Sentenza n. 23/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1

della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, concernente misure di

prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e

per la pubblica moralità, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanze emesse il 26 novembre 1962 dal Tribunale di Milano nei

procedimenti per l'applicazione di misure di prevenzione

rispettivamente a carico di Raddato Gaetano, Sciancalepore Carmela e

Comizzoli Pietro, iscritte ai nn. 15, 16 e 17 del Registro ordinanze

1963 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 24 del

26 gennaio 1963;

2) ordinanza emessa il 4 febbraio 1963 dal Pretore di Milano nel

procedimento penale a carico di Merlini Enrico, iscritta al n. 59 del

Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 94 del 6 aprile 1963.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 6 novembre 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Tribunale di Milano, nel procedimento a carico di Gaetano

Raddato per l'applicazione della sorveglianza speciale, di cui all'art.

3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, ha sollevato d'ufficio

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della detta legge,

in riferimento agli artt. 13, 25 e 27 della Costituzione. La medesima

questione, con ordinanza di pari data (26 novembre 1962) e d'identico

contenuto, ha promosso nei procedimenti a carico di Carmela

Sciancalepore e Pietro Comizzoli.

Nelle dette ordinanze il Tribunale ha osservato che la misura della

sorveglianza speciale, poiché importa limitazione della libertà

personale, deve essere adottata con le garanzie degli artt. 13 e 25

della Costituzione, secondo le quali ogni norma limitativa della

libertà personale deve riferirsi ad una fattispecie ben determinata,

in modo che nell'applicazione di essa resti esclusa la discrezionalità

dell'interprete. La previsione di fattispecie contemplanti elementi

concreti manca invece, a parere del Tribunale, nell'art. 1 della legge

indicata.

Infatti, vaga ed equivoca è la terminologia usata nel numero 1 di

tale articolo, ove si parla di oziosi e vagabondi abituali validi al

lavoro, sia perché la Costituzione riconosce un diritto e non un

dovere al lavoro, sia perché la norma è fondata su elementi incerti e

può portare a una inversione dell'onere della prova e ad una

presunzione di colpevolezza, ove si chieda al denunziato di fornire la

prova dell'attività lavorativa svolta o del suo luogo di residenza.

Impossibile è, poi, l'accertamento di elementi concreti in

relazione ai nn. 2, 3 e 4 dello stesso articolo, in quanto le

fattispecie ivi previste non richiedono che dei semplici sospetti,

giacché i fatti concreti, ove sussistessero, costituirebbero reati.

Indeterminatezza assoluta si avrebbe, infine, nel n. 5, non essendo

ivi specificato se le attività contrarie alla morale pubblica o al

buon costume debbano limitarsi a quelle costituenti reato o pure

abbraccino comportamenti relativi a manifestazioni meritevoli di minore

censura.

Inoltre, il Tribunale ha ravvisato un contrasto delle denunziate

norme con l'art. 27 della Costituzione, in quanto la prevista adozione

di misure di prevenzione in base a sospetti di fatti costituenti reato

si presta a far valutare come elemento negativo anche le semplici

denunzie, indipendentemente dal loro esito, e i procedimenti penali

chiusi con formula di assoluzione.

Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate.

Nei tre giudizi si è costituito davanti a questa Corte il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura

generale dello Stato, con atti d'intervento dell'11 gennaio 1963.

In questi atti si osserva, in via preliminare, che, mentre dal

dispositivo dell'ordinanza sembrerebbe doversi dedurre che la

contestazione della legittimità costituzionale investe l'istituto

della diffida, di cui al primo articolo della legge n. 1423 del 1956,

dalla motivazione si rileverebbe che l'impugnativa investe l'istituto

della sorveglianza speciale, di cui agli artt. 3 e seguenti. Si osserva

inoltre che l'indagine nei confronti di tutte le categorie elencate

nell'art. 1 potrebbe apparire ultronea, nella specie, rispetto ad

alcune di esse, perché ciascun procedimento riguarda una, e non tutte,

le dette categorie.

Nel merito, la difesa dello Stato concorda con l'ordinanza

nell'ammettere che la riserva assoluta di legge, di cui all'ultimo

comma dell'art. 25 della Costituzione, investe non le sole misure di

sicurezza, in senso stretto, ma la più ampia categoria delle misure di

prevenzione. Soggiunge, però, che le categorie dei soggetti

suscettibili di misura di prevenzione sono strettamente indicate

dall'art. 1 della legge.

In particolare: l'ozio e il vagabondaggio non sono concetti

equivocabili; le situazioni di sospetto, a cui si riferiscono i nn. 3 o

4 della norma, corrispondono a situazioni di contenuto netto e non

opinabile, come quelle in cui può ragionevolmente ritenersi che un

individuo viva col provento di delitti, indipendentemente

dall'accertamento di responsabilità penale per un caso specifico; ed

egualmente a fatti non meramente indiziari, ma concreti, si riferiscono

i nn. 2 e 5 dell'articolo.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 27 della Costituzione, la

difesa dello Stato osserva, in primo luogo, che l'oziare e il

vagabondare non sono fatti interamente negativi, e che, comunque, in

ogni contestazione di condotta omissiva si ha il rovesciamento del peso

della prova sul prevenuto, senza che in ciò si possa ravvisare una

presunzione di colpevolezza. In secondo luogo, se è vero che lo status

di responsabilità agli effetti penali è diverso dallo status di

sospetto agli effetti della comminazione di certe misure di

prevenzione, il giudice, nell'accertamento della pericolosità di un

soggetto, non agisce arbitrariamente, ma con cautela e in base a

circostanze obiettive, come la giurisprudenza sta a dimostrare.

La Presidenza del Consiglio ha chiesto, pertanto, che le questioni

sollevate dal Tribunale di Milano siano dichiarate infondate.

2. - Limitatamente al n. 1 dell'art. 1 della detta legge 27

dicembre 1956, il Pretore di Milano, nel procedimento a carico di

Enrico Merlini, con ordinanza 4 febbraio 1963 ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3, comma primo,

della Costituzione.

Osserva il Pretore che la qualifica di "ozioso e vagabondo

abituale" delinea in modo imperfetto la situazione alla quale la legge

collega l'applicazione delle misure di prevenzione e le eventuali

sanzioni per i contravventori, in quanto non precisa gli elementi in

base a cui viene emesso il giudizio di abitualità, e cioè il numero

delle manifestazioni e il periodo di tempo in cui queste ultime si

debbono verificare. Ne deriva che manca alla norma in esame la

possibilità di essere applicata in modo da assicurare l'eguaglianza di

trattamento a tutti i cittadini, in contrasto con l'art. 3, comma

primo, della Costituzione.

L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, con atto d'intervento 25 marzo 1963.

Si osserva in tale atto che la pretesa violazione dell'art. 3

della Costituzione non sussiste, in quanto tutti gli oziosi e vagabondi

abituali sono uguali davanti alla legge. Si riconosce che, pur avendo

la parola "abituale" un significato non equivoco, quel margine di

discrezionalità che può aversi nell'applicazione pratica della norma,

e che è inerente a ogni giudizio, non incide sulla legittimità

costituzionale di essa. D'altra parte, le eventuali disarmonie di

applicazione sono suscettibili di controllo giurisdizionale. Al

richiamo, fatto dall'ordinanza, agli artt. 102, 103, 104 del Codice

penale si oppone che l'art. 103 riserva al giudice valutazioni

ampiamente discrezionali, donde una situazione non molto diversa da

quella in esame.

Si chiede che la questione sia dichiarata infondata. Considerato in diritto :

1. - Le cause, trattate congiuntamente all'udienza, possono essere

decise con unica sentenza, dato che le questioni sollevate hanno un

oggetto comune, anche se sono state proposte sotto aspetti non del

tutto coincidenti.

2. - Le ordinanze del Tribunale di Milano hanno sollevato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 27

dicembre 1956, n. 1423, in riferimento agli artt. 13, 25 e 27 della

Costituzione, deducendo che l'elencazione delle categorie di persone

ivi contenuta non fornisce elementi concreti di individuazione dei casi

che possono dar luogo alle misure di prevenzione previsti dalla detta

legge. L'impugnativa non investe gli istituti della diffida o della

sorveglianza speciale, come tali, rispettivamente contemplati negli

artt. 1 e 3 della legge, e pertanto non sussiste la contraddizione, che

ha inteso rilevare la difesa dello Stato, tra la motivazione delle

ordinanze, da cui risulta che nella specie si trattava di applicare

l'art. 3, e il dispositivo, che si riferisce all'art. 1; l'elencazione

contenuta in quest'articolo è, infatti, richiamata nell'art. 3 e ne

forma parte integrante.

Né la questione prospettata può considerarsi inammissibile in

quanto non è stata limitata alle categorie nelle quali rientrerebbero,

nella specie, le persone a cui carico è stato promosso il

procedimento, giacché nelle ordinanze si assume che la

indeterminatezza con la quale è formulata tutta l'elencazione

dell'art. 1 esclude la possibilità di attribuire con certezza una

condotta concreta a una delle categorie ivi previste.

3. - Nel merito le questioni sono infondate.

Va premesso che nel presente giudizio non è contestata la

legittimità costituzionale delle misure di prevenzione, previste dalla

legge 27 dicembre 1956, n. 1423. Questa Corte ha già avuto occasione

di ravvisare il fondamento di tali misure nel principio secondo cui

l'ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti sociali deve essere

garantito, oltre che dal sistema di norme repressive di fatti illeciti,

anche da un sistema di misure preventive contro il pericolo del loro

verificarsi in avvenire: sistema che corrisponde a una esigenza

fondamentale di ogni ordinamento, accolta e riconosciuta negli artt.

13, 16 e 17 della Costituzione (sentenza 20 aprile 1959, n. 27).

Dalle indicate finalità delle misure di prevenzione deriva che

l'adozione di esse può essere collegata, nelle previsioni legislative,

non al verificarsi di fatti singolarmente determinati, ma a un

complesso di comportamenti che costituiscano una "condotta", assunta

dal legislatore come indice di pericolosità sociale. Discende,

pertanto, dalla natura delle dette misure che nella descrizione delle

fattispecie il legislatore debba normalmente procedere con criteri

diversi da quelli con cui procede nella determinazione degli elementi

costitutivi di una figura criminosa, e possa far riferimento anche a

elementi presuntivi, corrispondenti però sempre a comportamenti

obiettivamente identificabili. Il che non vuoi dire minor rigore, ma

diverso rigore nella previsione e nella adozione delle misure di

prevenzione, rispetto alla previsione dei reati e alla irrogazione

delle pene.

Dagli esposti criteri non ritiene la Corte che il legislatore si

sia discostato nel formulare l'art. 1, primo comma, della legge 27

dicembre 1956.

Ed invero, in relazione al n. 1 del detto articolo, va riconosciuto

che l'espressione "oziosi e vagabondi abituali validi al lavoro" non

può essere considerata vaga ed equivoca, essendo obiettivamente

identificabile, in base a nozioni di comune conoscenza e tenendo conto

delle finalità della legge e delle misure di prevenzione, chi

abitualmente non svolge alcuna attività lavorativa o, senza una

ragione, non fissa la propria dimora, pur essendo in condizioni di

trarre dal lavoro i necessari mezzi di sussistenza. Né vale in

contrario affermare che la Costituzione riconosce un diritto, e non un

dovere, al lavoro, giacché le misure di prevenzione non hanno

carattere sanzionatorio di doveri giuridici, e, in particolare nel caso

previsto dall'art. 1, n. 1, la misura di prevenzione non ha carattere

sanzionatorio della violazione di un dovere di lavoro.

Non ha maggior fondamento la questione di legittimità

costituzionale sollevata in relazione ai nn. 2, 3 e 4 dello stesso art.

1. Non è, infatti, esatto che, in base alle norme ivi contenute, le

misure di prevenzione possano essere adottate sul fondamento di

semplici sospetti. L'applicazione di quelle norme, invece, richiede

una oggettiva valutazione difatti, da cui risulti la condotta abituale

e il tenore di vita della persona, o che siano manifestazioni concrete

della sua proclività al delitto, e siano state accertate in modo da

escludere valutazioni puramente soggettive e incontrollabili da parte

di chi promuove o applica le misure di prevenzione.

Infine, non può riscontrarsi indeterminatezza assoluta, come si

esprimono le ordinanze del Tribunale di Milano, nel richiamo alle

nozioni di morale pubblica e buon costume, contenute nel n. 5, essendo

ben chiaro che la disposizione si riferisce a quei comportamenti

abituali che offendono quelle norme del costume, proprie della

comunità, la cui violazione costituisce un indice di pericolosità

sociale, indipendentemente dal carattere delittuoso o non dei singoli

fatti in cui essi si concretano.

Per le ragioni indicate, ritiene la Corte che non possa

considerarsi costituzionalmente illegittimo l'impugnato art. 1 della

legge n. 1423 del 1956, in riferimento agli artt. 13 e 25 della

Costituzione.

4. - Ugualmente infondata è la questione di legittimità

costituzionale in riferimento all'art. 27 della Costituzione. Ed

infatti, il richiamo all'art. 27 non è pertinente alla detta

questione, perché tale articolo, nelle disposizioni a cui le ordinanze

si riferiscono, riguarda la responsabilità penale e importa la

presunzione di non colpevolezza dell'imputato fino alla condanna,

mentre le misure di prevenzione, pur implicando restrizioni della

libertà personale, non sono connesse a responsabilità penali del

soggetto, né si fondano su la colpevolezza, che è elemento proprio

del reato.

Né sussiste il contrasto, ravvisato dalle ordinanze, con l'art. 27

della Costituzione sotto il riflesso che semplici denuncie o

procedimenti penali conclusi con assoluzione per insufficienza di prove

possano essere valutati come elementi negativi, nell'applicazione delle

misure di prevenzione. Da quanto si è detto innanzi risulta che,

correttamente interpretando la legge, la denuncia o l'assoluzione per

insufficienza di prove, per sé stesse considerate, non possono

costituire quei fatti obiettivamente accertati, o quelle manifestazioni

della personalità del soggetto, che soltanto possono dare fondato

motivo all'applicazione delle misure di prevenzione. Ciò, tuttavia,

non significa che il ripetersi di denunzie a carico di un soggetto, o

di assoluzioni con formula non piena da imputazioni di reati della

stessa indole, non possa essere preso in considerazione, quando

concorrono altri elementi di fatto, nella valutazione complessiva della

condotta abituale e del comportamento notorio di una persona, ai fini

del giudizio di pericolosità.

5. - Il Pretore di Milano, nella sua ordinanza, ha prospettato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, n. 1 in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto, non essendo

precisato, nella norma in esame, il criterio dell'abitualità,

mancherebbe la possibilità di assicurare, nell'applicazione della

norma stessa, l'eguaglianza di trattamento a tutti i cittadini.

Ma, anche così posta, la questione è infondata.

La disposizione legislativa configura una categoria di persone

identificabili in base ad elementi da essa stessa determinati, tra cui

l'abitualità del comportamento. È vero che la nozione di abitualità,

a cui qui il legislatore si riferisce, è diversa da quella dallo

stesso legislatore specificata in relazione alle figure di delinquente

o contravventore abituale (artt. 102 e 104 del Codice penale); ciò non

toglie, però, che, assumendo la parola "abituale" nel senso che le è

proprio nel linguaggio comune, il legislatore ha introdotto nella norma

un elemento non equivoco, come tale idoneo a differenziare, con gli

altri elementi della previsione legislativa, la categoria di persone a

cui la norma stessa si riferisce.

Che poi l'attuazione di questa implichi un margine di

discrezionalità nelle valutazioni dei singoli casi concreti non è

motivo perché possa ravvisarsi nella norma un contrasto con l'art. 3

della Costituzione essendo proprie, quelle valutazioni, di ogni

giudizio diretto all'applicazione di norme giuridiche;