmente in tempi brevi (ad

esempio, i "venti giorni dal ricevimento" previsti dall'art. 45 della

legge 10.2.1953 n. 62); che non possa aversi, quanto meno in via

straordinaria, un intervento demolitorio successivo all'inizio della

esecutività dell'atto già controllato; che il controllo non possa

prendere forma diversa dall'"annullamento".

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha

depositato memoria, diffondendosi a esaminare la natura del

contestato potere di annullamento straordinario. Le origini e la

storia di tale istituto dimostrerebbero che si tratta non di un

potere di controllo, ma di amministrazione attiva, tant'è che il suo

esercizio risulta condizionato non solo all'asserita illegittimità

dell'atto da annullare, ma anche al ricorrere di un interesse

pubblico attuale. Tale interesse dovrebbe individuarsi, secondo la

ricorrente, nello stesso interesse pubblico che ha presieduto alla

formazione dell'atto, fondandosi, di conseguenza, il potere in esame

sulla tradizionale concezione dell'"autarchia", secondo cui gli enti

pubblici sono "organi indiretti" dello Stato, deputati a curare

interessi che non sono esclusivamente propri, ma che rimangono anche

interessi dello Stato. Detta concezione contrasterebbe peraltro con

la disciplina costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni (o

Province autonome), che presuppone la titolarità, in capo a queste,

di funzioni e interessi "propri", legittimando di contro eventuali

"interferenze" dello Stato solo in funzione del perseguimento di

specifici interessi di rilievo nazionale o ultraregionale

suscettibili di trovare fondamento in una norma costituzionale.

4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato

memoria, dove si rileva che l'istituto dell'annullamento

straordinario era "diritto vivente" già prima dell'entrata in vigore

della disciplina impugnata e che, rispetto al passato e agli stessi

principi posti dalla giurisprudenza di questa Corte, la norma in

contestazione avrebbe il merito di accrescere il livello delle

garanzie apprestate a favore dei soggetti di autonomia, grazie alla

esplicita attribuzione del potere di annullamento al Governo nella

sua collegialità, alla specifica indicazione del fine di "tutela

dell'unità dell'ordinamento", nonché alla previsione del parere

della Commissione parlamentare, chiamata ad apprezzare il profilo

dell'"interesse nazionale" rispetto all'annullamento dell'atto

illegittimo. Dette garanzie non pregiudicherebbero, d'altro canto, la

giurisdizione di questa Corte in ordine agli atti amministrativi

regionali invasivi di competenze statali, poiché l'area dell'

"invasività" sarebbe, ad avviso del resistente, molto più ristretta

dell'area delle residue illegittimità.

Il Presidente del Consiglio - dopo aver individuato il fondamento

dell'istituto in esame nel principio di unità della Repubblica

(art.5 Cost.) e nel principio di legalità - fa osservare che la

"consolidazione" dell'atto amministrativo illegittimo non è regola

generale nel nostro ordinamento, dove peraltro non esiste neppure una

"riserva di giurisdizione" per quanto attiene alla rimozione degli

atti illegittimi. Ragioni di funzionalità delle istituzioni

imporrebbero anzi di preferire la rimozione in via amministrativa,

evitando di incrementare ulteriormente la "giurisdizionalizzazione"

dei conflitti tra amministrazioni, specie quando, come nel caso in

esame, essi mal si adattano ai presupposti di legittimità e di

interesse caratteristici del processo amministrativo. Rispetto alla

disapplicazione l'annullamento governativo costituirebbe, infatti,

uno strumento molto più lineare e preciso; rispetto all'ordinario

controllo sugli atti esso consentirebbe una valutazione meno

frettolosa e sommaria, oltre che estensibile alle ipotesi di

illegalità c.d. "sopravvenuta".

Riguardo alla natura del potere, il resistente nega, infine, che

si tratti di controllo (e che quindi possa invocarsi l'art. 125

Cost.), a causa del rilievo che nell'annullamento straordinario, a

differenza che negli atti di controllo, assumerebbe l'interesse

nazionale "attuale": interesse che sarebbe dunque distinto e separato

rispetto a quello perseguito dalla amministrazione regionale. Considerato in diritto

1. - Forma oggetto di impugnativa l'art. 2, terzo comma, lett. p)

della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attività di

Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri)

nella parte in cui attribuisce alla competenza del Consiglio dei

ministri, previo parere del Consiglio di Stato e della Commissione

parlamentare per le questioni regionali, "le determinazioni

concernenti l'annullamento straordinario, a tutela dell'unità

dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi" delle

Regioni e delle Province autonome.

Ad avviso della Regione Lombardia tale norma risulterebbe viziata

nella legittimità per violazione degli artt. 5, 115, 118, 125, 126 e

134 della Costituzione (anche in riferimento all'art. 39 della legge

11 marzo 1953 n. 87), in quanto suscettibile di ledere "la stessa

essenza del sistema autonomistico configurato nella Costituzione",

incidendo sul "carattere costituzionale" dell'autonomia regionale

sancita dall'art. 115 Cost., sia con riferimento all'"attribuzione

alle Regioni di poteri e funzioni non disponibili se non entro limiti

precisi da parte del legislatore ordinario (artt. 117 e 118 Cost.)",

sia con riferimento alla "disciplina costituzionalizzata degli

elementi fondamentali di tutti i procedimenti di controllo

sull'attività e sugli organi della Regione (artt. 125, 126 e 127)",

sia, infine, in relazione alla "esclusiva attribuzione alla Corte

costituzionale dei poteri di risoluzione autoritativa dei conflitti

di legittimità che possono sorgere fra Regione e Stato-persona, di

cui il Governo è portavoce unitario (artt. 134 e 127 Cost.)". Né il

richiamo all'interesse nazionale o ad altri interessi pubblici

affidati alla cura dello Stato potrebbe comunque giustificare

l'attribuzione allo stesso "di un potere generale e innominato di

annullamento degli atti amministrativi" senza limiti di materia o

condizioni sostanziali di esercizio: dal che l'asserita violazione

anche dei principi di legalità e di riserva di legge che regolano i

rapporti tra Stato e Regioni.

2. - Il ricorso è fondato.

L'annullamento straordinario previsto dalla disposizione impugnata

trova il suo antecedente storico diretto nell'art. 6 del Testo unico

della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934 n.

383 (norma, a sua volta, mutuata dall'art. 114 del R.D. 30 dicembre

1923 n. 2839, ma già presente nei regolamenti di esecuzione della

legge comunale e provinciale succedutisi dopo il 1865), dove si

attribuiva al Governo "la facoltà, in qualunque tempo, di annullare,

d'ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti

viziati da incompetenza, eccesso di potere o violazione di leggi e di

regolamenti generali o speciali".

Rispetto a tale precedente formulazione la disciplina in

contestazione ha, peraltro, introdotto alcune novità rilevanti:

riferendo il potere di annullamento non al Governo genericamente

inteso, ma al Consiglio dei ministri; estendendo esplicitamente la

sua applicazione anche agli atti amministrativi delle Regioni e delle

Province autonome; prevedendo, in questo caso, accanto al parere del

Consiglio di Stato, anche il parere della Commissione parlamentare

per le questioni regionali. Questi elementi di novità appaiono

sufficienti a escludere la possibilità di configurare la norma

impugnata - contrariamente a quanto asserito dalla difesa dello Stato

- come meramente ricognitiva o confermativa di una norma preesistente

ovvero di un "diritto vivente" già da tempo consolidato.

3. - L'esame della giurisprudenza costituzionale in tema di

annullamento governativo previsto dall'art. 6 del R.D. n. 383 del

1934 concorre, d'altro canto, a convalidare tale indicazione.

Questa Corte, com'è noto, fin dai primi anni della sua attività,

si è in più occasioni occupata di tale potere, riconoscendone sia

l'esclusiva spettanza al Governo centrale sia la legittimità nel

caso in cui venga esercitato, in presenza di un interesse attuale di

carattere generale, come strumento d'intervento eccezionale nei

confronti degli atti dei Comuni e delle Province (sentt. n. 24 del

1957; n. 23 del 1959; n. 73 del 1960; n. 74 del 1960; n. 128 del

1963; n. 4 del 1966).

La giurisprudenza costituzionale non ha avuto, invece, in passato

occasione di affrontare in termini diretti il problema della

ammissibilità di un potere governativo di annullamento straordinario

nei confronti degli atti amministrativi delle Regioni, ordinarie e

speciali, e delle Province autonome: di talché tale problema è

rimasto sinora, in sede giurisprudenziale, del tutto impregiudicato,

mentre è stato esplicitamente risolto, in sede legislativa, solo

attraverso la norma di cui è causa, formulata per la prima volta

nella legge n. 400 del 1988.

4. - Poste tali premesse, ai fini della soluzione della questione,

vanno innanzitutto richiamati i principi affermati dalla Costituzione

a fondamento dell'ordinamento delle autonomie territoriali e che

connotano la stessa forma di Stato italiana come "Stato regionale". A

tal proposito, la norma fondamentale - al di là delle enunciazioni

più generali tracciate in tema di autonomia e decentramento

dall'art. 5 Cost. - può essere individuata nell'art. 115 Cost.,

secondo cui "le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri

poteri secondo i principi fissati nella Costituzione": norma ben

differenziata, nei suoi contenuti, da quella espressa con l'art. 128

Cost., dove si qualificano le Province ed i Comuni come "enti

autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della

Repubblica, che ne determinano le funzioni". Tale diversità di

formulazione mette, pertanto, in luce la natura costituzionale (o

politica) dell'autonomia regionale, nonché l'attribuzione alle

stesse Regioni della qualità di soggetti non solo amministrativi, ma

costituzionali, investiti tra l'altro di una funzione quale quella

legislativa, tradizionalmente riservata, nel modello di Stato

liberale a impianto centralista, allo Stato-persona.

La natura costituzionale che risulta conferita all'autonomia

regionale comporta, come prima conseguenza, che il complesso sistema

delle relazioni tra Stato e Regioni debba trovare la sua base diretta

nel tessuto della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in

termini conclusi, le stesse dimensioni dell'autonomia, cioè i suoi

contenuti ed i suoi confini. L'ulteriore conseguenza sarà che ad

ogni potere di intervento dello Stato, suscettibile di incidere su

tale sfera costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in

concreto - così come accade con le forme puntuali del controllo - la

misura e la portata, non potrà non corrispondere un fondamento

specifico nella stessa disciplina costituzionale.

5. - Tale fondamento specifico - nonostante il richiamo espresso

nella norma impugnata ad un fine generico di "tutela dell'unità

dell'ordinamento" - non può essere reperito per quanto riguarda un

potere di annullamento generale, straordinario e svincolato da

qualunque limite temporale, quale quello di cui è causa: dal disegno

costituzionale scaturiscono, invece, chiare indicazioni contrarie

all'ammissibilità di un potere di questo tipo, anche in riferimento

alla natura che si intenda riconoscere allo stesso.

Come è noto, su questo punto, diverse sono state le tesi

enunciate, tanto in sede scientifica che giurisprudenziale, con

riferimento al potere di cui all'art. 6 del R.D. n. 383 del 1934: da

quelle che hanno individuato in tale potere una forma speciale di

controllo sugli atti; a quelle che ne hanno, invece, avvicinato la

natura alle forme dell'autotutela e dell'annullamento di ufficio; a

quelle, infine, che, valorizzando al massimo la discrezionalità

dell'intervento, hanno ricondotto il potere in parola all'attività

di "alta amministrazione" o di "indirizzo politico". In realtà, il

fatto che il potere venga esercitato da un soggetto esterno

all'amministrazione che ha posto l'atto da annullare e nei confronti

di atti comunque viziati nella legittimità induce a ritenere

prevalenti, nella fattispecie, le garanzie della legalità che si

ricollegano al controllo di legittimità sugli atti, pur con tutte le

connotazioni speciali che tendono ad avvicinare il potere stesso

all'amministrazione attiva, in relazione sia alla facoltatività

dell'annullamento, sia all'inesistenza di un limite temporale per il

suo esercizio, sia all'ampia discrezionalità della valutazione

relativa alla presenza di un interesse attuale di carattere generale

in grado di giustificare l'intervento straordinario del Governo.

Se così è, il potere in esame non potrà non essere ricondotto

alla disciplina del controllo di legittimità sugli atti

amministrativi delle Regioni posta dall'art. 125 Cost., disciplina

che - al pari di quella espressa sempre in tema di controlli negli

artt. 126 e 127 Cost. - viene a presentarsi come tassativa e

insuscettibile di estensione da parte del legislatore ordinario, in

quanto posta a garanzia di una autonomia compiutamente definita in

sede costituzionale. Da qui l'incompatibilità della disposizione

impugnata, dove si prevede un tipo particolare di controllo di

legittimità da esercitare in forma accentrata attraverso il Governo,

con il contenuto normativo dell'art. 125 Cost., dove si impone,

invece, che il controllo di legittimità sugli atti amministrativi

della Regione avvenga da parte di un organo dello Stato "in forma

decentrata".

6. - La conclusione relativa all'incostituzionalità del potere in

esame non potrebbe, d'altro canto, essere superata neppure ove si

intendesse collocare il potere stesso fuori dell'ambito di

operatività dell'art. 125 Cost., seguendo le diverse tesi che hanno

configurato l'annullamento straordinario o come atto di autotutela

(legato all'esigenza di preservare l'unità dell'ordinamento

amministrativo) o come atto di "alta amministrazione" (destinato a

far prevalere, nel conflitto tra interessi locali e centrali, le

esigenze connesse all'indirizzo politico nazionale). Nel primo caso,

infatti, occorrerebbe muovere dall'accettazione di una visione

monolitica dell'amministrazione pubblica - quale quella che risulta

sottesa alla stessa possibilità di impiego degli strumenti di

autotutela - visione certamente incompatibile con il disegno

pluralista tracciato dalla Carta repubblicana, dove la valutazione

anche politica di larga parte degli interessi locali risulta affidata

alla competenza delle Regioni e delle Province autonome, con apparati

distinti da quelli del Governo e dell'amministrazione centrale;

mentre, nel secondo caso, l'incostituzionalità deriverebbe dal fatto

della previsione di un intervento limitativo della sfera regionale

non d'indirizzo, bensì specifico e puntuale, intervento che - per

quanto avallato dal parere non vincolante della Commissione

parlamentare per le questioni regionali - si verrebbe pur sempre a

configurare come caratterizzato dal massimo della discrezionalità,

per il fatto di essere facoltativo e svincolato da qualsivoglia

tipizzazione dei contenuti o degli interessi generali da affermare in

sede di adozione del provvedimento demolitorio.

7. - Sotto qualunque profilo si voglia inquadrare, il potere in

questione si presenta, dunque, incostituzionale ove venga esercitato

nei confronti delle Regioni, ordinarie e speciali, e delle Province

autonome, in quanto incompatibile con la natura stessa della loro

autonomia, così come definita nel disegno tracciato dal titolo

quinto della parte seconda della Costituzione, derogabile, ma solo in

termini più favorevoli, per le autonomie speciali. Tale conclusione

non comporta, peraltro, che gli atti amministrativi di tali enti, ove

risultino viziati nella legittimità possano godere - una volta

superata la soglia dei controlli amministrativi ordinari - di una

sorta di immunità da forme di sindacato successive all'inizio della

loro efficacia, suscettibili di condurre all'annullamento dell'atto:

tale sindacato, com'è noto, si potrà, infatti, pur sempre attivare,

oltre che attraverso l'annullamento di ufficio da parte dello stesso

ente che ha emesso l'atto, attraverso i comuni strumenti del

controllo giurisdizionale e del conflitto di attribuzione da

sollevare innanzi a questa Corte, nel rispetto delle forme e dei

limiti fissati dalle diverse procedure.