Sentenza n. 23/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 28 marzo 1960, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 1 aprile 1960 ed iscritto al n. 6 del Registro

ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione

siciliana, sorto a seguito del decreto del Presidente della Regione

siciliana 15 febbraio 1960, n. 55/A, concernente: "Diritto della

Società "A' Zagara" a gestire nel Kursaal di Taormina tutte le

attività economiche già esercitate in Libia dall'E.T.A.L.".

Udita nell'udienza pubblica del 22 marzo 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati

Natale Ciancio e Giuseppe Guarino, per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - In accoglimento di un'istanza della Società "A' Zagara", il

Presidente della Regione siciliana emanava il decreto 15 febbraio 1960,

n. 55/A, col quale, affermando di esercitare poteri che come organo

decentrato dello Stato gli deriverebbero dal R.D. 18 marzo 1944, n.

91, e successive modificazioni, e dal D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n.

567, riconosceva il diritto della predetta Società a svolgere, nel

Kursaal di Taormina, tutte le attività economiche già esercitate in

Libia dall'E.T.A.L., compreso il gioco d'azzardo. Ciò in analogia di

quanto aveva fatto il 3 aprile 1946 il Presidente della Valle d'Aosta

a detta dello stesso Sottosegretario per l'interno (seduta della Camera

dei Deputati dell'8 febbraio 1960) e in conformità del decreto 27

aprile 1949, n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo della

Sicilia, della cui esecuzione lo stesso decreto del Presidente della

Regione siciliana incaricava il Prefetto di Messina.

In riferimento a questo decreto del Presidente della Regione

siciliana il Presidente del Consiglio dei Ministri, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di

attribuzione con ricorso notificato il 28 marzo 1960. La Regione

siciliana, a sua volta, si è costituita con deduzioni depositate il

16 aprile 1960.

2. - La difesa dello Stato ricorda, in primo luogo, che l'E.T.A.L.

era stato autorizzato, con decreto interministeriale 30 aprile 1947, ad

esercitare in Italia le attività economiche già esercitate in Libia,

ma solo quelle a cui si riferisce l'art. 1 del R.D. 31 maggio 1935, n.

1410, nelle quali non figura il gioco d'azzardo; che perciò né

l'E.T.A.L., né tanto meno i suoi subconcessionari (il Guarnaschelli,

prima, poi la Società "A' Zagara") avrebbero mai potuto esercitare in

Italia il gioco d'azzardo; che, comunque, l'autorizzazione era stata

revocata, per l'E.T.A.L. e, a fortiori, per i suoi aventi causa, col

decreto interministeriale del 3 marzo 1951.

Del resto, quanto alla Società "A' Zagara", a parere

dell'Avvocatura dello Stato, la sentenza 26 novembre 1959, n. 58,

della Corte costituzionale ha già precisato che l'autorizzazione in

favore della predetta Società era contenuta esclusivamente nel decreto

del Presidente della Regione siciliana n. 203/A del 1959, ormai

annullato, e non nel decreto 27 aprile 1949, n. 1, dell'Assessore per

il turismo e lo spettacolo, o tanto meno nel decreto interministeriale

del 30 aprile 1947, a cui la ricollega il provvedimento impugnato.

D'altronde, che tale autorizzazione non potesse assolutamente

derivare dal decreto 1949, n. 1, dell'Assessore per il turismo e lo

spettacolo, secondo la difesa dello Stato, è ormai sicuro: infatti,

questo provvedimento non ha avuto efficacia per mancata registrazione e

lo Stato non aveva interesse ad impugnarlo (sentenza Corte

costituzionale n. 58 del 1959); ad ogni modo è stato assorbito dai

decreti 10 luglio 1959 e 28 maggio 1959, n. 203/A, perciò, quanto

all'esercizio del gioco d'azzardo, è stato travolto con

l'annullamento di questi ultimi da parte della Corte costituzionale

(cit. sentenza n. 58 del 1959); infine, esso richiamava espressamente,

quale presupposto necessario, il decreto interministeriale 30 aprile

1947, che è stato revocato, come s'è detto, col decreto

interministeriale del 3 marzo 1951: caduto il presupposto, ha perduto

efficacia anche il provvedimento che vi si riferiva.

La difesa dello Stato rileva, inoltre, che il provvedimento

impugnato, se si presenta in apparenza come un atto in cui il

Presidente della Regione, quale organo di decentramento statale,

accerta e dichiara il diritto della Società "A' Zagara" a esercitare

attività economiche, compreso il gioco d'azzardo, in realtà non si

limita ad accertare questo preteso diritto, ma contiene esso stesso un

autorizzazione regionale a gestire la casa da gioco.

Dato ciò, il Presidente della Regione, disponendo in materia

riservata alla legge dello Stato, avrebbe invaso un campo che rientra

nella competenza esclusiva di quest'ultimo (sentenza n. 58 del 1959,

della Corte costituzionale).

D'altra parte, il provvedimento sarebbe illegittimo anche se lo si

dovesse interpretare, alla luce della sua formulazione e del suo

preambolo, come un atto di accertamento emanato dal Presidente della

Regione quale organo di decentramento statale. Infatti, il D.L.C.P.S.

30 giugno 1947, n. 567, è stato abrogato dall'art. 20, primo comma,

seconda parte, dello statuto speciale per la Regione siciliana (assunto

nell'ordinamento costituzionale solo in epoca successiva con legge 26

febbraio 1948, n. 2) e perciò soltanto da quest'ultimo potrebbe

essere derivato al Presidente della Regione il potere di svolgere

attività amministrativa statale. Ma, se è così, rileva la difesa

dello Stato, il Presidente della Regione è andato oltre i limiti

contenuti nel cit. art. 20: innanzi tutto, né questa norma né altre

gli conferiscono un potere di accertamento, potere che spetta soltanto

all'Autorità giudiziaria ordinaria e, in particolare, trattandosi di

gioco d'azzardo, al giudice penale, né qui si rientra in quelle

ipotesi speciali in cui l'esercizio d'un diritto è subordinato al

riconoscimento dell'Autorità amministrativa; in secondo luogo, come

stabilisce lo stesso art. 20, l'attività amministrativa si sarebbe

dovuta esplicare "secondo le direttive dello Stato", direttive che,

invece, non ci sono state, anzi, a quanto si ricava dagli atti più

recenti, risulterebbero decisamente contrarie all'esercizio di tale

attività.

3. - La difesa della Regione, nelle sue deduzioni, sostiene

preliminarmente che in questa fattispecie mancherebbero i presupposti

del conflitto di attribuzione e che perciò il ricorso sarebbe

inammissibile.

Infatti, il Presidente della Regione, emanando il decreto

impugnato, avrebbe agito espressamente come organo di decentramento

statale a norma del R.D. 18 marzo 1944, n. 91, e successive

modificazioni, nonché del D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n. 567, e non

come organo regionale: il conflitto attuale, pertanto, riguarderebbe se

mai due organi dello Stato, anziché lo Stato e la Regione. Anche se il

decreto impugnato dovesse considerarsi, come afferma l'Avvocatura dello

Stato, esercizio dei poteri conferiti alla Regione dall'art. 20 dello

Statuto speciale per la Regione siciliana esso sarebbe sempre un atto

amministrativo statale; di conseguenza, in questo caso mancherebbe un

presupposto del conflitto tra lo Stato e la Regione.

In realtà, il Presidente della Regione - rileva la difesa di

quest'ultima - non ha utilizzato né poteva utilizzare il cit. art. 20

dello Statuto regionale proprio perché non c'erano le direttive

statali a cui si riferisce tale norma; ha utilizzato, invece, i decreti

18 marzo 1944, n. 91, e 30 giugno 1947, n. 567, tanto è vero che li ha

richiamati espressamente; ha violato tutt'al più quei decreti, vale a

dire precetti contenuti in leggi ordinarie, invece che norme dello

Statuto regionale, e perciò, anche se è caduto in violazione di

legge o in eccesso di potere, non ha invaso la sfera di competenza

costituzionale dello Stato; mancherebbe un altro presupposto del

conflitto di attribuzione.

Secondo la difesa della Regione, il ricorso è anche infondato nel

merito: il Presidente della Regione, nel provvedimento impugnato, si

limitava a dichiarare le conseguenze derivanti da un atto regionale (il

decreto) dell'Assessore per il turismo e lo spettacolo (27 aprile 1949,

n. 1) esplicando una facoltà che deriva dalla generale capacità dei

soggetti giuridici: non gli si potrebbe contestare il potere di

compiere ammissioni rispetto a rapporti già in atto. D'altra parte il

ricorrente non ha saputo indicare la norma costituzionale che il

Presidente della Regione avrebbe violato.

Quanto, poi, al contenuto di tali rapporti, la difesa della Regione

insiste sulla legittimità del cit. decreto 27 aprile 1949, n. 1, che,

a suo avviso, non doveva essere registrato, non comportando oneri

finanziari, e, comunque, è in vigore, non essendo stato impugnato in

tempo, né essendo più impugnabile.

4. - La difesa dello Stato, nella memoria depositata il 28

settembre 1960, ribadisce ed illustra le sue tesi.

In particolare, premette che le dichiarazioni fatte in Parlamento,

l'8 febbraio 1960, sono state male intese nel preambolo del

provvedimento impugnato: esse non contengono un riconoscimento, da

parte del Governo, del diritto ad aprire a Saint Vincent una casa da

gioco e perciò non costituiscono né un precedente né un argomento

analogico da addurre in questa causa.

Respinge l'eccezione d'inammissibilità sia perché la Corte ha

già deciso casi in cui la Regione aveva esercitato attività statale

decentrata a norma dell'art. 20 dello Statuto speciale per la Regione

siciliana (sentenze nn. 9, 11, 17 e 18 del 1957, n. 77 del 1958), sia

perché l'analogia della situazione imporrebbe la stessa risposta se

il Presidente della Regione col provvedimento impugnato avesse agito

nell'esercizio di poteri derivanti da leggi speciali (R.D. 18 marzo

1944, n. 91, e successivi): il supremo organo della Regione, anche

nell'esercizio di funzioni statali, conserverebbe sempre, e qui avrebbe

conservato, la veste di organo regionale. Perciò il conflitto sarebbe

intersoggettivo e non, come eccepisce la Regione, interorganico.

Nel merito l'Avvocatura dello Stato precisa che nemmeno le norme

contenute nelle leggi speciali (cit. R. D. n. 91 del 1944 e successivi)

attribuiscono al Presidente della Regione il potere di riconoscere

diritti.

5. - La difesa della Regione, con memoria depositata il 29

settembre 1960, ribadisce l'eccezione d'inammissibilità del ricorso

per mancanza dei presupposti essenziali del conflitto d'attribuzione.

Che il Presidente della Regione siciliana abbia agito come organo

di decentramento statale, risulterebbe sia dalla domanda con cui gli si

era rivolta la Società "A' Zagara", in accoglimento della quale il

Presidente emanava il provvedimento impugnato, sia dal richiamo,

contenuto in quest'ultimo, alle leggi speciali ricordate poco fa, sia

dal fatto che il decreto è stato emesso senza il concorso della

Giunta: appunto, l'ultima di quelle leggi (il decreto n. 567 del

1947), che lo Statuto speciale per la Regione siciliana, essendo

anteriore, non può avere abrogato, attribuirebbe al Presidente

l'esercizio della competenza statale in tutti i casi in cui gli uffici

dello Stato abbiano continuato ad esistere; il provvedimento impugnato

non sarebbe altro che esercizio di questa competenza e perciò opera

di un organo statale.

Del resto, anche se fosse stato emanato a norma dell'art. 20 dello

Statuto speciale per la Regione siciliana, si sottrarrebbe al giudizio

della Corte costituzionale: mancherebbe ugualmente il conflitto di

attribuzione poiché il Presidente regionale avrebbe agito entro la

sfera di una competenza attribuitagli da quella norma, poco importa se

contro o senza direttive statali.

Infine, qualora il decreto del Presidente della Regione fosse un

provvedimento regionale in senso stretto, non sarebbe, comunque, un

atto amministrativo: la Regione non faceva che riconoscere come un

qualunque privato un diritto preesistente e impegnarsi a non turbarne

l'esercizio, cioè a un'attività che, non attenendo alla competenza di

diritto pubblico, non potrebbe essere sindacata dalla Corte.

Nel merito, la difesa regionale tra l'altro riafferma che il

diritto della Società "A' Zagara" deriva a ogni modo dal citato

decreto assessoriale n. 1 del 1949, ormai insindacabile: il successivo

decreto regionale 28 maggio 1959, n. 203/A, non lo avrebbe assorbito

ma confermato e modificato; anche se lo avesse assorbito,

l'annullamento del secondo da parte di questa Corte avrebbe riportato

in vita il primo, cioè il decreto del 1949. Il quale autorizzava

all'apertura della casa da gioco tanto l'E.T.A.L. quanto i suoi

subconcessionari, come la Società "A' Zagara", di modo che la revoca

dell'autorizzazione avvenuta nel 1951 nei confronti dell'E.T.A.L. non

avrebbe potuto toccare il diritto già maturato in favore di quella

Società. L'affermazione contraria contenuta nella sentenza della

Corte costituzionale n. 58 del 1959 non farebbe stato, tra l'altro,

perché non è parte del dispositivo.

6. - Nella discussione orale l'Avvocatura dello Stato ha illustrato

in breve le sue tesi. Dal canto suo la difesa regionale, oltre che

svolgere largamente le proprie, ha osservato che in questo caso, se si

nega al provvedimento la qualifica di atto statale, lo si deve

necessariamente considerare emanato nell'esercizio di poteri propri,

originari della Regione, non derivati ad essa dalla sfera di

competenza dello Stato, e perciò tali da non poter invadere questa

competenza. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità, avanzata dalla difesa

regionale, si fonda sul presupposto che il provvedimento impugnato sia

un atto non propriamente regionale, emesso da un organo decentrato

dello Stato, cioè dal Presidente della Regione nell'esercizio di

quella potestà amministrativa statale che gli sarebbe stata

attribuita dai decreti legislativi luogotenenziali n. 416 del 1944 e

n. 50 del 1945 e dal D.L.C.P.S. n. 567 del 1947: i precedenti,

l'occasione e il preambolo del provvedimento, che si rifà

espressamente a quei decreti, lo qualificherebbero sicuramente come

atto statale; rispetto ad esso, perciò, non si potrebbe neanche

ipotizzare un conflitto di attribuzione poiché questo non può sorgere

tra organi dello stesso potere (nella specie, amministrativo statale).

L'eccezione non merita accoglimento. Infatti, il provvedimento

impugnato, nonostante le sue premesse, è un atto regionale, emesso dal

Presidente della Regione nell'esercizio di poteri propri, consacrati

nell'art. 20, primo comma, prima parte, dello Statuto speciale per la

Regione siciliana. Non basta il richiamo espresso ad una legge,

contenuto in un atto amministrativo, perché questo si qualifichi come

esplicazione dei poteri conferiti dalla legge richiamata. Occorre,

invece, guardarne il contenuto e la materia, e tener conto del luogo,

del tempo e dei motivi che gli hanno dato ispirazione.

Posto ciò, non si può dimenticare che il decreto Pres. Reg. sic.

15 febbraio 1960, n. 55/A, è stato emanato dal Presidente della

Regione siciliana, dopo che altri provvedimenti ad analogo contenuto

erano stati presi dallo stesso, o da altri organi della Regione,

nell'esercizio della propria competenza istituzionale; né mai, prima

d'ora, s'era sentito il bisogno di rifarsi ai tre decreti riguardanti

l'esercizio, da parte dell'organo regionale, della potestà

amministrativa statale, anzi si era sempre fatto riferimento

all'articolo 20 Statuto speciale per la Regione siciliana nel punto

che regola proprio quella competenza. Non v'è motivo per credere che

il provvedimento impugnato abbia una diversa natura.

2. - D'altro canto la Corte costituzionale con la sentenza n. 58

del 1959 ha già accertato che il decreto interministeriale 30 aprile

1947, che autorizzava l'E.T.A.L. a svolgere attività economiche in

Italia, e perciò anche in Sicilia, ha perduto oramai ogni valore in

virtù del successivo decreto interministeriale 3 marzo 1951, n. 82.

Pertanto, con la sopravvenuta inefficacia del citato decreto del 1947,

la materia non è più oggetto di disciplina da parte di norme e di

provvedimenti statali; materia, che del resto non soltanto rientra

statutariamente nella competenza esclusiva della Regione (cit. artt.

14, lett. n, e 20, primo comma, prima parte), ma, ormai, non può

essere disciplinata se non da organi regionali dopo che sono entrate in

vigore le relative norme d'attuazione (D.P.R. 9 aprile 1956, n. 510).

Non c'è dubbio che le attività economiche di enti come

l'E.T.A.L., o come gli aventi causa di quest'ultimo, siano state sempre

autorizzate "allo scopo di incremento turistico e alberghiero", tanto

che l'ultimo provvedimento, ora impugnato, e stato preso su proposta

dell'Assessore al turismo e allo spettacolo. Perciò i decreti n. 416

del 1944, n. 50 del 1945 e il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947, che

attribuisce al Presidente della Regione siciliana l'esercizio di

potestà amministrativa statale, data la materia del turismo, almeno in

questo caso sono ormai fuori questione: il richiamo che fa ad essi il

preambolo dell'atto impugnato è assolutamente privo di valore: tanto

più che proprio il D.L.C.P.S. n. 567 del 1947 attribuiva al

Presidente della Regione l'esercizio della potestà amministrativa

statale "solo in quanto occorre", cioè fuori dell'ambito della diretta

potestà regionale.

La stessa esigenza generale di conservazione degli atti

amministrativi addita il provvedimento impugnato come un atto della

Regione siciliana: ché, se fosse d'un organo statale, potrebbe essere

privo d'efficacia riguardando materia, il turismo e lo spettacolo,

sottratta alla competenza dello Stato.

3. - Poiché il provvedimento impugnato è un atto regionale, resta

da vedere se abbia invaso in qualche modo la sfera della competenza

dello Stato. La difesa della Regione lo nega soprattutto perché esso

si sarebbe limitato a riconoscere una situazione ed un diritto

preesistenti senza apportare innovazioni o mutamenti. Ma neanche

questa eccezione può essere accolta.

Infatti, il decreto del Presidente regionale riconosce il diritto

della Società "A' Zagara" "ad esercitare tutte le attività economiche

già esercitate dall'E. T. A. L. in Libia", ma lo riconosce come

derivante dal decreto assessoriale 27 aprile 1949, n. 1; dunque, il

provvedimento impugnato afferma che sia in pieno vigore quest'ultimo

decreto, il quale, invece, come risulta dalla sentenza n. 58 del 1959

della Corte costituzionale, è sicuramente senza effetto perché è

stato revocato, nel 1951, il decreto interministeriale del 1947 su cui

esso si fondava: una volta che l'E. T. A. L., a datare dal 1951, non

poteva più svolgere attività economiche in Italia, essendo venute a

cessare le ragioni che ne avevano consigliato l'autorizzazione con

l'atto del 1947, non poteva più considerarsi vigente il decreto

assessoriale del 1949, che, solo in applicazione di quell'atto, aveva

consentito in Sicilia, e specialmente a Taormina, lo svolgimento delle

stesse attività. La difesa regionale ritiene che, siccome il decreto

assessoriale del 1949 ha esteso l'autorizzazione anche ai

subconcessionari dell'E.T.A.L., la revoca del 1951, limitata

espressamente al solo E.T.A.L., non abbia toccato il diritto di

costoro, ma la tesi non ha fondamento sia perché in generale

un'autorizzazione, concessa a un soggetto in quanto egli sia

subconcessionario d'un altro, col cadere della concessione di

quest'ultimo viene meno per mancanza del suo presupposto, sia perché

in particolare il decreto n. 1 del 1949 non autorizzava affatto,

direttamente, i subconcessionari dell'E.T.A.L., ma, più precisamente,

consentiva che questo svolgesse le attività economiche "anche 'a

mezzo' di organi dipendenti e di subconcessionari" (art. 2): la sorte

di costoro, riguardo a tali attività, era necessariamente legata a

quella dell'E.T.A.L.

Il provvedimento impugnato, poiché riconosce come esistente un

diritto che in realtà non sussiste e la cui insussistenza è stata

già accertata da questa Corte (cit. sentenza n. 58 del 1959) ha un

deciso valore innovativo, contiene una vera e propria autorizzazione.

4. - Perciò, in quanto attribuisce alla Società "A' Zagara" il

diritto di aprire una casa da giuoco così come l'aveva il suo dante

causa, cioè l'E. T. A. L., esso deroga agli artt. 718 e segg. Cod.

pen., toccando una materia riservata alle leggi dello Stato. Su questo

punto la Corte costituzionale non può che riaffermare la propria

giurisprudenza e, come ha fatto con la sentenza n. 58 del 1959,

annullare il decreto del Presidente regionale.