Sentenza n. 235/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 175 del d.l.

del Presidente della Regione Sicilia 29 ottobre 1955, n. 6, recepito

nella legge della Regione Sicilia 15 marzo 1963, n. 16 avente ad

oggetto "Ordinamento amministrativo degli Enti locali nella Regione

siciliana", promosso con ordinanza emessa il 19 giugno 1986 dalla

Corte di Cassazione sul ricorso proposto da D'Amore Francesca contro

Bucolo Giuseppe ed altri, iscritta al n. 359 del registro ordinanze

1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34,

prima serie speciale dell'anno 1987;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte Suprema di Cassazione, prima sezione civile, con

ordinanza del 9 luglio 1986 ha sollevato una questione di

costituzionalità avverso l'art. 175 del Decreto Legislativo del

Presidente della Regione Sicilia, 29 ottobre 1955, n. 6, recepito poi

dall'art. 1 della legge regionale 15 marzo 1963, n. 16, per

violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione.

La questione ha origine da un giudizio instaurato per contestare

la validità dell'elezione al Consiglio del Comune di Giardini Naxos

di un candidato che si trovava in una situazione di lite pendente con

il predetto Comune e che aveva rinunciato alle proprie pretese

giudiziali soltanto dopo la convalida dell'elezione stessa.

L'annullamento dell'elezione era stato chiesto dalla parte attrice

sulla base del predetto art. 175 d. Leg. Pr. Reg. Sic., che, al primo

comma, si limita a disporre: "Le condizioni previste come causa

d'ineleggibilità o d'incompatibilità (...) rendono nulla

l'elezione, se preesistono; determinano la decadenza dall'ufficio se

sopravvengono".

Sin dal giudizio d'appello, il convenuto ha eccepito

l'incostituzionalità della predetta disposizione per contrasto con

gli artt. 3 e 51 Cost., in quanto quella norma non permette che le

cause d'ineleggibilità o d'incompatibilità preesistenti

all'elezione possano essere rimosse anche posteriormente alla

convalida dell'intervenuta elezione. Soltanto la Corte Suprema di

Cassazione, tuttavia, nel successivo grado del giudizio ha ritenuto

la questione non manifestamente infondata.

Dopo aver rilevato che la condizione della lite pendente era stata

fatta rientrare, in virtù di una sentenza additiva della Corte

costituzionale (sent. n. 162 del 1985), nelle cause di

incompatibilità (anziché in quelle di ineleggibilità, come la

classificava invece la legislazione siciliana) e che la legge statale

n. 154 del 1981, non solo consente che le cause d'incompatibilità

siano rimosse anche dopo la convalida dell'elezione (art. 6), ma

prevede pure, allo scopo, un procedimento in contraddittorio con

l'interessato (art. 7), la Corte di Cassazione ha sollevato questione

di costituzionalità dell'art. 175 d. leg. Pr. Reg. Sic. n. 6 del

1955 per violazione degli artt. 3 e 51 Cost. sotto i due profili

appena menzionati.

A sostegno della propria prospettazione, il giudice a quo ricorda,

più in particolare, che, in materia di regole per l'accesso alle

cariche elettive locali, la giurisprudenza costituzionale ha

costantemente dato un rilievo prevalente alle esigenze di uniformità

nazionale, sempreché queste non vengano a collidere con il nucleo

forte dell'autonomia regionale. Sicché, si legge ancora

nell'ordinanza di rimessione, pur se attribuita alla competenza

legislativa esclusiva, come nel caso della Sicilia, la disciplina

regionale dell'esercizio o del godimento di un diritto politico

fondamentale, come quello di elettorato passivo, può apportare

deroghe alla disciplina nazionale soltanto ove queste siano

ragionevolmente giustificate da esigenze o da interessi del tutto

peculiari alla regione interessata. Ma al giudice a quo quello

dell'art. 175 d. leg. Pr. Reg. Sic. n. 6 del 1955 non sembra un caso

rientrante in quest'ultima fattispecie, poiché sono tutt'altro che

evidenti le ragioni in grado di giustificare in Sicilia una

disciplina più restrittiva, soprattutto sotto il profilo

procedimentale, per la rimozione delle cause d'incompatibilità.

Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva

che, poiché la legge statale n. 154 del 1981 non può trovare

diretta applicazione all'interno dell'ordinamento regionale siciliano

(come, del resto, ha riconosciuto la stessa Corte Costituzionale

nella sent. n. 162 del 1985), il giudizio dovrebbe essere deciso

proprio sulla base della disposizione impugnata. Sicché soltanto una

pronunzia di incostituzionalità di quest'ultima potrebbe indurre i

giudici di merito ad applicare principi che non comportino

un'illegittima disparità di trattamento, a danno dei cittadini

siciliani, nella fruizione del diritto di elettorato passivo.

2. - Nessuna delle parti del processo a quo, né il Presidente del

Consiglio dei Ministri si sono costituiti nel presente giudizio. Considerato in diritto

1. - La questione di costituzionalità posta al giudizio di questa

Corte riguarda l'art. 175 del d. leg. Pr. Reg. Sic. 29 ottobre 1955,

n. 6, recepito poi dalla legge reg. sic. 15 marzo 1963, n. 16. Questa

disposizione, adottata nell'esercizio di una competenza legislativa

esclusiva, è sospettata di illegittimità costituzionale nei

confronti degli artt. 3 e 51 Cost., in quanto, nel prevedere che le

cause d'incompatibilità preesistenti all'elezione alla carica di

consigliere comunale rendano nulla l'elezione stessa, dispone una

disciplina più restrittiva rispetto a quella nazionale (artt. 6 e 7,

l. 23 aprile 1981, n. 154), che invece prevede, per la medesima

ipotesi, la conseguenza della decadenza dall'ufficio e una disciplina

procedimentale a garanzia dell'interessato.

La questione è fondata.

2. - Con un orientamento costante e da tempo consolidato (cfr. ad

es., sentt. nn. 105 del 1957, 26 del 1965, 60 del 1966, 108 del 1969,

189 del 1971, 45 del 1977, 171 del 1984, 20 e 162 del 1985), questa

Corte ha dato del diritto di accesso alle cariche elettive, garantito

a tutti i cittadini dall'art. 51 Cost., un'interpretazione tendente a

massimizzarne la parità di godimento su tutto il territorio

nazionale e con riferimento a ogni tipo di elezione, comprese quelle

regionali, comunali o locali.

Più precisamente, proprio in riferimento a precedenti giudizi

relativi alla Sicilia - che, come tutte le altre regioni ad autonomia

differenziata, ha in materia una competenza legislativa esclusiva

(art. 15 St. Sic.) - questa Corte ha affermato che la disciplina sui

requisiti di accesso alle cariche elettive (anche comunali)

"dev'essere strettamente limitata dai principi della legislazione

statale" (sentt. nn. 105 del 1957, 26 del 1965, 171 del 1984), dal

momento che l'"esigenza di uniformità in tutto il territorio

nazionale ben può discendere dall'identità di interessi che comuni

e province rappresentano nei confronti delle rispettive comunità

locali, quale che sia la regione di appartenenza" (sent. n. 20 del

1985). Di modo che deroghe ai principi e ai criteri adottati nella

legislazione statale sul diritto fondamentale di elettorato passivo

sono ammissibili soltanto in presenza di condizioni del tutto

peculiari alla regione interessata e, in ogni caso, per motivi

adeguati e ragionevoli, "finalizzati comunque alla tutela di un

interesse generale" (sentt. nn. 108 del 1969, 189 del 1971, 171 del

1984).

Come ha correttamente argomentato il giudice a quo, il ricordato

orientamento giurisprudenziale, lungi dal degradare la competenza

legislativa esclusiva a una di tipo concorrente, risponde a un

preciso principio costituzionale, che, come tale, è in grado di

limitare anche l'esercizio di una competenza legislativa regionale di

natura primaria.

Il diritto di elettorato passivo è, infatti, un diritto politico

fondamentale che l'art. 51 Cost. riconosce e garantisce a ogni

cittadino con i caratteri propri dell'inviolabilità ( ex art. 2

Cost.). Si tratta, pertanto, di un diritto che, essendo intangibile

nel suo contenuto di valore, può essere unicamente disciplinato da

leggi generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare

altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali,

senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino,

qualunque sia la regione o il luogo di appartenenza. Questo vincolo

costituzionale, comune a tutti i "diritti dell'uomo e del cittadino"

di carattere inviolabile, trova una precisa espressione, riguardo

alla materia in questione, nella riserva di legge rinforzata posta

dall'art. 51 Cost., in virtù della quale il legislatore è tenuto ad

assicurare che il diritto di elettorato passivo sia goduto da ogni

cittadino "in condizioni di eguaglianza".

Poiché, in forza dell'art. 2 Cost., è proprio dei diritti

inviolabili di essere automaticamente incorporati, quantomeno nel

loro contenuto essenziale, anche negli ordinamenti giuridici

autonomi, speciali o comunque diversi da quello statale, sulla base

dei principi costituzionali appena menzionati deriva un preciso

limite alle possibilità del legislatore regionale di disciplinare

l'esercizio del diritto di elettorato passivo, pur nell'ambito di una

competenza di tipo esclusivo. Egli, infatti, può disporre regole in

deroga ai principi vigenti nell'ordinamento generale (statale),

soltanto in presenza di situazioni del tutto peculiari alla regione

di cui si tratta e, in ogni caso, in modo che non ne risultino

irragionevoli discriminazioni nel godimento dell'anzidetto diritto o

restrizioni non giustificate dal fine di garantire interessi generali

parimenti meritevoli di tutela costituzionale.

3. - Applicando questi principi al caso di specie, ne consegue la

fondatezza dei dubbi di costituzionalità prospettati dal giudice a

quo.

Nei limiti della rilevanza della questione, l'art. 175, d. leg.

Pr. Reg. Sic. 21 ottobre 1955, n. 6, viene innanzitutto in

considerazione relativamente alla norma la quale stabilisce che le

cause di incompatibilità "rendono nulla l'elezione, se preesistono".

Nel caso, infatti, si tratta di un'ipotesi di un eletto a un

consiglio di un Comune che, nel momento dell'elezione, si trovava in

una situazione di lite pendente con il predetto Comune: una

situazione che, quantunque originariamente classificata come causa di

ineleggibilità (art. 5, n. 6, decreto leg. Pres. Reg. Sic. 20 agosto

1960, n. 3), è stata riqualificata come un'ipotesi di

incompatibilità in conseguenza di una decisione di questa Corte

(sent. n. 162 del 1985).

Per la parte in cui dispone che le cause d'incompatibilità

preesistenti all'elezione rendono nulla quest'ultima, l'impugnato

art. 175 si pone in contrasto tanto con la corrispondente disciplina

statale, quanto con la ratio stessa dell'istituto

dell'incompatibilità.

Sotto il primo profilo, va ricordato che la legge 23 aprile 1981,

n. 154, la quale determina le norme statali in materia di

ineleggibilità e di incompatibilità nelle elezioni regionali e in

quelle locali (provinciali, comunali, circoscrizionali), dispone,

all'art. 6, comma secondo, che "le cause di incompatibilità, sia che

esistano al momento dell'elezione sia che sopravvengano ad essa,

importano la decadenza dalle cariche (...)". Rispetto a questa

disposizione, la norma impugnata pone una disciplina molto più

restrittiva, che comporta un'obiettiva e sostanziale disparità di

trattamento tra chi è eletto in un comune siciliano e chi invece lo

è in un altro comune assoggettabile alla legislazione statale:

mentre il primo, infatti, risulta irregolarmente eletto senza poter

sanare o rimuovere successivamente la causa d'incompatibilità

esistente al momento dell'elezione, l'altro invece è considerato

regolarmente eletto e sottoponibile soltanto a una dichiarazione di

decadenza dalla carica (ad opera del Consiglio comunale di

appartenenza) ove non rimuova entro un certo termine, ovviamente

successivo all'elezione, il motivo di incompatibilità.

Il trattamento deteriore che la norma impugnata riserva all'eletto

in un comune siciliano, oltre a non essere giustificato da alcuna

peculiarità propria della regione interessata, appare del tutto

irragionevole e incongruente rispetto alla ratio sottostante

all'istituto dell'incompatibilità. Quest'ultimo, infatti, mira a

impedire che una persona, risultata validamente eletta, ricopra certe

cariche o svolga certe attività che la legge considera

inconciliabili con lo svolgimento del mandato per cui quella persona

è stata eletta. Sicché è proprio del regime delle incompatibilità

non influire sulla validità dell'elezione, ma di prevedere, per

l'eletto che al momento dell'elezione si trovi in una situazione

impeditiva, un obbligo di rimozione della relativa causa e, soltanto

nel caso che ciò non sia fatto in tempo utile, di essere dichiarato

decaduto dalla carica. Sotto questo profilo, l'impugnato art. 175,

nel prevedere per le cause di incompatibilità preesistenti

all'elezione la nullità dell'elezione stessa, opera un'irragionevole

e arbitraria equiparazione dell'incompatibilità al distinto istituto

dell'ineleggibilità.

Per i motivi ora detti, il menzionato art. 175 appare viziato di

illegittimità costituzionale nella parte in cui prevede, in ordine

alle cause di incompatibilità esistenti al momento dell'elezione, la

nullità di quest'ultima anziché la decadenza dalla carica.

4. - Il giudice a quo sospetta d'incostituzionalità il medesimo

art. 175 sotto l'ulteriore profilo della violazione degli artt. 3 e

51 Cost., in quanto non prevede, per l'eletto che versi in una

situazione di incompatibilità, le garanzie procedurali disposte, in

via generale, dall'art. 7, l. 23 aprile 1981, n. 154.

Anche sotto tale profilo, la questione è fondata.

In effetti, mentre l'impugnato art. 175 si limita a stabilire,

all'ultimo comma, che "la decadenza è dichiarata dai rispettivi

Consigli, sentiti gli interessati, con preavviso di dieci giorni", al

contrario l'art. 7 della legge n. 154 del 1981 dispone nei commi 3-8

una serie di garanzie a tutela del diritto fondamentale di elettorato

passivo, con specifico riferimento alla persona eletta che si trovi

in una situazione di incompatibilità. Più in particolare, esso

prevede un procedimento che consta delle seguenti fasi: a)

attivazione del procedimento d'ufficio o su istanza di qualsiasi

elettore; b) contestazione della causa di incompatibilità

all'interessato da parte del Consiglio d'appartenenza; c) rimozione

della causa o, in caso contrario, formulazione di osservazioni da

parte dell'interessato nei successivi dieci giorni; d) decisione

definitiva del Consiglio entro i dieci giorni successivi, con diffida

all'interessato, in caso di accertamento positivo, ad effettuare la

rimozione della causa (ove non sia stata già rimossa); e)

dichiarazione della decadenza dalla carica ad opera del Consiglio di

appartenenza nei dieci giorni successivi, con notifica del

provvedimento allo stesso consigliere decaduto entro i cinque giorni

successivi, onde permettergli la possibilità di un'adeguata tutela

giurisdizionale.

Come appare evidente, con riferimento alla stessa ipotesi

disciplinata dalla norma di legge siciliana oggetto della presente

impugnazione, la legislazione statale, a differenza di quella

regionale, prevede un sistema di contestazione della causa impeditiva

che è ispirato al principio del contraddittorio ed è assistito da

garanzie procedurali a favore dell'interessato. Si tratta di un

sistema indubbiamente più rispondente al principio costituzionale,

desumibile dall'art. 24 Cost., secondo il quale nessuno può essere

comunque impedito nell'esercizio o nel godimento di un diritto

inviolabile senza il "giusto procedimento" previsto dalla legge: un

sistema la cui mancata previsione nella legislazione siciliana

genera, in ogni caso, un'illegittima disparità di trattamento nel

godimento del diritto fondamentale di elettorato passivo, in danno

degli eletti nei consigli comunali della Sicilia che versino in una

situazione di incompatibilità prevista dalla legge.