Sentenza n. 23/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige con ricorso notificato il 30 settembre 1958, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 16 ottobre 1958 ed iscritto

al n. 27 del Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra

la Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito del D.P.R.

22 aprile 1958 col quale furono annullate la deliberazione del

Consiglio comunale di Termeno 8 agosto 1957, n. 27 e l'approvazione a

essa concessa dalla Giunta provinciale di Bolzano in data 5 settembre

1957.

Udita nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1959 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi l'avv. Karl Tinzl per la Regione Trentino-Alto Adige e il

vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con delibera 8 agosto 1957, n. 27, il Consiglio comunale di Termeno

(prov. di Bolzano) disponeva numerosi cambiamenti nella toponomastica

cittadina.

Su richiesta della Giunta prov. di Bolzano, la Sovrintendenza ai

monumenti e alle gallerie di Trento (delegata dal Ministro della

pubblica istruzione all'esercizio delle funzioni previste dall'art. 1

R.D.L. 10 maggio 1923, n. 1158), convinta che la deliberazione fosse

mossa dall'intento "di eliminare non tanto le intitolazioni che

risalgono al periodo fascista, quanto tutte le denominazioni che si

riferiscono a fatti e personaggi salienti della storia nazionale", si

espresse in senso contrario al cambio delle denominazioni della via

Verdi e della via Marconi, mentre per gli altri mutamenti fece salve le

particolari determinazioni di competenza dell'autorità commissariale

del Ministero dell'interno a norma della legge 23 giugno 1927, n.

1188. Nondimeno, la Giunta provinciale approvò la delibera comunale.

Con decreto del Presidente della Repubblica (su proposta del

Ministro dell'interno, e dietro parere favorevole del Consiglio di

Stato), adottato il 22 aprile 1958 ai sensi dell'art. 6 T.U. com. e

prov. 3 marzo 1934, n. 383, a seguito di denuncia del Commissario del

Governo per la Regione Trentino-Alto Adige, la deliberazione comunale

veniva annullata per illegittimità, unitamente al successivo

provvedimento di controllo, a causa della mancanza dell'approvazione

delle modificazioni toponomastiche da parte dell'Amministrazione della

pubblica istruzione, prescritta dalla citata legge del 1923 tuttora in

vigore nella Regione, e stante l'interesse pubblico all'annullamento in

considerazione dei pericoli per l'ordine pubblico destati dal

risentimento prodotto da quelle modificazioni nel gruppo linguistico

italiano.

In relazione al decreto presidenziale 22 aprile 1958, reso noto

alla Giunta provinciale di Bolzano il 5 agosto successivo, la Regione

Trentino-Alto Adige, con ricorso notificato il 30 settembre 1958 e

depositato il 16 ottobre successivo, ha chiesto a questa Corte la

definizione del conflitto di attribuzioni ai sensi dell'art. 134,

secondo alinea, della Costituzione, assumendo l'insussistenza di un

potere governativo di annullamento d'ufficio nei confronti dei Comuni

della Regione Trentino-Alto Adige, e, subordinatamente, la spettanza

del potere generale di annullamento previsto dall'art. 6 T.U. comunale

e provinciale alla Regione e non allo Stato. In conseguenza ha chiesto

anche l'annullamento del decreto presidenziale 22 aprile 1958.

Al ricorso resiste la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la

quale si è costituita in giudizio con deduzioni depositate il 18

ottobre 1958.

Col primo motivo del ricorso la Regione, premesso che

l'annullamento previsto dall'art. 6 T.U. com. e prov. inerisce a un

potere di controllo (come è stato dichiarato con la sentenza n. 24 del

1957 di questa Corte), osserva che, siccome il controllo sui Comuni

della Regione Trentino-Alto Adige è stato "per intero e in tutta la

sua ampiezza" trasferito dall'art. 48, n. 5, dello Statuto regionale

alle Giunte provinciali, mentre lo Statuto non contempla alcun potere

governativo di annullamento, il potere previsto dall'art. 6 cit.

sarebbe da considerare venuto meno nei confronti di quei Comuni.

Subordinatamente,-osserva la Regione col secondo motivo del ricorso

- quand'anche nei confronti delle deliberazioni dei Comuni del

Trentino-Alto Adige dovesse ritenersi sopravvissuto il potere generale

di annullamento previsto dall'art. 6 T.U. com. e prov., e quand'anche

esso non fosse da considerare trasferito alle Provincie ai sensi

dell'art. 48, n. 5, dello Statuto, si dovrebbe ritenere che il potere

stesso sarebbe passato alla Regione, ai sensi dell'art. 5, n. 1, dello

Statuto, combinato con l'art. 13, dato che tali disposizioni

riconoscono la competenza legislativa e amministrativa della Regione in

materia di "ordinamento dei Comuni". Né varrebbe opporre che il potere

governativo sarebbe sopravvissuto pel fatto di inerire a un principio

generale dell'ordinamento, alla cui osservanza la Regione e le

Provincie sarebbero tenute ai sensi degli artt. 5 e 12 dello Statuto:

infatti, in primo luogo, non di un principio si tratta, bensì (data la

eccezionalità del mezzo) della eccezione a un principio; e, in secondo

luogo, quand'anche si trattasse della espressione di un principio,

questo sarebbe limitato alla esigenza di uno straordinario controllo di

annullamento, e non anche alla spettanza allo Stato del controllo

stesso. La Regione aggiunge che contro il trasferimento a essa del

potere amministrativo di annullamento non potrebbe neanche essere

opposto il mancato esercizio da parte sua del relativo potere

legislativo, non costituendo tale esercizio condizione per il

trasferimento dei poteri amministrativi dello Stato alla Regione.

La difesa dello Stato, con riferimento al primo motivo del ricorso,

premesso che la materia dell'annullamento non attiene

all'organizzazione bensì all'attività degli enti, e che quindi gli

artt. 5 e 13 dello Statuto sarebbero fuori causa, osserva che la

disposizione statutaria dell'art. 48, n. 5, la quale attribuisce alle

Provincie "la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali",

non esclude affatto la potestà governativa di annullamento prevista

dall'art. 6 T.U. com. e prov. Questa infatti non rappresenta "un

semplice potere di controllo ordinario di enti locali, nel significato

giuridico corrente di tale concetto", bensì "un potere amministrativo

straordinario spettante al Governo dello Stato", destinato a essere

esercitato, con particolari garanzie, soltanto in presenza di

"constatate esigenze di interesse pubblico", e avente portata generale,

potendo essere impiegato nei confronti degli atti di qualsiasi pubblica

amministrazione. Si tratta di una funzione destinata a svolgersi "al

vertice" dell'organizzazione amministrativa, e corrispondente a un

interesse generale "che non può essere circoscritto né in determinati

Comuni o Provincie o Regioni, né limitato a determinate categorie di

soggetti", funzione che "deve essere esercitata su tutto il territorio

della Repubblica" e cui "nessuna norma statutaria particolare ha mai

portato deroga alcuna" (né, del resto, avrebbe potuto apportarne

"senza violare i supremi principi dell'unità nazionale, la quale

esige, fra l'altro, che la tutela dell'interesse e dell'ordine

nazionale ad altri non possa essere affidata che allo Stato, unico

rappresentante della Nazione intera ed unico tutore degli interessi

collettivi al di là e al di sopra degli interessi particolari, non

solo dei privati ma degli enti territoriali minori").

In relazione al secondo motivo del ricorso, la difesa dello Stato

aggiunge che: 1) l'art. 5, n. 1, dello Statuto concerne la potestà

legislativa regionale in materia di ordinamento dei Comuni e delle

Provincie e quindi non può riguardare l'attività amministrativa di

controllo della Regione su tali enti; 2) l'articolo stesso non consente

alla Regione di avocare a sé la potestà di annullamento di cui

all'art. 6 T.U. com. e prov., in quanto ciò contrasterebbe coi

principi dell'ordinamento giuridico dello Stato e coi principi

stabiliti dalle leggi dello Stato, che gli artt. 4 e 5 dello Statuto

impongono di osservare, e tra i quali rientra la regola relativa al

potere generale governativo di annullamento previsto dai cit. art. 6;

3) questo ultimo potere, del resto, non è stato mai avocato alla

Regione in virtù di alcuna legge regionale.

In una memoria aggiunta, depositata il 25 febbraio 1959, la difesa

della Regione ricorrente, dopo aver affermato il concetto che, secondo

la giurisprudenza di questa Corte, il potere governativo di

annullamento in qualunque tempo degli atti amministrativi sarebbe un

vero e proprio potere di controllo sugli atti, ribadisce che, per tale

suo carattere, esso "è una emanazione del potere di tutela e di

vigilanza"; e siccome quest'ultimo potere è dall'art. 48, n. 5, dello

Statuto Trentino-Alto Adige attribuito alle Provincie, senza alcuna

limitazione, a torto lo Stato pretenderebbe - sulla base di una

ingiustificabile distinzione tra controlli ordinari e straordinari -

sottrarre alle Provincie il potere generale di annullamento. Né

avrebbe fondamento appellarsi all'unità, agli interessi e all'ordine

pubblico nazionali; il decentramento dei controlli sancito in norme

costituzionali, quali sono gli Statuti delle Regioni ad autonomia

speciale, è istituzionalmente in armonia coi principi di struttura

dello Stato.

In ordine alla tesi prospettata nel ricorso in via subordinata, la

memoria della Regione, respinte le obbiezioni sollevate dall'Avvocatura

dello Stato contro l'affermazione del passaggio alla Regione del potere

generale di annullamento degli atti degli enti locali, insiste nel

negare che il potere di annullamento governativo inerisca a un

principio generale dell'ordinamento (che anzi un siffatto potere

"discrezionale ed assoluto", quand'anche se ne voglia ammettere la

conciliabilità con i principi dello Stato di diritto, dovrebbe essere

considerato almeno come "una eccezione grave e materiale a quei

principi"). A torto, poi, contro la ammissibilità della attribuzione

alla Regione Trentino-Alto Adige del potere previsto dall'art. 6 T.U.

com. e prov. verrebbe invocata la sentenza di questa Corte n. 24 del

1957, la quale esclude che quel potere fosse passato alla Regione sarda

nei confronti dei Comuni a essa appartenenti: ciò la Corte fece sul

presupposto che lo Statuto sardo riconosce alla Regione il solo

controllo sugli atti, mentre l'art. 5, n. 1, e l'art. 13 dello Statuto

Trentino-Alto Adige riconoscono alla Regione competenza legislativa e

amministrativa per tutto quanto riguarda l'ordinamento dei Comuni, e

quindi per ogni genere di controlli, sia ordinari che straordinari.

D'altro canto non sarebbe esatto ritenere che il potere previsto

dall'art. 6 T.U. com. e prov., essendo attribuito al Capo dello Stato,

sarebbe da considerare inerente alla comunità nazionale, e starebbe

quindi su un piano e un livello superiore rispetto ai poteri degli enti

autonomi locali: è da considerare in contrario che l'annullamento in

questione è espressione non di un potere presidenziale, e cioè

proprio del Capo dello Stato, bensì di un potere governativo, anche se

destinato a esprimersi in forma di decreto presidenziale.

In conclusione, la Regione, domina dell'ordinamento dei Comuni,

come potrebbe avocare a sé il potere stesso, così potrebbe

sopprimerlo del tutto. E fin quando non lo regoli in alcun modo, il

potere spetta alle Giunte provinciali ai sensi dell'art. 48, n. 5,

dello Statuto.

La difesa dello Stato non ha presentato altri scritti difensivi

oltre le deduzioni sopra riferite.

All'udienza di trattazione del ricorso, i patroni delle parti hanno

insistito nelle rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

Il ricorso della Regione Trentino-Alto Adige, che ha elevato

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato impugnando il

decreto del Presidente della Repubblica 22 aprile 1958, col quale

furono annullate, per vizi del procedimento, la deliberazione del

Consiglio comunale di Termeno 8 agosto 1957, n. 27, e l'approvazione di

essa da parte della Giunta provinciale di Bolzano, si basa sulla tesi

che non sopravviva, nei confronti degli atti amministrativi dei Comuni

e delle Provincie del Trentino-Alto Adige, il potere governativo di

annullamento per vizi di legittimità, previsto per la generalità

degli atti amministrativi dall'art. 6 del vigente T.U. com. e prov. 3

marzo 1934, n. 383.

Quello dell'annullamento in qualunque tempo, da parte del Governo,

degli atti amministrativi inficiati da vizi di legittimità, quando lo

esigano ragioni di interesse pubblico, è un istituto che risale alla

fondazione dello Stato italiano. Considerato fin da allora come

manifestazione essenziale della legalità e dell'unitarietà di

direzione dell'ordinamento amministrativo dello Stato, esso fu sempre

riconosciuto applicabile - nonostante l'originaria mancanza di espresse

disposizioni di legge (dal 1865 sino al 1934 fecero riferimento a esso,

per disciplinarne la procedura, soltanto i regolamenti di esecuzione

della legge comunale e provinciale) - a tutti gli atti amministrativi,

da qualsiasi autorità, statale o autarchica, promanassero. L'istituto,

radicato nella tradizione del nostro Stato, e oggi contemplato

dall'art. 6 T.U. com. e prov. 1934, ha sopra tutto la funzione di

contribuire a mantenere-in armonia con altri strumenti, quali, a es.,

l'unità dell'indirizzo amministrativo nell'azione del Governo (art. 95

Cost.) e il ricorso straordinario al Capo dello Stato (art. 16, n. 4,

T.U. Cons. di Stato) - il carattere unitario dell'ordinamento della

pubblica Amministrazione nonostante la molteplicità dell'articolazione

di questo in una pluralità di organismi dotati di varia autonomia.

Esso rappresenta un mezzo di autotutela dell'Amministrazione pubblica

intesa come ordinamento unitario. Come dispongono di vari mezzi di

autotutela (tra i quali, importantissimo, il potere di

autoannullamento) le singole articolazioni - di volta in volta dotate o

non di vita autonoma - nelle quali la pubblica Amministrazione si

snoda, così, nella sua entità unitaria, l'Amministrazione dispone di

quel particolare strumento di autotutela che è contemplato dall'art. 6

T.U. comunale e provinciale.

Ritiene la Corte che questo specifico strumento, ordinato in modo

da servire a un tempo alle esigenze della legalità e a quelle

dell'interesse generale (senza il concorso del quale ne sarebbe

illegittimo l'esercizio), e destinato a essere discrezionalmente

impiegato - come si addice ai supremi uffici ai quali è attribuito in

sede di alta amministrazione, non soltanto non contrasta con i principi

costituzionali relativi all'organizzazione amministrativa dello Stato e

alle autonomie locali, ma si inserisce in piena armonia nel sistema

concepito dall'art. 5 Cost., nel quale il decentramento organico e

istituzionale è ordinato in modo da non contrastare col carattere

unitario dello Stato. Del resto, a meno che urti con altri precetti,

non può ledere le autonomie il ripristino da parte dello Stato della

legalità turbata da atti degli enti pubblici.

Specificamente è poi da escludere che il complesso delle

disposizioni dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

relative al controllo sui Comuni, abbia fatto venir meno, in quella

Regione e nei confronti di questi ultimi enti, il potere governativo in

questione. Il potere di annullamento di cui trattasi non può

considerarsi rientrante nel concetto di vigilanza e tutela che, in

relazione ai Comuni, l'art. 48, n. 5, Statuto Trentino-Alto Adige

attribuisce alle Giunte provinciali. La vigilanza e tutela sugli enti

locali ha nella nostra tradizione legislativa un significato

circoscritto, nel quale non è mai stato compreso il potere di

annullamento in questione (vedansi infatti il capo V del titolo II del

vigente T.U. com. e prov. 1934, e il capo VII del titolo III del

vigente reg. com. e prov. 12 febbraio 1911, n. 297; i capi IV e V della

legge 17 luglio 1890, n. 6972, sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficienza, più volte modif., e i titoli IV e V del

relativo regolamento 5 febbraio 1891, n. 99; vedansi inoltre, in

particolare, l'art. 3 D.P.R. 27 marzo 1952, n. 354, e l'art. 2 D.P.R.

17 luglio 1952, n. 1064, contenenti norme d'attuazione dello Statuto

Trentino-Alto Adige rispettivamente in materia di turismo e di usi

civici). Del resto questa Corte ha già affermato (sent. 26 gennaio

1957, n. 24) che il potere stesso non può, per i suoi peculiari

caratteri, farsi rientrare nel comune controllo sugli enti locali

(vedasi, d'altronde, l'art. 59 legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla

costituzione e il funzionamento degli organi regionali). Mentre i

controlli in generale vengono esercitati in via continuativa e danno

luogo a provvedimenti dovuti, entrambe tali caratteristiche mancano

allo istituto dell'annullamento governativo, il quale si presenta coi

caratteri della estemporaneità e della discrezionalità, essendo

legato non a paradigmi predeterminati, ma alle mutevoli esigenze e

valutazioni dell'interesse pubblico. È dunque senz'altro da escludere

che il potere di cui si discute sia passato, perciò che riguarda gli

atti amministrativi dei Comuni del Trentino-Alto Adige, dal Governo

della Repubblica alle Giunte provinciali.

D'altro canto, nello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige non

è contenuta alcun'altra disposizione dalla quale possa desumersi che

il legislatore costituente abbia inteso, per i provvedimenti degli enti

locali di questa Regione, far venir meno quel potere di annullamento

del Governo della Repubblica, che, come si è visto, non è, in via

generale, incompatibile con l'ordine costituzionale vigente in Italia

dal 1948.

In particolare - in contrasto con la tesi della Regione - non può

attribuirsi un siffatto valore alla disposizione dell'art. 5, n. 1,

dello Statuto, collegata a quella dell'art. 13, giacché - pur senza

esaminare in questa sede la questione se l'attribuzione alla Regione

della potestà normativa e di quella amministrativa in materia di

"ordinamento dei Comuni e delle Provincie" possa essere considerata

tanto comprensiva da estendersi fino alla materia dei controlli su tali

enti - ritiene la Corte che, date le sue caratteristiche e la sua

funzione, più sopra analizzate, il potere governativo di annullamento

degli atti dei Comuni e delle Provincie non può considerarsi attinente

né all'organizzazione di questi enti, né, a rigore, al sistema dei

controlli su di essi. Per cui tale potere del Governo della Repubblica

non può ritenersi né cessato nei confronti degli enti locali del

Trentino- Alto Adige, né trasferito alla Regione. Al quale ultimo

riguardo è il caso di ricordare che questa Corte già ebbe ad

affermare che i peculiari caratteri dell'istituto non consentono che

esso venga esercitato da altri che dal Governo dello Stato (sent. 26

gennaio 1957, n. 24, già citata).

Le tesi prospettate dalla Regione Trentino-Alto Adige contro la

persistenza del potere governativo di annullamento previsto dall'art. 6

T.U. com. e prov. 1934 nei confronti degli atti amministrativi

illegittimi posti in essere dagli enti territoriali di quella Regione

vanno pertanto disattese.