Sentenza n. 234/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, primo e

secondo comma, della legge della Regione Lombardia 29 novembre 1984,

n. 60 (Norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico del

personale regionale), promossi con n. 2 ordinanze emesse il 5 maggio

1993 dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sui

ricorsi proposti dall'Ordine dei dottori agronomi e dei dottori

forestali ed altri contro la Regione Lombardia, iscritte ai nn. 708 e

709 del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di intervento della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1994 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Udito l'avv. Roberto Gianolio per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia -

investito da due ricorsi, proposti dall'ordine dei dottori agronomi e

dei dottori forestali della provincia di Milano e altre province, per

l'annullamento dei decreti del Presidente della Giunta della Regione

Lombardia del 25 maggio 1992, nn. 54746 e 54747, che indicono

concorsi pubblici per la copertura di posti nell'ottava qualifica

funzionale, figure professionali di funzionario per l'agricoltura,

zootecnia e forestazione (8.06), e per la difesa dell'ambiente,

pianificazione del territorio e delle fonti energetiche (8.07) - ha

sollevato con due ordinanze di identico tenore, in riferimento agli

artt. 3, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 11, primo e secondo comma, della legge della

Regione Lombardia 29 novembre 1984, n. 60. Tale normativa riserva il

50 per cento dei posti messi a concorso al personale di ruolo

appartenente alla qualifica immediatamente inferiore, con anzianità

di servizio effettivo di almeno cinque anni nella qualifica e il

titolo di studio richiesto per l'accesso alla qualifica di

appartenenza (primo comma dell'art. 11); il che vale anche per il

personale di ruolo in possesso del titolo di studio stabilito per

l'ammissione al concorso pubblico, indipendentemente dall'anzianità

di servizio (secondo comma).

La partecipazione, così ammessa, di dipendenti regionali

sprovvisti del diploma di laurea prescritto per gli altri

partecipanti, e la riserva a loro favore del 50 per cento dei posti,

è presente nel bando di concorso in applicazione del citato art. 11,

che sarebbe incostituzionale, innanzitutto, perché determina

disparità di trattamento, là dove esonera i dipendenti regionali

dal possesso del titolo di studio richiesto ai concorrenti "esterni".

E sarebbe inoltre contrario al principio di buon andamento

dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, visto

che la mancanza di un titolo di studio (per altri ritenuto

essenziale) può sminuire la competenza tecnica del personale

assunto. Vi sarebbe, infine, violazione dell'art. 117 della

Costituzione: la Regione ha, certo, potestà legislativa in materia

di organizzazione dei propri uffici, ma deve esercitarla entro i

principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e dalla

Costituzione.

La riserva dei posti prevista anche per i dipendenti in possesso

del titolo di studio (art. 11, secondo comma) è così elevata -

conclude il giudice rimettente - da dar luogo, in pratica, a due

graduatorie, con detrimento della qualità della selezione, e con

ulteriore contrasto con l'art. 97 della Costituzione.

2. - Si è costituita in entrambi i giudizi la Regione Lombardia,

sostenendo l'infondatezza della questione.

Non vi sarebbe lesione del principio di uguaglianza, perché la

posizione dei dipendenti di ruolo, che hanno già superato un

pubblico concorso e hanno un'anzianità di servizio, è diversa da

quella di chi lo affronta per la prima volta. Né vi sarebbe lesione

dell'art. 97 della Costituzione, perché l'art. 11 della legge

regionale n. 60 del 1984 prevede che tutti i concorrenti siano

sottoposti alle stesse prove selettive e sottende, inoltre, la

valutazione secondo cui l'esperienza e la conoscenza maturate per

cinque anni nella qualifica immediatamente inferiore sono quanto meno

equipollenti alle esperienze e conoscenze che derivano dal titolo di

studio.

La Regione, nell'ambito della sua autonomia organizzatoria, può

introdurre una disciplina a favore dei propri dipendenti al fine di

incentivarne professionalità e dedizione: la riserva dei posti messi

a concorso rientra infatti nella discrezionalità del legislatore

regionale; e, d'altra parte, la norma denunziata, ripropone un

principio che si rinviene nella legislazione statale (art. 14 della

legge 11 luglio 1980, n. 312, e poi, con riferimento alla disciplina

dell'impiego presso gli enti locali, d.P.R. 25.6.1983, n. 347, e

d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268).

3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Lombardia ha

ribadito, in memoria, gli argomenti già svolti, osservando come

l'eventuale particolarità del profilo professionale per cui è

bandito il concorso, tale da richiedere un titolo di studio

specifico, comporterebbe l'illegittimità non della norma denunziata

- che è dettata in via generale - ma, in ipotesi, l'illegittimità

del bando di concorso. Sembra infatti certo che la norma debba

interpretarsi nel senso della sua inapplicabilità ai profili

professionali particolari. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con

due ordinanze di analogo tenore che vanno dunque esaminate e decise

con unica sentenza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97 e

117 della Costituzione, questione di legittimità dell'art. 11, primo

e secondo comma, della legge della Regione Lombardia 29 novembre

1984, n. 60 (Norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico

del personale regionale). Tale articolo prevede una riserva di posti,

pari al 50 per cento, in favore del personale di ruolo della

qualifica inferiore, con cinque anni di servizio effettivo, senza che

sia richiesto il titolo di studio necessario per i concorrenti

"esterni", ma solo quello per l'accesso alla qualifica funzionale di

appartenenza; mentre per il personale regionale di ruolo che sia in

possesso del prescritto titolo di studio prescinde dall'anzianità di

servizio. Questo meccanismo finirebbe per ledere il principio

introdotto dall'art. 97 della Costituzione; e, in ogni caso, la

riserva sarebbe così elevata da compromettere, di per sé, la

qualità della selezione concorsuale.

Oltre all'art. 97, sarebbero altresì vulnerati gli artt. 3 e 117

della Costituzione: la disposizione denunziata produrrebbe, infatti,

un'ingiustificata disparità di trattamento, nel momento in cui

esonera i dipendenti regionali dal possesso del titolo di studio

richiesto ai concorrenti "esterni", e sarebbe anche in contrasto con

i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.

2. - Va esaminata per prima la censura mossa con riguardo all'art.

97 della Costituzione.

Questa Corte ha già chiarito che il legislatore gode di ampia

discrezionalità nello stabilire i criteri di ammissione ai concorsi,

nonché i sistemi e le procedure per la progressione in carriera dei

pubblici dipendenti nel rispetto, però, dei canoni di ragionevolezza

e di salvaguardia del buon andamento della pubblica amministrazione.

Quanto ai requisiti concorsuali, occorre che la disciplina adottata

risulti congrua rispetto alle finalità cui la selezione è

preordinata (v., fra le varie, le sentt. nn. 51 del 1994 e 331 del

1988); sì che sono ammissibili la considerazione e la valorizzazione

delle attività pregresse del dipendente, ove esse possano

dimostrarne l'attitudine a ben svolgere le mansioni superiori, se e

in quanto tale valutazione risulti appunto congrua e razionale (cfr.

le sentt. 964 del 1988 e 81 del 1983).

Entro le linee generali così definite, è agevole superare il

dubbio di costituzionalità.

La riserva di posti introdotta dal citato art. 11 non presenta

caratteri di manifesta irragionevolezza: da una parte, essa vale per

il personale appartenente alla qualifica immediatamente inferiore che

abbia almeno cinque anni di servizio effettivo, e solo a questa

condizione vi è il beneficio (prima descritto) circa il titolo di

studio richiesto. La riserva è altresì estesa al personale di

ruolo, indipendentemente dall'anzianità di servizio, che abbia il

titolo di studio stabilito in via generale per gli "esterni".

Non è irragionevole la valorizzazione dell'anzianità di

servizio, in ispecie quella acquisita nella qualifica immediatamente

inferiore: non tanto perché essa possa considerarsi una sorta di

"equipollente" del titolo di studio richiesto per la partecipazione

al concorso, ma perché l'esperienza all'interno dell'amministrazione

regionale sottende un profilo meritevole di apprezzamento da parte

del legislatore. Apprezzamento che non collide con il principio di

buon andamento, giacché i dipendenti beneficiari della riserva

dovranno superare le prove concorsuali, senza alcun privilegio

rispetto ai concorrenti esterni. Per tale via è, dunque, escluso

quel vulnus alla qualità della selezione concorsuale paventato dal

giudice a quo.

Dall'esame della legislazione regionale sullo stato giuridico del

personale, risulta inoltre che nella qualifica funzionale inferiore a

quella per la quale sono stati indetti i concorsi in oggetto sono

presenti figure professionali che possono corrispondere a quelle

della qualifica superiore (si veda, in attuazione della legge

regionale 14 febbraio 1987, n. 10, art. 3, commi 1, 2 e 3, la

deliberazione del Consiglio regionale del 29 luglio 1987, che

individua le figure professionali, articolandole per qualifiche

funzionali). È plausibile, perciò, che la Regione intenda

valorizzare l'esperienza acquisita dai dipendenti della qualifica

inferiore, ammettendoli al concorso pubblico, pur se sprovvisti del

titolo di studio richiesto agli altri partecipanti.

3. - Sono poi infondate anche le censure mosse con riguardo agli

artt. 3 e 117 della Costituzione.

Non vi è ingiustificata disparità di trattamento a danno degli

"esterni", perché obiettivamente diversa è la situazione dei

dipendenti della qualifica inferiore, i quali, come si è già

rilevato, non sono affatto esonerati dalle prove concorsuali: non vi

è, quindi, un trattamento di privilegio che recherebbe, esso sì,

offesa al principio di eguaglianza. Né vi è contrasto con l'art.

117 della Costituzione, dal momento che l'istituto della riserva dei

posti è presente nella legislazione dello Stato (la difesa della

Regione richiama l'art. 14 della legge 11 luglio 1980, n. 312).

Invero, la riserva di posti è fissata dalla legge regionale al 50

per cento, mentre nella citata legge n. 312 essa è di entità più

modesta (il 30 per cento) per le qualifiche superiori, dalla quarta

in su, ed arriva al 50 per cento solo per la prima e la seconda

qualifica.

Questa Corte non può non riconoscere all'autonomia legislativa

regionale un margine di variabilità rispetto alla disciplina

generale del pubblico impiego, sì che la percentuale adottata dal

legislatore regionale - quantunque sollevi qualche perplessità - è

tuttavia espressione di un suo apprezzamento, non manifestamente

irragionevole.