Sentenza n. 23/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 4

integralmente e degli articoli 3 e 5 parzialmente, della legge

regionale approvata dal Consiglio regionale della Sardegna il 7 marzo

1956 e riapprovata dallo stesso Consiglio regionale il 16 luglio 1956,

contenente disposizioni relative all'esercizio di funzioni

amministrative in materia di pesca, promosso dal Presidente del

Consiglio dei Ministri con ricorso notificato il 30 luglio 1956,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 7 agosto

1956 ed iscritto al n. 57 del Reg. ric. 1956.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

sarda;

udita nell'udienza pubblica del 28 novembre 1956 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Achille Salerni

per il ricorrente e gli avvocati Egidio Tosato e Pietro Gasparri per la

Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio regionale della Sardegna il 7 marzo 1956 approvò una

legge contenente disposizioni relative all'esercizio di funzioni

amministrative in materia di pesca.

Con questa legge, emanata in attesa di norme regionali organiche

sulla pesca, secondo la competenza che l'art. 3 lettera i dello Statuto

speciale attribuisce alla Sardegna, fu disciplinata l'attività

amministrativa regionale circa le autorizzazioni per la pesca

marittima, la sorveglianza delle acque marittime antistanti la Regione,

le competenze in materia di acque fluviali e lacuali già spettanti al

Ministero dell'agricoltura e ai prefetti, attribuendo inoltre alla

amministrazione regionale le competenze assegnate ad organi statali

locali dalle recenti leggi che hanno predisposto il decentramento di

molteplici funzioni dell'amministrazione centrale.

Il Governo della Repubblica, avuta comunicazione di questa legge il

22 marzo 1956, la rinviò ad un nuovo esame da parte del Consiglio

regionale ai sensi dell'art. 33 dello Statuto speciale per la Regione

autonoma della Sardegna, contestando che la Regione avesse la potestà

legislativa di cui si era valsa. Ma il Consiglio regionale sardo il 12

luglio 1956 approvò per la seconda volta il testo della legge, dandone

comunicazione al Governo il 16 luglio detto. Il Presidente del

Consiglio, in base a deliberazione del Consiglio dei Ministri,

notificò il 7 agosto 1956 al Presidente della Giunta della Regione

autonoma della Sardegna un ricorso col quale promosse la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 4 integralmente e degli

artt. 3 e 5 limitatamente alle parti che attribuiscono competenza

amministrativa alla Regione nel predetto esercizio di funzioni in

materia di pesca nelle acque marittime. Il ricorso fu regolarmente

depositato e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 1 settembre 1956

n. 220 e nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna

del 4 settembre 1956, n. 29.

Secondo la difesa dello Stato il mare territoriale fa parte del

demanio marittimo e poiché questo è esplicitamente escluso dai beni

demaniali e patrimoniali, che dallo Stato sono passati alla Regione ai

sensi dell'art. 14 dello Statuto, alla Regione non competerebbe

potestà legislativa relativamente alla disciplina della pesca nel mare

territoriale, in quanto la pesca altro non sarebbe che un modo d'uso

del mare territoriale, cioè del demanio marittimo. Perciò la

competenza legislativa riconosciuta alla Regione in materia di pesca

dall'art. 3 lettera i dello Statuto dovrebbe intendersi limitata alle

acque interne; tenuto conto dell'art. 14 dello Statuto e, anche,

dell'art. 117 della Costituzione.

Da ciò deriverebbe l'illegittimità costituzionale dell'art. 1

della legge impugnata, che dispone genericamente sull'ordinanamento

della pesca ai sensi dell'art. 3 lettera i dello Statuto; dell'art. 2

che detta la disciplina amministrativa della pesca marittima in

Sardegna; dell'art. 4 che attribuisce alla amministrazione regionale le

competenze in materia di consorzi per la tutela della pesca che

spettavano all'amministrazione statale prima delle norme sul

decentramento amministrativo, disposto dal D.P.R. 10 giugno 1955, n.

987; degli artt. 3 e 5 per la parte che riguarda le acque marittime,

che attribuiscono alla Regione competenze ministeriali e prefettizie,

in materia di pesca, con facoltà di delegarle alle provincie e ai

comuni.

In particolare, poi, la difesa dello Stato lamenta che la Regione

abbia interferito nell'amministrazione statale assegnando funzioni

obbligatorie regionali alle Capitanerie di porto che sono organi

statali; abbia attribuito agli agenti nominati dalla Regione la

qualifica di agenti di polizia giudiziaria, emanando in tal modo norme

nella materia processuale penale che deve ritenersi sottratta alla

competenza regionale; abbia fissato sanzioni penali per le infrazioni

alla legge regionale esorbitando anche in questo caso ed anche sotto

questo profilo dalla propria competenza perché tratterebbesi di

materia penale d'esclusiva competenza statale; ed abbia affermato

infine competenze regionali che interferiscono con quelle statali della

pubblica sicurezza (repressione dell'uso di materie esplosive e

venefiche per la pesca), competenze che comunque dovrebbero essere

dichiarate salve e impregiudicate.

La Regione deliberò di resistere a questo ricorso con atto 3

agosto 1956 della Giunta regionale e depositò le proprie

controdeduzioni il 10 agosto detto; il 14 novembre 1956 la Regione

presentò altresì una memoria illustrativa.

La Regione nega che abbia fondamento l'argomento relativo alla

demanialità del mare territoriale, sia perché il mare sarebbe res

omnium communis, sia perché la pesca non sarebbe comunque da

considerarsi un uso del bene demaniale. La Regione contesta altresì

l'interpretazione restrittiva della lettera i dell'art. 3 dello Statuto

speciale, limitata alla pesca nelle acque interne: la dizione della

norma non giustificherebbe questa restrizione, trattandosi fra l'altro

di una regione insulare e senza acque interne di notevole importanza.

Circa le doglianze relative alle norme particolari, l'art. 1,

secondo la Regione, non avrebbe alcun significato giuridico, sì che la

sua impugnazione sarebbe vana; l'art. 2, n. 1, prevederebbe un parere

del Capitano di porto, organo dello Stato, che è già previsto dal

D.P.R. 13 luglio 1954, n. 747 a richiesta delle provincie; l'art. 2,

n. 2, non farebbe altro che attribuire ad agenti regionali di polizia

giudiziaria quelle funzioni di polizia sulla pesca che le leggi statali

sul decentramento già attribuiscono ad agenti giurati provinciali,

comunali, consorziali, ecc. ; ed egualmente il n. 3 dell'art. 2

attribuirebbe alla Regione quelle stesse competenze in materia

d'infrazioni, senza configurazione di reati o di pene nuove, che leggi

statali attribuiscono alle amministrazioni provinciali in quelle parti

della Repubblica ove non sono costituite le Regioni autonome: e lo

stesso dicasi del n. 4 dello stesso articolo; l'art. 3 riguarderebbe

esclusivamente le acque interne; l'art. 4 non interferirebbe

menomamente né col regime della proprietà delle acque, né con la

regolamentazione tecnica della pesca, perché riguarderebbe soltanto le

attribuzioni relative ai consorzi con l'efficacia d'un semplice

riconoscimento regionale d'una sfera di competenza statale; ed infine

l'art. 5 riguarderebbe quelle ipotesi di delega di funzioni regionali

ai comuni e alle provincie che sono considerate dal precetto dall'art.

44 dello Statuto speciale e che sono altresì in armonia con i principi

del decentramento amministrativo che ispirano il D.P.R. 13 luglio 1955,

n. 747. Considerato in diritto :

Giova ricordare anzitutto quale sia lo stato della legislazione

sulla materia che è stata trattata col ricorso in esame al fine della

decisione delle questioni che sono sottoposte al giudizio della Corte.

La complessa disciplina legislativa statale in materia di pesca, o

relativa alla pesca, deriva da molteplici fonti: molte decine di leggi

tuttora in vigore, anteriori al T.U. 8 ottobre 1931, n. 1604, che è di

fondamentale importanza, e un rilevante numero di leggi e di

regolamenti successivi. L'amministrazione della pesca è divisa fra il

Ministero della marina mercantile e il Ministero dell'agricoltura -

oltre l'intervento del Ministero dell'industria, del Ministero

dell'interno e dei vari ministeri tecnici in casi particolari -, e di

recente è stata decentrata in gran parte agli organi periferici

dell'amministrazione centrale e alle provincie con i decreti

presidenziali 13 luglio 1954, n. 747, 3 maggio 1955, n. 449, e 10

giugno 1955, n. 987.

Questi decreti contengono norme delegate in virtù della legge 11

marzo 1953, n. 150, di delega legislativa al Governo per l'attribuzione

di funzioni d'interesse locale alle provincie, ai comuni e agli altri

enti locali per l'attuazione del decentramento amministrativo.

In questa legge è previsto (art. 5) che "le norme da emanarsi ai

sensi della presente legge potranno essere modificate, attuandosi

l'ordinamento regionale, dalle leggi che la Regione emetterà nei

limiti della sua competenza, per la disciplina delle deleghe previste

dall'ultimo comma dell'art. 118 della Costituzione". Ciò significa,

evidentemente, che la legge regionale, ripartendo le funzioni in

materia di pesca fra gli organi regionali e le provincie, i comuni e

gli enti locali delegati, potrà modificare i decreti legislativi

statali sopra ricordati.

Delle regioni a statuto speciale, già in funzione, la legge n.

150 del 1953 non parla e di esse non si trova cenno alcuno nei detti

decreti legislativi.

Sopravvenuti questi decreti legislativi, la Regione ha voluto

evitare che si applicasse, per volontà statale, il decentramento della

materia della pesca alle proprie provincie, alla stregua dell'art. 57

dello Statuto - "nelle materie attribuite alla competenza della

Regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi

regionali, si applicano le leggi dello Stato" - ed ha provveduto

d'urgenza con la legge 7 marzo 1956, approvata nuovamente il 16 luglio

1956, che ricalca le disposizioni dei decreti statali, da valere "fino

a quando non saranno emanate, nell'ambito della competenza di cui

all'art. 3 lettera i dello Statuto speciale per la Sardegna, norme

organiche regolanti la materia della pesca e il relativo ordinamento

ecc. ".

Ciò premesso, occorre esaminare preliminarmente la questione

generale proposta dal ricorrente e dalla cui soluzione dipende la

decisione sui punti più importanti del ricorso: se cioè la materia

della pesca, di competenza legislativa regionale ex art. 3 lettera i

dello Statuto speciale per la Sardegna sia limitata alle acque interne

o comprenda anche le acque del mare territoriale.

Com'è noto, mentre l'art. 117 pone per le regioni a statuto

ordinario una limitazione molto precisa: "pesca nelle acque interne",

lo Statuto speciale per la Sardegna indica genericamente la competenza

regionale sulla "caccia e pesca".

La lettera della norma statutaria non lascia dubbi interpretativi

perché la pesca, nel significato comune del termine, si riferisce

tanto alle acque interne quanto alle acque del mare.

Ma la difesa dello Stato, ritenendo che la pesca sia un "uso delle

acque", esclude senz'altro la competenza legislativa della Regione per

quanto attiene alla pesca sui beni che fanno parte del demanio

marittimo, perché questo è stato escluso espressamente dalla

successione della Regione nei beni demaniali dello Stato (art. 14

Statuto). Inoltre la difesa dello Stato dà molta importanza alle

disposizioni della legislazione statale che equiparano il mare

territoriale al demanio marittimo e che giustificherebbero

un'interpretazione estensiva della nozione di demanio marittimo,

comprendente anche il mare territoriale.

In tal caso anche il mare territoriale sfuggirebbe alla competenza

legislativa e amministrativa della Regione, in materia di pesca.

Queste argomentazioni, come è stato osservato, partono dal

presupposto che la pesca nelle acque pubbliche sia un uso del demanio

idrico interno e marittino o comunque che la potestà normativa in

materia di pesca dipenda dalla titolarità del diritto sul bene

demaniale. La Corte ritiene invece che l'intervento legislativo dello

Stato e della Regione sull'attività privata che suole chiamarsi

"pesca" e che può avere sia carattere sportivo o di diletto, sia

industriale, miri a fini del tutto estranei all'uso del bene,

eventualmente demaniale, nel quale la pesca sia esercitata e che si

proponga piuttosto d'impedire il depauperamento del patrimonio ittico

nazionale e di favorirne il suo arricchimento. Per questi scopi o che

si tratti di caccia o che si tratti di pesca, non ha rilevanza decisiva

la condizione giuridica dell'ambiente nel quale queste attività si

svolgono.

Perciò non importa se il mare territoriale sia demanio marittimo o

meno e neppure se si tratti di acque del mare territoriale o di acque

del demanio marittimo: fra l'altro la pesca è normalmente libera anche

nelle acque che fanno parte del demanio marittimo.

Poiché la potestà normativa in materia di pesca è

statutariamente attribuita alla Regione autonoma della Sardegna senza

limitazione alcuna, salvo le limitazioni delle norme costituzionali, la

legge regionale in materia contiene una disciplina che estende

legittimamente la propria efficacia anche alle acque del mare

territoriale.

Neppure può dirsi che il mare territoriale sia una nozione

rilevante nel caso, per stabilire i limiti territoriali dell'efficacia

della legge regionale. Anche se il mare territoriale non facesse parte

del territorio della Regione a tutti gli effetti della competenza

regionale, l'attribuzione alla Regione dei poteri legislativi ed

amministrativi relativi alla pesca marittima importa che la disciplina

regionale in materia debba estendere la propria efficacia fino

all'estremo margine dello spazio marittimo che circonda il territorio e

sul quale, sia pure a titolo accessorio, si esercita il potere dello

Stato.

Del resto questa conclusione è conforme alla disciplina

legislativa statale perché la questione non si pone in termini diversi

per le provincie, che sono del pari enti autarchici territoriali e che

attualmente esercitano il proprio potere per la disciplina della pesca,

sul mare territoriale che circonda il territorio dello Stato non ancora

organizzato in regioni a statuto ordinario (v. D.P.R. 13 luglio 1954,

n. 747, chiaramente nell'art. 8).

Ciò posto, bisogna tuttavia aggiungere in primo luogo che in

mancanza di norme d'attuazione e trattandosi d'una legge regionale

priva di qualsiasi coordinazione con la legislazione statale e che si

limita a ricalcare le norme statali, sostituendo semplicemente la

Regione allo Stato o alle provincie, la competenza della Regione deve

essere rigorosamente limitata alla materia della pesca, escludendosi

ogni esorbitanza in materie connesse di competenza statale, che anche

per motivi di politica o di tecnica legisiativa potrebbero richiedere

una disciplina unitaria.

In secondo luogo l'amministrazione statale conserva sul demanio

marittimo tutti i poteri che le rivengono dall'essere questi beni

pubblici di sua spettanza, così come rimangono immutati i poteri

statali sul mare territoriale: da ciò potranno derivare particolari

limitazioni ai poteri regionali in materia di pesca marittima quando

ciò sia richiesto dalle esigenze di tutela degli interessi pubblici

che sono inerenti alla demanialità dei beni o al potere dello Stato

sul mare territoriale.

Infine la Regione non potrà escludere, anche in materia di pesca,

le interferenze degli organi statali a tutelare interessi di competenza

statale estranei alla pesca, ma con la pesca connessi (ad es.

navigazione, polizia, ecc. ); e disciplinati dalla legislazione

vigente.

Ciò posto, la Corte, passando all'esame dei motivi particolari di

doglianza, osserva quanto appresso:

Per quanto riguarda il n. 1 dell'art. 2, che prevede il parere

delle Capitanerie di porto per le autorizzazioni alla pesca marittima

con generatori autonomi, aventi caratteristiche tali da garantire la

conservazione del patrimonio ittico, il ricorso è da respingersi. Il

rilievo del ricorrente circa l'illegittimità dell'attribuzione di

funzioni ad un organo statale qual è il Capitano del porto in virtù

d'una legge regionale, sembra superato dal fatto che una identica norma

(art. 4) trovasi nel D.P.R. 13 luglio 1954, n. 747, a proposito della

facoltà di concedere queste autorizzazioni che dal Ministero per la

marina mercantile "è stata trasferita alle amministrazioni

provinciali"; queste debbono provvedere sentito il parere del Capitano

di porto. Si tratta perciò di un'attribuzione che trova

giustificazione già nel sistema e che pertanto non può essere

considerata come illegittima.

Anche il rilievo relativo al n. 2 dell'art. 2 non è fondato. La

materia della sorveglianza delle acque per la repressione della pesca

esercitata con mezzi o materie proibite, rientra senza dubbio nella

competenza della Regione e il riconoscimento della qualifica di agenti

di polizia giudiziaria ai sensi dell'art. 221 Cod. proc. pen. a coloro

che sono preposti a questa vigilanza non implica affatto attività

legislativa della Regione in materia processuale penale perché questa

qualifica deriva direttamente agli agenti regionali proprio dall'art.

221 Cod. proc. pen. che l'attribuisce, in genere, "nei limiti del

servizio a cui sono destinate e secondo le attribuzioni ad esse

conferite dalle leggi e dai regolamenti a tutte le altre persone

incaricate di ricercare e d'accertare determinate specie di reati". Del

resto, ai sensi dell'art. 31 del T.U. 8 ottobre 1931, n. 1604, sulla

pesca, "le provincie, i comuni, i consorzi, le associazioni e chiunque

vi abbia interesse possono nominare e mantenere a proprie spese agenti

giurati per concorrere alla sorveglianza della pesca tanto nelle acque

pubbliche, quanto in quelle private". Inoltre una norma dello stesso

tenore relativa agli agenti nominati dalle provincie, trovasi

nell'ultimo capoverso dell'art. 7 del D.P.R. 13 luglio 1954, n. 747.

Quanto al n. 3 dell'art. 2 non è giustificata l'impugnazione

relativa a quella parte del suddetto articolo che riproduce la norma

dell'art. 8 del D.P.R. n. 747 del 1954, riguardo alla quale, del resto,

il ricorrente non muove lagnanza. È invece fondata la censura di

legittimità costituzionale là dove il n. 3 sancisce: "Per le

infrazioni alle suddette deliberazioni, nei casi in cui esse importino

limitazione o condizioni, si applica l'ammenda nella misura determinata

dall'art. 8 del D.P.R. 13 luglio 1934, n. 747, da lire 1. 600 a lire 8.

000". Trattasi d'una sanzione penale e non d'una sanzione

amministrativa e poiché la materia penale è sottratta alla competenza

regionale (v. sentenza n. 6 del 15 giugno 1956) il ricorso su questo

punto deve essere accolto.

Deve essere accolto per le stesse ragioni il ricorso relativamente

all'ultima parte del n. 4 dell'art. 2: "Per le infrazioni relative a

dette limitazioni si applica l'ammenda nella misura determinata dal

combinato disposto degli artt. 8 e 9 del D.P.R. 13 luglio 1954, n. 747,

da lire 1. 600 a lire 8000". È anche da accogliersi il ricorso

relativamente al n. 5 dell'art. 2, che riguarda le autorizzazioni e le

limitazioni di cui al disposto dell'art. 9 del T.U. 8 ottobre 1931, n.

1604 (rifiuti di stabilimenti industriali versati nelle acque del

mare). Queste autorizzazioni interessano necessariamente il demanio

marittimo e trattasi di materia d'industria piuttosto che di pesca, che

lo Stato, anche in sede di decentramento delle proprie funzioni, ha

riservato ai propri organi (Capitanerie di porto).

È invece infondato, per le considerazioni di carattere generale

esposte preliminarmente, il ricorso relativamente all'art. 3 che è

stato impugnato limitatamente alle parti che "attribuiscono conpetenza

o potestà legislativa alla Regione nel predetto esercizio di funzioni

in materia di pesca nelle acque marittime". A prescindere dal fatto che

trattasi evidentemente d'attribuzione di competenza amministrativa e

non legislativa e che non spetta alla Corte determinare a quali parti

dell'articolo si riferisca la generica impugnazione, cade il fondamento

dell'impugnazione stessa, perché è stato riconosciuto alla Regione la

competenza legislativa in materia di pesca marittima.

Naturalmente restano fermi, come è stato detto, i poteri che

spettano allo Stato per fini diversi dalla pesca e quelli inerenti alla

titolarità del demanio marittimo. È da ritenersi altresì infondato

il ricorso riguardo all'art. 4: "si applicano integralmente le norme

di cui agli articoli 10 e 11 del D.P.R. 13 luglio 1954, n. 747, e

quelle di cui al D.P.R. 3 maggio 1955, n. 449", in quanto trattasi d'un

richiamo che nulla aggiunge e nulla toglie alla disciplina legislativa

esistente in virtù di queste norme.

Ed infine, quanto all'art. 5, che prevede la delega alle provincie

e ai comuni dell'esercizio delle funzioni amministrative disciplinate

dalla legge regionale, la questione di legittimità costituzionale era

stata proposta limitatamente alla materia della pesca in acque

marittime e cade perciò per le considerazioni preliminari al riguardo,

così come è stato osservato relativamente all'art. 3.