Sentenza n. 232/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera

legislativa della Regione Molise riapprovata il 24 marzo 1992 dal

Consiglio regionale avente per oggetto: "Interpretazione autentica

dell'art. 27 della legge regionale 7 febbraio 1990, n. 5, recante

l'ordinamento organizzativo dell'Ente risorse idriche del Molise, lo

stato giuridico e il trattamento economico del personale", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il

28 aprile 1992, depositato in cancelleria il 6 maggio successivo ed

iscritto al n. 48 del registro ricorsi 1992.

Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;

Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1993 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'Avvocato dello Stato Stefano Onofrio per il ricorrente, e

l'avv. Paolo Tesauro per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri è

sollevata, in via principale, questione di legittimità

costituzionale della delibera legislativa della Regione Molise,

approvata una prima volta il 3 febbraio 1992 e quindi, a seguito del

rinvio governativo, una seconda volta il 24 marzo 1992 nell'identico

testo, recante "Interpretazione autentica dell'art. 27 della legge

regionale n. 5 del 7 febbraio 1990: ordinamento organizzativo

dell'Ente risorse idriche Molise; stato giuridico e trattamento

economico del personale".

Il ricorrente ricorda che l'art. 147 del d.P.R. 6 marzo 1978, n.

218 (Testo unico delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno), nel

prevedere il trasferimento alle regioni del personale periferico

della Cassa per il Mezzogiorno impegnato nell'esercizio di opere

realizzate da detta Cassa, ha disposto per tale personale la

conservazione dei "diritti acquisiti sotto forma di assegno personale

assorbibile dai futuri miglioramenti .. e comunque delle posizioni

economiche e di carriera nonché della complessiva anzianità di

servizio maturata". Ricorda altresì che la Regione Molise, nel dare

attuazione tardiva a tale disposizione, con l'art. 24 della propria

legge 7 febbraio 1990, n. 5, ha inquadrato "il personale ex

dipendente della Cassa per il Mezzogiorno", in servizio alla data del

17 febbraio 1990, nei ruoli dell'Ente risorse idriche Molise (ERIM)

"a far tempo dal 1° novembre 1983", distinguendo al secondo comma la

decorrenza giuridica da quella economica e prevedendo che

quest'ultima sia "fissata alla data di inquadramento" ovverosia in un

momento successivo; l'art. 27 della stessa legge regionale ha, poi,

individuato il trattamento economico da conservare nel "maturato

economico in godimento all'entrata in vigore della presente legge

(ovverosia al 17 febbraio 1990), derivante dall'applicazione dei

contratti di provenienza operanti alla suddetta data".

Ad avviso della difesa dello Stato, la delibera legislativa ora

impugnata, asseritamente di "interpretazione autentica", ma in

realtà di sostanziale modifica anche retroattiva dell'art. 27 cit.,

nel precisare che i contratti di provenienza sono "anche quelli

relativi all'Agenzia per la promozione del Mezzogiorno", intenderebbe

migliorare ulteriormente, in modo illegittimo, il trattamento

economico del personale in questione considerandolo come se fosse

rimasto in servizio per oltre un decennio presso la Cassa per il

Mezzogiorno e da questa fosse transitato non già alla Regione ma

all'Agenzia (subentrata alla Cassa) e solo in un momento successivo

alla Regione o meglio all'Ente da essa dipendente e ciò in

considerazione del fatto che (come si legge nella relazione

illustrativa della delibera regionale) "al detto personale sarebbe

stato mantenuto per oltre otto anni lo stesso trattamento economico

goduto nel 1983".

Nel considerare invece che proprio il "blocco" delle retribuzioni

al 1983 avrebbe sostanzialmente dato attuazione al riassorbimento

previsto dal citato art. 147 del testo unico delle leggi sul

Mezzogiorno, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che la

rimozione anche retroattiva del detto blocco (che intenderebbe

operare la legge ora impugnata) con parametri di riferimento estranei

ai connotati specifici del rapporto di lavoro con l'ERIM, oltre a

sollecitare pesanti richieste di arretrati, contrasterebbe proprio

con il principio del riassorbimento e con i principi di

omogeneizzazione e perequazione.

La nuova delibera legislativa regionale, infatti, concederebbe un

secondo ed autonomo beneficio rispetto alla previsione dell'art. 27

della precedente legge regionale n. 5 del 1990, che avrebbe anch'essa

aggirato il principio del riassorbimento disponendo che "l'eventuale

eccedenza" di retribuzione, goduta al 17 febbraio 1990 (data di

entrata in vigore della legge regionale da ultimo citata), sia

consolidata nella nuova retribuzione mediante l'artificiosa

attribuzione di scatti o altre modalità di progressione economica.

Ma mentre tale previsione, dopo il riferito prolungato blocco, ha

avuto un'incidenza relativamente contenuta e forse per ciò è stata

"tollerata" in sede di controllo, del tutto diversa è la portata

della nuova norma che si vorrebbe introdurre e che per di più

determinerebbe nei ruoli dell'Ente la compresenza di dipendenti con

retribuzioni differenziate a parità di qualità e quantità di

lavoro, tale da innescare probabili rincorse salariali. Né la

delibera regionale può trovare alcuna giustificazione nel ritardo,

attribuibile solo alla Regione, con cui essa ha dato attuazione alla

norma statale (art. 147 cit.).

Sarebbero, in conclusione, violati gli artt. 97 e 117 della

Costituzione e le "norme interposte" offerte dall'art. 4 della legge

quadro 29 marzo 1983, n. 93 e dall'art. 147 del d.P.R. 6 marzo 1978,

n. 218, nonché dall'art. 3 della citata legge n. 93 del 1983 "dal

momento che la legge si sostituirebbe all'accordo" nella

determinazione del trattamento economico di quel personale.

Per completezza l'Avvocatura dello Stato osserva che, ove

occorresse, la Corte potrebbe sollevare dinanzi a sé stessa la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 24, comma 2, e

27 della menzionata legge regionale n. 5 del 1990, pur rilevando che

tale incidente può non apparire necessario se la delibera

legislativa in esame sia dichiarata incostituzionale e non abbia

quindi la possibilità di "potenziare" i contenuti delle menzionate

norme della legge regionale precedente.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Molise eccependo in

via preliminare la inammissibilità delle questioni sollevate in

riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione, in quanto non

suffragate da articolate motivazioni.

Nel merito afferma che la delibera impugnata, lunghi dal

modificare l'art. 27 cit., ne chiarisce il significato e la portata

originaria al fine di eliminare i dubbi interpretativi sorti in

ordine alla concreta individuazione dei "contratti di provenienza

operanti" cui fare riferimento, e che, per effetto della legge

regionale n. 5 del 1990, erano già quelli in essere alla data del 17

febbraio 1990 e quindi mai quelli operanti nel 1983, come asserito

dalla parte ricorrente.

Dopo aver ricordato che il ritardo nell'inquadramento ha alterato

le posizioni giuridiche ed economiche del personale già dipendente

dalla Cassa, al quale non sono stati corrisposti né gli aumenti dei

dipendenti regionali né quelli dei dipendenti della Cassa stessa, la

Regione Molise osserva che la normativa regionale in argomento ha

proceduto ad un diretto trasferimento del personale in questione

dalla Cassa all'ERIM, prescindendo dall'inquadramento nei ruoli

regionali; ciò sarebbe comprovato dall'art. 24 della legge n. 5 del

1990 che fissa la data di decorrenza dell'inquadramento a fini

giuridici presso l'Ente del personale ex Cassa al 1° novembre 1983,

data che coincide appunto con quella di trasferimento di detto

personale dalla Cassa per il Mezzogiorno, mentre la decorrenza

dell'inquadramento a fini economici è fissata al momento dell'unico

reale inquadramento previsto presso l'ERIM, avvenuto in una data

successiva alla legge n. 5 del 1990 cit., che ne ha dettato la

specifica disciplina.

La Regione medesima osserva che, dopo la soppressione e messa in

liquidazione della Cassa, la posizione degli ex dipendenti fino al

loro definitivo inquadramento in altri enti o presso l'Agenzia per il

Mezzogiorno è stata disciplinata, senza soluzione di continuità

giuridica ed economica, con delibere del Commissario liquidatore

prima e dell'Agenzia poi, come continuazione dei contratti già in

atto precedenti la messa in liquidazione non ancora ultimata. Tale

disciplina contrattuale deve quindi essere osservata come parametro

di riferimento, essendo l'Agenzia subentrata alla Cassa, e ciò nel

rispetto dell'art. 147 del testo unico delle leggi sul Mezzogiorno.

Né, ad avviso della stessa Regione, può sostenersi che i

contratti di provenienza, cui si riferisce l'art. 27 cit., debbano

essere quelli operanti per i dipendenti regionali alla data di

entrata in vigore della legge regionale n. 5 del 1990, perché, se

così fosse, la distinzione temporale tra inquadramento a fini

giuridici e inquadramento a fini economici non avrebbe ragione

d'essere, dal momento che il trattamento economico del personale ERIM

è equiparato a quello dei dipendenti regionali e nessuna differenza

economica può sussistere tra le due posizioni. Diversamente, se si

posticipa la decorrenza economica solo per i dipendenti ex Cassa,

nell'assunto che questi fossero divenuti già dipendenti regionali,

ne deriverebbe per essi un inammissibile trattamento peggiorativo

determinato solo dal ritardo nell'inquadramento.

Quanto al presunto blocco delle retribuzioni al 1983, è lo stesso

art. 147 del testo unico cit. che non consente l'"automatico"

riassorbimento stipendiale asserito dalla parte ricorrente. Infatti

il richiamo, contenuto in quella norma, all'art. 12 del d.P.R. n.

1079 del 1970 rende manifesto che il riassorbimento può avvenire

solo per l'attribuzione di successive classi di stipendio, per

promozione o per passaggio di carriera, ovviamente previo

l'inquadramento giuridico nei nuovi ruoli.

Quanto infine alla presunta disparità che si verrebbe a creare

tra dipendenti dello stesso ente (ERIM), la Regione Molise osserva

che, essendo il personale dell'ente composto anche da ex dipendenti

dei disciolti consorzi del Molise, per essi è stata prevista

l'analoga distinzione tra inquadramento giuridico e inquadramento

economico ed è stata loro applicata la disciplina contrattuale

derivante dalla contrattazione collettiva nazionale del settore

vigente alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 5 del

1990; e ciò confermerebbe l'illegittimità di un trattamento diverso

e peggiorativo per i dipendenti ex Cassa nel senso voluto dal

ricorrente. Considerato in diritto

1. - È stata impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri,

in riferimento agli artt. 97 e 117 della Costituzione, la delibera

legislativa della Regione Molise riapprovata a seguito di rinvio

governativo il 24 marzo 1992 che, qualificandosi "di interpretazione

autentica dell'art. 27 della legge regionale n. 5 del 7 febbraio

1990", ha stabilito che, ai fini della determinazione del trattamento

economico del personale trasferito alla Regione dalla Cassa per il

Mezzogiorno con decorrenza dal 1° novembre 1983, come "contratti di

provenienza" debbono intendersi anche quelli relativi all'Agenzia per

la promozione e per lo sviluppo del Mezzogiorno operanti alla data di

entrata in vigore della legge regionale n. 5 del 1990 citata.

2.1. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di

inammissibilità sollevata dalla Regione Molise nell'assunto della

genericità del ricorso, che non specificherebbe le ragioni del

contrasto con gli artt. 97 e 117 della Costituzione.

Osserva in proposito la Corte che da tutto il contesto del ricorso

tali motivi risultano in modo sufficientemente chiaro, atteso il

preciso riferimento alle "norme interposte" costituite dagli artt. 3,

n. 1, e 4 della legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983 e

dall'art. 147 del testo unico delle leggi sul Mezzogiorno approvato

con d.P.R. n. 218 del 1978, rispetto alle quali il contrasto viene

ravvisato appunto nel riferimento a contratti collettivi che non

possono essere considerati tali in base ad una corretta

interpretazione di dette norme statali.

2.2. - Quanto all'altra eccezione di inammissibilità - sollevata

dalla stessa Regione nell'assunto che la legge impugnata offrirebbe

l'unica interpretazione compatibile con l'art. 27 della legge

regionale n. 5 del 1990, che non è stata a suo tempo impugnata - il

suo esame potrà avvenire congiuntamente al merito della questione,

perché suppone risolto il problema interpretativo riguardante il

complesso normativo cui la norma impugnata si collega.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

L'art. 147 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, dispose che "il

personale periferico della Cassa per il Mezzogiorno che alla data

dell'entrata in vigore della legge 2 maggio 1976, n. 183 risulti

impegnato nell'esercizio di opere ( ..) è trasferito alle Regioni"

interessate conservando "i diritti acquisiti sotto forma di assegno

personale assorbibile dai futuri miglioramenti ( ..) e comunque le

posizioni economiche e di carriera, nonché la complessiva anzianità

di servizio maturata. Al personale (predetto) si applicano le norme

transitorie previste dalle singole Regioni in ordine al primo

inquadramento del personale statale trasferito alle regioni".

Successivamente la Regione Molise con l'art. 13 della legge 2

settembre 1980, n. 31, dispose: "Sono trasferite all'Ente risorse

idriche del Molise (E.R.I.M.) le opere già realizzata dalla Cassa

per il Mezzogiorno ( ..). Il personale periferico della Cassa per il

Mezzogiorno impegnato nell'esercizio delle opere anzidette è del

pari trasferito alla Regione ed assegnato all'E.R.I.M. ( ..)".

Come è risultato a seguito di istruttoria espletata da questa

Corte, fu emanato, in attuazione di tali disposizioni, il decreto del

Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno in data 4

aprile 1983 di trasferimento del personale periferico della Cassa per

il Mezzogiorno alla Regione Molise con decorrenza dal 1° novembre

1983, nonché il decreto ministeriale 28 ottobre 1983, integrativo

del primo.

La legge regionale 7 febbraio 1990 n. 5, recante l'ordinamento

organizzativo dell'E.R.I.M. nonché lo stato giuridico e il

trattamento economico del personale dell'ente stesso, ha stabilito,

all'art. 24, che il personale ex dipendente della Cassa per il

Mezzogiorno trasferito alla Regione ed in servizio presso detto ente

alla data di entrata in vigore della legge è "inquadrato nei ruoli

dell'Ente a far tempo dal 1° novembre 1983, secondo le norme di cui

alla legge regionale 29 aprile 1985, n. 13" (primo comma) e che "la

decorrenza dell'inquadramento ai fini giuridici è fissata al 1°

novembre 1983; la decorrenza ai fini economici è fissata alla data

dell'inquadramento" (secondo comma). L'art. 27 della legge stessa

(nel testo risultante dalla legge ora impugnata che nel titolo

dichiara di interpretarlo autenticamente) ha disposto poi che, "in

analogia a quanto previsto dagli artt. 34 e 36 del d.P.R. n. 268 del

13 maggio 1987, l'eventuale eccedenza tra il maturato economico in

godimento all'entrata in vigore della presente legge derivante

dall'applicazione dei contratti di provenienza, intendendosi come

tali, nel caso del personale proveniente dalla Cassa per le opere

straordinarie di pubblico interesse nell'Italia meridionale (Cassa

per il Mezzogiorno), anche quelli relativi all'Agenzia per la

promozione e per lo sviluppo del Mezzogiorno, operanti alla suddetta

data, viene corrisposta a tutti i dipendenti in dodicesimi e concorre

ad incrementare la retribuzione individuale di anzianità".

4. - Muovendo dalla lettura congiunta degli artt. 24 e 27 citati,

in collegamento con la normativa che li ha nel tempo preceduti e cui

essi si richiamano, non può condividersi l'assunto della Regione che

esclude, riferendosi all'espressa autoqualificazione interpretativa

contenuta nel titolo della delibera legislativa impugnata, carattere

innovativo alla precisazione di questa circa il significato da

attribuirsi all'espressione "contratti di provenienza".

Anche a prescindere dal rilievo già formulato da questa Corte

(sent. n. 233 del 1988) circa il carattere innovativo proprio di

qualunque legge interpretativa, per l'inevitabile modificazione che

essa produce nell'assetto normativo in cui si inserisce, va

considerato che, nella specie, la delibera legislativa impugnata introduce certamente un elemento di novità rispetto alla legge

regionale n. 5 del 1990, perché in questa non risulta affatto

pacificamente sottinteso che si voglia far assumere rilevanza, ai

fini della determinazione del maturato economico, a contratti

collettivi stipulati per il personale dipendente da enti o

amministrazioni, come nella specie l'Agenzia, con le quali il

personale, già appartenente alla Cassa per il Mezzogiorno e

trasferito alla Regione, non abbia mai avuto alcun rapporto di

lavoro. Né questo effetto può ritenersi insito nell'art. 24 della

stessa legge regionale n. 5 del 1990 - cui l'art. 27 è collegato,

come sostiene la Regione resistente - il quale distingue la

decorrenza dell'inquadramento ai fini giuridici al 1° novembre 1983 e

la decorrenza ai fini economici "alla data dell'inquadramento". La

non univocità di questa formula ed il fatto che la locuzione

"inquadramento" non ha alcun preciso riscontro nella normativa e nei

provvedimenti ministeriali che hanno regolato il trasferimento del

personale della Cassa per il Mezzogiorno alle regioni, fanno sì che

non si possa attribuire a tale disposizione un significato che non

risulti aderente ai principi generali che escludono la possibilità

di attribuire trattamenti economici che non siano stati oggetto di

contrattazioni tra le parti interessate, salvo che ciò non dovesse

risultare da una norma prodotta da una fonte idonea a derogare a

detti principi.

Ebbene, tra le possibili interpretazioni dell'art. 24 della legge

regionale n. 5 del 1990, il significato più attendibile, da

attribuirsi alla distinzione tra decorrenza ai fini giuridici e ai

fini economici, è quello conforme a tali principi e, quindi, è da

ritenersi che la distinzione fra le due decorrenze indicate in detto

articolo possa essere stata fatta allo scopo di computare - per la

determinazione del maturato economico da assumersi come base per

stabilire il trattamento definitivo di detto personale, trasferito

con effetto dal 1° novembre 1983 - anche eventuali miglioramenti che,

ancorché concessi dalla Cassa per il Mezzogiorno (successivamente

soppressa) dopo la data del trasferimento del suo personale

periferico, abbiano avuto una decorrenza anteriore al trasferimento

del personale in questione alle Regioni. Ciò può spiegare anche la

ragione per cui, come è risultato dall'istruttoria (v. supra n. 3),

la Regione Molise, pur dopo tale trasferimento, abbia ancora fatto

riferimento in via provvisoria alle retribuzioni corrisposte dalla

Cassa al proprio personale.

In altri termini la distinzione fra le due decorrenze contenuta

nell'art. 24 della legge del 1990 n. 5, può attendibilmente

ritenersi dettata dalla considerazione che, se al momento del

trasferimento il personale transitato alla Regione riceveva ancora un

trattamento economico provvisorio in acconto su quello definitivo

solo successivamente stabilito dalla Cassa, sia quest'ultimo

trattamento - ancorché determinato dalla Cassa stessa

successivamente al trasferimento del personale alla regione - quello

di cui si debba tener conto ai fini del computo del maturato

economico ai sensi dell'art. 27 della legge stessa.

Essendo questo uno dei possibili effetti della distinzione,

contenuta nell'art. 24 della legge regionale n. 5 del 1990, fra

decorrenza giuridica e decorrenza economica, non può condividersi la

tesi sostenuta dalla regione secondo cui per attribuire un

significato alla norma sarebbe necessario far discendere da essa,

come unico possibile effetto, la previsione, sia pure sottintesa, e

poi esplicitata nella delibera impugnata, della rilevanza dei

miglioramenti economici concessi dall'Agenzia.

Di conseguenza, sciogliendo la riserva, deve essere disattesa

l'eccezione di inammissibilità del ricorso dello Stato avverso la

delibera legislativa impugnata, dedotta nell'assunto che questa si

sarebbe limitata soltanto a precisare il significato della formula

"contratti di provenienza", adoperata nella legge regionale n. 5 del

1990, che già avrebbe sottinteso i contratti stipulati dall'Agenzia.

Osserva invece la Corte che questo significato è riconducibile, come

si è rilevato, per la prima volta, in modo certo, alla delibera

legislativa ora impugnata e non alla legge regionale n. 5 del 1990,

perché in questa la distinzione fra le due decorrenze non dà adito,

per le ragioni anzidette, a far necessariamente ritenere che quanto

stabilito nella delibera anzidetta, sul punto rispetto al quale si

lamenta la violazione dei parametri invocati, fosse già enunciato

nella legge del 1990 a suo tempo non impugnata.

5. - Nel merito sono fondate le censure formulate nel ricorso,

perché il far assumere rilevanza, ai fini della individuazione dei

contratti di provenienza, a quelli stipulati dall'Agenzia per la

promozione e lo sviluppo per il Mezzogiorno con i propri dipendenti,

significa adottare termini di riferimento estranei ai connotati

specifici del rapporto di lavoro con l'E.R.I.M. Il personale

trasferito dalla Cassa per il Mezzogiorno alla Regione Molise non è

difatti preventivamente transitato nell'Agenzia per la promozione e

lo sviluppo per il Mezzogiorno, un ente, quest'ultimo, distinto dalla

soppressa Cassa e costituito successivamente al già avvenuto

trasferimento del personale alla Regione e nel quale è confluito

solo il personale rimasto presso la Cassa perché non transitato né

alle regioni né altrove. Assumere come "contratti di provenienza"

anche quelli stipulati dall'Agenzia con i propri dipendenti,

costituisce un'insanabile contraddizione rispetto alla formula

adoperata, perché il personale in questione non proviene

dall'Agenzia, e significa perciò attribuire al personale stesso un

trattamento economico del tutto disancorato dalla disciplina e dai

principi che hanno regolato le modalità del trasferimento.

6. - Quanto alla obiezione della Regione, secondo cui, assumendo

come maturato economico quello riferito alla data del 1° novembre

1983, si determinerebbe per questo personale, una situazione

deteriore, va rilevato che, una volta stabilito tale maturato come

punto di partenza, risulta evidente che, in base ai principi, tutti i

miglioramenti che da tale momento siano stati concessi ai dipendenti

regionali (al cui trattamento economico, per ammissione della stessa

Regione, è equiparato quello dei dipendenti dell'E.R.I.M.) dovranno

essere computati per la determinazione del trattamento economico

definitivo del personale in questione, a conguaglio dei miglioramenti

che a titolo provvisorio siano stati ad esso nel frattempo

corrisposti.