Sentenza n. 234/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

riapprovata il 29 gennaio 1981, avente per oggetto: "Norme sulla

corresponsione di un assegno vitalizio al Sindaco e aggiornamento

dell'indennità di carica", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificato il 19 febbraio 1981, depositato in

cancelleria il 27 febbraio successivo ed iscritto al n. 5 del

registro ricorsi 1981;

Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, per il

ricorrente, e l'Avv. Mario Sanino per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1981 e depositato il 27

febbraio 1981 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato

la legge della Regione Trentino-Alto Adige riapprovata dal Consiglio

regionale il 29 gennaio 1981 dal titolo "Norme sulla corresponsione

di un assegno vitalizio al Sindaco e aggiornamento dell'indennità di

carica".

Nel ricorso, dopo aver ricordato che già un testo analogo è

stato in precedenza rinviato nel 1975 dal Governo con gli stessi

motivi fatti valere nel caso presente, si osserva che la legge

regionale ora impugnata vuole introdurre l'istituto dell'assegno

vitalizio al sindaco, non previsto dalla legislazione statale

sull'ordinamento dei comuni.

Il testo censurato prevede all'art. 1 che l'assegno venga

liquidato ai sindaci che abbiano compiuto il sessantesimo anno di

età e che abbiano versato i contributi per un quinquennio o una

legislatura. La condizione del periodo minimo di contribuzione non si

applica in caso di invalidità al lavoro, contratta a causa

dell'ufficio.

L'art. 2 stabilisce l'entità dell'assegno.

Gli artt. 3 e 4 sanciscono la cumulabilità dell'assegno con altri

trattamenti di quiescenza e la sospensione dello stesso in caso di

rielezione a sindaco o di elezione a consigliere regionale o al

Parlamento nazionale o europeo.

Nei titoli secondo e terzo è poi prevista l'istituzione di un

apposito fondo amministrato da consorzi a livello provinciale che

provvedono anche alla liquidazione degli assegni. Il fondo è

alimentato sia con i contributi obbligatori, sia con quelli volontari

versati per il raggiungimento del periodo minimo dei cinque anni. In

caso di contribuzione insufficiente è prescritta la copertura del

disavanzo annuale da parte dei comuni consorziati.

In via transitoria è infine previsto il riscatto degli anni di

esercizio del mandato da parte dei sindaci che siano in carica al

momento di entrata in vigore della legge o che siano scaduti dopo il

1973.

La legge impugnata, nota l'Avvocatura dello Stato, rientra nella

materia "ordinamento dei Comuni" in cui la Regione ha competenza

ripartita e non esclusiva. La posizione economica degli

amministratori di province e comuni è regolata dalla legge 26 aprile

1974 n. 169, modificata, anche se non nelle linee essenziali, dalla

legge n. 632 del 1979: ai sindaci spetta un'indennità mensile di

carica, avente una funzione compensativa della attività svolta per

la titolarietà dell'ufficio e una riparatoria delle capacità di

guadagno, assorbite dall'esercizio della funzione.

La normativa censurata vorrebbe estendere i benefici economici ai

sindaci ben oltre il suddetto ambito, ispirandosi, nel prevedere

benefici economici oltre la durata della carica, a principi difformi

da quelli ricavabili dalla legislazione statale.

Poiché l'assegno vitalizio ha una propria fisionomia

"previdenziale", la legge censurata, secondo il Governo, ha aggiunto

al trattamento indennitario un vero e proprio sistema previdenziale,

violando il limite delle competenze attribuite alla Regione

Trentino-Alto Adige dall'art. 5 n. 1 del relativo Statuto.

L'Avvocatura rileva infine che, in ogni caso, nelle materie della

previdenza e delle assicurazioni sociali, comprese nell'elenco di cui

all'art. 6 dello Statuto, la regione ha solo una competenza

integrativa.

In conclusione si chiede che la Corte dichiari

l'incostituzionalità della legge regionale in oggetto, per contrasto

con gli articoli 4, 5 e 6 dello Statuto di autonomia del

Trentino-Alto Adige.

2. - La Regione Trentino-Alto Adige, nell'atto con il quale si è

costituita nel presente giudizio, sostiene che rientra nell'autonomia

legislativa di cui essa gode il poter prevedere istituti non

disciplinati dalla legislazione statale; altrimenti la regione,

dotata di autonomia di indirizzo politico e amministrativo, avrebbe

solo una potestà normativa di attuazione, e quindi necessariamente

secondaria.

Inoltre, sempre secondo la regione, nel sostenere che la legge

impugnata viola i principi della materia, il Governo mostra di

confondere questi ultimi con gli istituti. A giudizio della

resistente si tratta invece di cose ben distinte, tanto che, mentre

la regione deve osservare i principi desumibili dalle leggi statali,

nello stesso tempo può ben introdurre nella propria legislazione

nuovi istituti, purché ovviamente non contrastino con i predetti

principi. E questi, nel caso di specie, non sono contraddetti dalla

legge impugnata, poiché di un trattamento previdenziale godono molti

funzionari onorari, come i parlamentari, i consiglieri regionali e

quasi tutti i pubblici amministratori.

3. - All'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 la difesa della

Regione Trentino-Alto Adige ha sostenuto che la normativa impugnata

rientrerebbe nell'ambito di una delle materie in cui la Regione

stessa ha competenza primaria. D'altra parte l'Avvocatura ha

insistito per l'accoglimento dei motivi espressi nel ricorso. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con il

ricorso dello Stato, deve ritenersi fondata.

Va anzitutto negato ogni fondamento alla pretesa della Regione,

espressa nel corso della udienza pubblica, in base alla quale la

previsione dell'assegno vitalizio ai sindaci sarebbe riconducibile a

una delle materie - elencate nell'art. 4 dello Statuto regionale - in

cui la Regione Trentino-Alto Adige ha competenza primaria.

Infatti, la previsione legislativa in oggetto, dal momento che

concerne uno degli organi del Comune (il sindaco), rientra nella

materia "ordinamento dei comuni", che è al primo posto dell'elenco -

di cui all'art. 5 dello Statuto - delle materie in cui la regione ha

competenza ripartita.

2. - Non può neppure accogliersi la prospettazione della regione,

secondo la quale, la legge impugnata non contrasterebbe con alcun

principio fondamentale della legislazione statale, limitandosi a

prevedere un nuovo istituto (trattamento previdenziale ai sindaci),

nel rispetto del principio per cui il titolare di uffici onorari può

fruire di trattamenti di tipo previdenziale.

In verità, pur a voler ipoteticamente accreditare l'opinione

relativa all'esistenza di confini netti e precisi tra il concetto di

istituto giuridico e quello dei principi fondamentali, sta di fatto

che le categorie dei titolari di cariche elettive ed onorarie sono

così varie e diverse fra loro da indurre ad escludere che si possa

desumere, anche se limitatamente al trattamento previdenziale, un

principio unico, estensibile a ciascuna di esse. Non è infatti

possibile riscontrare alcuna omogeneità, se pure con riferimento al

solo regime previdenziale, tra i sindaci, da un lato, e, dall'altro,

i titolari di cariche elettive inserite in organi costituzionali o

quelli preposti ad organi dotati di una particolare autonomia

politica e legislativa, i quali, come ha più volte ribadito questa

Corte (v. ad es. sent. n. 292 del 1987), godono, ciascuno per proprio

conto, di uno speciale status giuridico e di un altrettanto peculiare

trattamento economico, e quindi previdenziale.

Del resto, se il legislatore nazionale non ha previsto un assegno

vitalizio ai sindaci, ma ha disposto un'indennità di carica,

limitata alla durata della stessa, non si può permettere al

legislatore regionale di stabilire, nell'esercizio della propria

competenza concorrente, una deroga alla generale esclusione

dell'assegno vitalizio ai sindaci, la quale determinerebbe

un'inammissibile disparità di trattamento fra i titolari di un

medesimo ufficio: un ufficio che - non è inutile ricordarlo anche a

tale proposito - non solo ricopre un ruolo fondamentale nella

struttura amministrativa del sistema giuridico italiano, ma è anche

chiamato, con riferimento ad alcune sue funzioni, a operare come

organo dello Stato.

3. - Il necessario accoglimento della questione relativa al

preteso contrasto della normativa impugnata con l'art. 5, n. 1 dello

Statuto del Trentino-Alto Adige che attribuisce alla regione

competenza ripartita nella materia dell'ordinamento dei Comuni, deve

far ritenere assorbito il profilo della pretesa violazione dell'art.

6 dello Statuto, in base al quale la regione ha competenza solo

integrativa nella materia della previdenza e delle assicurazioni

sociali.