Sentenza n. 231/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 129, commi 1 e

3 della legge della Provincia autonoma di Trento 5 settembre 1991, n.

22 (Ordinamento urbanistico e tutela del territorio), promosso con

l'ordinanza emessa il 13 maggio 1992 dal Pretore di Trento - sezione

distaccata di Borgo Valsugana nei procedimenti penali riuniti a

carico di Lenzi Giovanni ed altro, iscritta al n. 660 del registro

ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento della Provincia autonoma di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1993 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Udito l'avv. Umberto Pototschnig per la Provincia autonoma di

Trento;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale per l'esecuzione, senza

concessione, di lavori edilizi, il Pretore di Trento, sezione

distaccata di Borgo Valsugana, con ordinanza emessa il 13 maggio

1992, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.

129, commi 1 e 3, della legge della Provincia autonoma di Trento 5

settembre 1991, n. 22 (Ordinamento urbanistico e tutela del

territorio), in relazione agli artt. 3, 25, secondo comma, 116 e 117

della Costituzione, e agli artt. 4 e 8 dello Statuto della Regione

Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.

Violerebbe l'art. 3 della Costituzione il comma 1 del citato art.

129, che introduce nella provincia di Trento una disciplina più

favorevole rispetto a quella vigente nel resto del territorio

nazionale: mentre infatti l'art. 13, primo comma, della legge 28

febbraio 1985, n. 47, subordina la concessione edilizia in sanatoria

all'assenza di contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti "sia

al momento della realizzazione dell'opera, sia al momento della

presentazione della domanda", la legge provinciale n. 22 del 1991

lascia aperta la possibilità di ottenere la sanatoria nell'ipotesi

in cui l'opera, pur difforme rispetto agli strumenti urbanistici

vigenti all'epoca della realizzazione, risulti comunque conforme a

quelli approvati in seguito, fino al momento della presentazione

della domanda. E contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione anche

il comma 3 dell'art. 129. L'autore di violazioni urbanistiche che

chieda la concessione in sanatoria potrebbe dilazionare il termine

ivi previsto per la pronunzia del sindaco su tale richiesta,

ritardando la produzione di documenti: i sessanta giorni decorrono

infatti - secondo la legge provinciale - dalla ricezione della

documentazione, e non dalla data di presentazione della domanda,

secondo quanto prescrive la legge nazionale (art. 13, secondo comma,

della legge n. 47 del 1985).

Vi sarebbe altresì lesione degli artt. 25, secondo comma, 116 e

117 della Costituzione: le norme, testé indicate, della legge

provinciale violerebbero il principio di riserva di legge statale in

materia penale. Mediante l'introduzione di una disciplina della

concessione in sanatoria più favorevole di quella statale, la legge

provinciale, operando sulla regolamentazione amministrativa,

finirebbe per estendere le cause di estinzione del reato (punito

dall'art. 20, lett. b) della legge n. 47 del 1985) a casi ulteriori,

non contemplati dalla legge statale.

Il giudice a quo riconosce che la Provincia di Trento ha

competenza primaria in materia di urbanistica (artt. 4 e 8, n. 5, del

d.P.R. n. 670 del 1972), ma aggiunge che tale attribuzione non le

consente di introdurre deroghe alle sanzioni penali determinate dalla

legge statale.

2. - È intervenuta in giudizio la Provincia autonoma di Trento

per sostenere l'infondatezza di siffatte censure di legittimità

costituzionale.

Con riferimento alla denunciata lesione dell'art. 3 della

Costituzione, rileva che le leggi regionali, secondo quanto chiarito

dalla giurisprudenza di questa Corte, possono precisare secundum

legem i presupposti di applicazione di norme penali statali (sentt.

nn. 210 del 1972 e 142 del 1969); tutte le volte in cui non sia in

gioco la riserva di legge penale statale, disposizioni attuative

della stessa possono essere emanate dal legislatore regionale (sent.

n. 487 del 1989). Tale sarebbe la fattispecie in esame: la legge

provinciale interviene in virtù di una competenza esclusiva in

materia urbanistica; non innova quanto disposto dalla norma penale

statale, ma disciplina, secondo modalità diverse da quelle statali,

l'esercizio delle funzioni urbanistiche.

La norma penale si esaurisce nel considerare quale reato l'opera

abusiva realizzata in assenza o in difformità della concessione. La

disciplina dei modi e dei limiti entro i quali la concessione in

sanatoria è consentita fuoriesce dalla materia penale, e può essere

determinata dalla Provincia autonoma. Non vale dunque invocare, sul

punto, la sentenza di questa Corte n. 487 del 1989.

Ad un primo esame, la disciplina contenuta nella legge provinciale

sembrerebbe più favorevole rispetto a quanto previsto dall'art. 13

della legge n. 47 del 1985, ma non ci si può limitare, secondo la

Provincia, al mero confronto letterale delle due disposizioni. In

realtà, la sanatoria configurata dalla normativa provinciale è

subordinata ad un giudizio di compatibilità paesaggistico-ambientale: qualora l'opera non sia compatibile con tale aspetto,

dovrebbe essere demolita, anche se conforme agli strumenti

urbanistici (art. 127, comma 3, della citata legge provinciale).

Quanto al comma 3 dell'art. 129, si fa presente che il termine di

sessanta giorni è stabilito nell'interesse del richiedente, il quale

può sì ritardare la consegna della documentazione, ma non differire

all'infinito la domanda, che deve essere presentata entro un termine

rigido.

Infondate sono, infine, le doglianze mosse con riferimento agli

artt. 25, 116 e 117 della Costituzione: non è certo ammissibile che

la legge provinciale, incidendo sulla regolamentazione amministrativa

oggetto di concorrente tutela penale, possa modificare il precetto

penale; ma tale effetto - conclude l'interveniente - è ben lungi

dall'essersi prodotto. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Trento, sezione distaccata di Borgo Valsugana,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 129,

commi 1 e 3, della legge della Provincia autonoma di Trento 5

settembre 1991, n. 22: tali disposizioni, nell'introdurre una

regolamentazione del procedimento per la concessione in sanatoria di

opera abusiva differente da quella statale, contrasterebbe con il

principio di riserva di legge statale in materia penale, incidendo

sull'applicabilità delle cause di estinzione del reato ex art. 20,

lett. b) della legge n. 47 del 1985: con ciò violando gli artt. 3,

25, secondo comma, 116 e 117 della Costituzione e gli artt. 4 e 8

dello Statuto della Regione Trentino - Alto Adige, approvato con

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.

2. - La questione è fondata.

La Provincia autonoma di Trento, nell'esercizio delle competenze

attribuitele dall'art. 8 dello Statuto speciale, ha introdotto, con

la legge 5 settembre 1991, n. 22, una compiuta disciplina

sull'assetto e lo sviluppo urbanistico del territorio, sulla tutela

del paesaggio e degli insediamenti storici nella Provincia: il titolo

X di detta legge provinciale, relativo alla vigilanza sull'attività

urbanistico-edilizia, prevede, all'art. 129, specifiche modalità per

la concessione o l'autorizzazione in sanatoria.

In materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, di

snellimento delle procedure, di recupero degli insediamenti abusivi

(capi I, II e III della legge 28 febbraio 1985, n. 47), le regioni

usufruiscono di un margine di "variabilità" rispetto alla legge

dello Stato, di cui debbono rispettare, per l'appunto, i "principi".

Se esiste dunque spazio per autonome previsioni normative adottate

dalle regioni a statuto ordinario, tanto più ciò deve dirsi per le

regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di

Bolzano, la cui sfera di competenza è specificamente salvaguardata

dall'art. 1, terzo comma, della citata legge n. 47 del 1985. Ma ciò

non significa che tale competenza non sia soggetta a limiti, che nel

caso in esame sono espressamente sanciti dagli artt. 4 e 8 dello

Statuto speciale: è vero che la Provincia di Trento ha competenza

primaria in materia di urbanistica e piani regolatori (art. 8, n. 5,

Statuto), ma è pure vero che l'esercizio della potestà legislativa

provinciale dovrà avvenire "in armonia" con la Costituzione e con i

principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, e nel rispetto degli

interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme

economico-sociali della Repubblica (art. 4 Statuto).

È innegabile che le due disposizioni sospettate

d'incostituzionalità non modificano il sistema delle sanzioni penali

delineato dalla legge statale; ma è altrettanto evidente che,

nell'introdurre una regolamentazione del procedimento amministrativo

più favorevole al soggetto privato rispetto a quanto risulta

dall'art. 13 della legge n. 47 del 1985, esse portano all'estinzione

del reato urbanistico anche nell'ipotesi di mancata conformità

dell'opera con gli strumenti urbanistici vigenti all'epoca della

costruzione dell'opera stessa. Ora, come questa Corte ha già

chiarito (sent. n. 370 del 1988), la sanatoria ex art. 13 della legge

n. 47 del 1985 presuppone la verifica dell'intrinseca "giustizia"

sostanziale dell'opera, che deve risultare conforme agli strumenti

urbanistici già nel momento della costruzione: l'estinzione del

reato trova dunque giustificazione nell'accertata inesistenza del

"danno urbanistico".

Va aggiunto, poi, che le due disposizioni denunziate non si

limitano a integrare le formule adottate dal legislatore statale, ad

esempio a fini di maggiore chiarezza (si veda sul punto la sentenza

di questa Corte n. 201 del 1992): esse introducono elementi di

irrazionale difformità e compromettono, su un punto decisivo, il

delicato equilibrio che la legge n. 47 del 1985 ha definito tra

presupposti per la concessione in sanatoria e perseguibilità dei

reati previsti dalle vigenti norme urbanistiche, a salvaguardia di

fondamentali esigenze di governo del territorio (sentt. nn. 370 e 369

del 1988).

Incidendo sull'applicabilità delle cause di estinzione del reato,

le disposizioni in esame interferiscono nella "materia penale", per

la quale vale la riserva di disciplina a favore dello Stato, che si

configura come un principio di rango costituzionale e condiziona

l'autonomia legislativa regionale anche nel caso delle regioni a

statuto speciale e delle province autonome (nella giurisprudenza di

questa Corte, v. in particolar modo le sentt. nn. 18 del 1991, 487

del 1989, 179 del 1986, con specifico riguardo alla materia

urbanistico- edilizia, ed anche le sentt. nn. 437 del 1992, 504, 213,

197, 117 del 1991, 239 del 1982).

La legge provinciale, nella parte denunziata, risulta dunque

invasiva delle attribuzioni riservate allo Stato per tutto ciò che

attiene alla materia penale, con ciò esorbitando dai limiti che gli

articoli 4 e 8 dello Statuto speciale pongono all'esercizio della

potestà legislativa della Provincia autonoma.

Restano assorbite le censure mosse con riguardo agli artt. 3,

25, secondo comma, 116 e 117 della Costituzione.