Sentenza n. 236/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, quinto

comma, del decreto legge 27 aprile 1990, n. 90 (Riforma tributaria e

provvedimenti vari), convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165,

promosso con ordinanza emessa il 1° febbraio 1993 dal Tribunale

superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra

la s.r.l. "Imprese Borghi" ed il Ministero delle Finanze ed altro,

iscritta al n. 482 del 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione della s.r.l. "Imprese Borghi" nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la s.r.l. "Impresa Borghi" e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'impugnazione da

parte dell'"Impresa Borghi s.r.l." dei decreti 19 marzo 1991, n.

32105 e 10 settembre 1991, n. 32109, con i quali sono stati

rideterminati i canoni dovuti per l'estrazione di materiale

limo-sabbioso dal greto del fiume Po alla stregua dei criteri fissati

nel decreto - pure impugnato -, emesso dal Ministero delle Finanze in

data 20 luglio 1990, a sua volta emanato in forza dell'art. 12,

quinto comma, del decreto-legge 27 aprile 1990 n. 90, il Tribunale

superiore delle acque pubbliche ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del decreto

legge 27 aprile 1990, n. 90 (Riforma tributaria e provvedimenti

vari), convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165. Si sospetta la

violazione, in via principale, dell'art. 23 della Costituzione, nella

parte in cui demanda ad un regolamento ministeriale la fissazione dei

criteri di determinazione dei canoni dovuti per l'estrazione di

materiale limo sabbioso dal greto dei fiumi; nonché, in via

subordinata, dell'art. 53 della Costituzione, nella parte in cui

stabilisce che gli aumenti dei canoni suddetti abbiano efficacia

retroattiva.

Circa la prima questione, ritiene il giudice a quo che la

disposizione impugnata, con il demandare ad un regolamento

ministeriale la fissazione dei criteri per la rideterminazione dei

canoni stabilendo solo due multipli massimi, si porrebbe in contrasto

con l'art. 23 della Costituzione, in base al quale in tema di

prestazioni imposte (quali sono quelle in oggetto, essendo l'importo

relativo unilateralmente fissato) la legge deve fissare con adeguata

determinatezza il contenuto della prestazione ed i criteri idonei a

regolare l'eventuale margine di discrezionalità consentito alla

pubblica amministrazione.

Con la seconda questione, si rileva che la norma in questione, con

il prevedere che le rideterminazioni dei canoni abbiano effetto "a

decorrere dall'anno 1990", anziché da un momento successivo

all'entrata in vigore del decreto-legge, contrasta con l'art. 53

della Costituzione, dal momento che dovrebbe ritenersi preclusa la

retroattività di una prestazione patrimoniale sinallagmatica il cui

corrispettivo (nel caso di specie rappresentato dal limo sabbioso

estratto dal greto del fiume Po) sia stato già ricevuto dal soggetto

onerato.

2. - Si è costituita in giudizio la società "Impresa Borghi

s.r.l." chiedendo l'accoglimento della questione. Rileva al riguardo

che la fondatezza delle censure sarebbe avvalorata dal modo con cui

il legislatore ha provveduto a disciplinare la medesima materia

relativamente ai periodi di contribuzione successivi all'anno 1990:

nel nuovo regime normativo, infatti, è la stessa fonte legislativa a

porre i criteri di riferimento da rispettare in sede di disciplina

tariffaria regolamentare.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per la inammissibilità o per l'infondatezza delle

questioni.

Ha osservato l'Avvocatura dello Stato che la questione sarebbe

inammissibile per diversi motivi.

Nel merito, ha concluso per l'infondatezza, osservando che ai

canoni di concessione in oggetto non può essere riconosciuta la

natura di "imposizione" essendo gli stessi semplicemente dei

corrispettivi. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche solleva la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, quinto comma,

del decreto-legge 27 aprile 1990, n. 90 (Riforma tributaria e

provvedimenti vari) convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165, in

via principale, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, nella

parte in cui demanda ad un regolamento ministeriale di stabilire i

criteri per le rideterminazioni di canoni, proventi, diritti erariali

ed indennizzi comunque dovuti per la utilizzazione dei beni immobili

del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato; nonché, in

via subordinata, in riferimento all'art. 53 della Costituzione, nella

parte in cui dispone che la rideterminazione dei canoni e proventi

suddetti abbia effetto a decorrere dall'anno 1990 e quindi con

efficacia retroattiva.

2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità della questione sotto un triplice profilo: a) per

difetto di giurisdizione del Tribunale superiore delle acque

pubbliche, dal momento che la competenza in tema di diritti

soggettivi appartiene, a norma dell'art. 5, secondo comma, della

legge n. 1034 del 1971, al giudice ordinario o, al più, al Tribunale

regionale delle acque pubbliche; in caso contrario, la competenza

dovrebbe ritenersi del giudice amministrativo, non riguardando la

materia delle acque; b) per irrilevanza della questione stessa,

poiché il giudice a quo, dopo aver ritenuto infondati i motivi di

ricorso della società ricorrente, non avrebbe potuto (andando ultra

petita) sollevare questione di legittimità costituzionale

relativamente ad un motivo diverso; c) infine perché dall'ordinanza

di rimessione non risulterebbe se la richiesta del nuovo canone fosse

riferita effettivamente ad estrazioni di materiali relative a periodi

anteriori alla data di entrata in vigore dell'impugnato

decreto-legge.

3. - Tali eccezioni non possono essere accolte.

In ordine alla prima, va rilevato che la giurisprudenza di questa

Corte (cfr. da ultimo ordinanza n. 14 del 1993) è nel senso che il

difetto di giurisdizione del giudice a quo fa escludere la rilevanza

della questione solo ove esso risulti chiaramente dalla legge, ovvero

corrisponda ad un univoco orientamento giurisprudenziale sì da

rivestire il carattere dell'evidenza.

Nel caso di specie, al contrario, il giudice a quo ha affermato

con sentenza la propria giurisdizione motivando ampiamente sul punto,

circostanza questa che fa venir meno la suddetta evidenza.

Anche la seconda eccezione non merita accoglimento poiché, mentre

rientra nella competenza del giudice a quo determinare il thema

decidendum del giudizio di legittimità costituzionale devoluto alla

Corte, questa, in sede di verifica della sussistenza della rilevanza,

non può, con proprie valutazioni, sindacare l'iter logico seguito

dal giudice nella impostazione prescelta per pervenire alla decisione

sul merito, dovendo tale controllo contenersi nei limiti della

verifica della effettiva possibilità di fare applicazione della

norma denunciata ai fini della definizione del giudizio.

Riguardo infine all'eccezione di inammissibilità per difetto di

motivazione sulla rilevanza, formulata solo in ordine alla questione

della retroattività degli aumenti dei canoni, va osservato come

dall'ordinanza di rimessione - contrariamente a quanto rilevato

dall'Avvocatura dello Stato - emerge chiaramente che gli aumenti in

questione si riferiscono anche al periodo gennaio-luglio dell'anno

1990 pur non essendo stato espressamente indicato l'anno "1990".

4. - Riguardo al merito della questione, va premesso che

l'ordinanza di rimessione fa riferimento agli indicati parametri

costituzionali partendo dal presupposto che nella specie trattasi di

una ipotesi di "prestazione patrimoniale imposta" poiché "il

corrispettivo in questione viene mutato unilateralmente dalla

pubblica autorità".

Deve questa Corte anzitutto verificare se tale impostazione

pregiudiziale sia giuridicamente corretta, dal momento che dal

predetto presupposto è condizionato l'esame di entrambi i profili

della sollevata questione.

Nell'economia della presente decisione ci si può limitare ad

osservare che la norma costituzionale contenuta all'art. 23 ha

formato oggetto di un vasto dibattito dottrinale, sul quale non è

qui il caso di soffermarsi, nonché di numerose pronunce di questa

Corte, che saranno ora richiamate.

Nell'intento di precisare gli essenziali elementi per individuare

le prestazioni patrimoniali imposte che giustificano la garanzia

della riserva di legge prevista dall'art. 23 della Costituzione ed i

conseguenziali limiti alla discrezionalità della pubblica

amministrazione, la giurisprudenza costituzionale aveva

originariamente fatto riferimento solo alla natura autoritativa

dell'atto che costituisce la prestazione, in quanto tale emesso

indipendentemente dalla volontà del soggetto passivo (sentenze nn.

4, 30, 47, 122 del 1957; n. 36 del 1959; nn. 51 e 70 del 1960; n. 65

del 1962; n. 55 del 1963).

Successivamente, questa Corte ha ravvisato la natura di

prestazione imposta anche nelle ipotesi in cui la prestazione stessa,

pur nascendo da un contratto privatistico volontariamente stipulato

dall'utente col titolare del bene o del servizio, e quindi dando

luogo ad un rapporto negoziale di diritto privato, si riferisca ad un

"servizio che, in considerazione della sua particolare rilevanza,

venga riservato alla mano pubblica e l'uso di esso sia da considerare

essenziale ai bisogni della vita", sicché "il cittadino è libero di

stipulare o non stipulare il contratto, ma questa libertà si riduce

alla possibilità di scegliere fra la rinunzia al soddisfacimento di

un bisogno essenziale e l'accettazione di condizioni e di obblighi

unilateralmente e autoritativamente prefissati" (sentenza n. 72 del

1969 in tema di tariffe del servizio telefonico; e sostanzialmente

anche sentenza n. 127 del 1988 che ha inquadrato il pagamento del

"diritto di approdo" nelle prestazioni patrimoniali obbligatorie per

l'utente del bene demaniale).

5. - Dal complesso della giurisprudenza della Corte in questa

materia - che ha qualificato prestazioni imposte ai sensi dell'art.

23 della Costituzione, oltre che le menzionate tariffe per il

servizio telefonico e il diritto di approdo, anche i canoni per la

derivazione dai bacini imbriferi montani (sentenza n. 122 del 1957),

per le pubbliche affissioni (sentenza n. 36 del 1959), per lo sconto

obbligatorio sui prezzi dei medicinali (sentenza n. 70 del 1960), per

l'occupazione di suolo pubblico (sentenza n. 2 del 1962), per i

contributi ad un consorzio di bonifica (sentenza n. 55 del 1963) - si

possono dedurre e precisare alcuni principi-guida per la

individuazione di questo tipo di prestazioni, e quindi per

l'applicazione della riserva di legge prevista dall'art. 23 della

Costituzione, considerando distintamente gli elementi secondari da

quelli decisivi.

Ed invero, ai fini dell'individuazione delle prestazioni

patrimoniali imposte non costituiscono elementi determinanti, ma

secondari e supplementari, le formali qualificazioni delle

prestazioni (sentenza n. 4 del 1957), la fonte negoziale o meno

dell'atto costitutivo (sentenza n. 72 del 1969), il dato empirico

dell'inserimento di obbligazioni ex lege in contratti privatistici,

nonché la maggiore o minore valenza sinallagmatica delle rispettive

prestazioni (sentenza n. 55 del 1963).

Ai predetti fini va invece riconosciuto un peso decisivo agli

aspetti pubblicistici dell'intervento delle autorità, ed in

particolare alla disciplina della destinazione e dell'uso di beni o

servizi, per i quali si verifica che, in considerazione della loro

natura giuridica (sentenze n. 122 del 1957 e n. 2 del 1962), della

situazione di monopolio pubblico o della essenzialità di alcuni

bisogni di vita soddisfatti da quei beni o servizi (sentenze n. 36

del 1959, 72 del 1969, 127 del 1988), la determinazione della

prestazione sia unilateralmente imposta con atti formali

autoritativi, che, incidendo sostanzialmente sulla sfera

dell'autonomia privata, giustificano la previsione di una riserva di

legge.

Alla stregua degli orientamenti desumibili dalla citata

giurisprudenza può concludersi che nella fattispecie ci si trova di

fronte alla determinazione di una prestazione patrimoniale imposta,

dal momento che il canone è, con atto formalmente autoritativo,

stabilito unilateralmente dalla pubblica amministrazione e viene ad

incidere sulla sfera dell'autonomia dei privati, i quali non possono

soddisfare altrimenti in modo adeguato l'esigenza di procurarsi il

materiale limo-sabbioso estraibile dal greto dei fiumi. Tale

situazione richiede, di conseguenza, la garanzia della riserva di

legge prevista per tali ipotesi dall'art. 23 della Costituzione.

6. - Deve ora passarsi all'esame del primo profilo della questione

di costituzionalità, secondo cui la norma impugnata non conterrebbe

direttamente una sufficiente determinazione della prestazione

patrimoniale, violando quindi l'art. 23 della Costituzione. In

particolare, si osserva nell'ordinanza di rimessione, l'impugnato

art. 12, quinto comma, demanda al regolamento ministeriale di fissare

i criteri per la determinazione dei canoni in questione, limitandosi

a stabilire che gli aumenti consequenziali non siano superiori a due

multipli massimi.

La difesa dell'impresa soggiunge che la rideterminazione di dette

prestazioni dovute per l'utilizzazione dei beni immobili dello Stato

viene dalla legge stessa autorizzata con riferimento, non ai canoni

precedentemente fissati in concreto, ma alle tariffe che prevedevano

in astratto quelle misure, senza peraltro una corrispondenza

proporzionale all'andamento dei prezzi di mercato, bensì con

riguardo solo a due periodi, quello anteriore e quello posteriore al

1982. Tutto ciò confermerebbe ulteriormente l'insufficiente

determinazione di criteri di limitazione legislativa alla

discrezionalità dell'autorità amministrativa.

7. - Questi argomenti non sono condivisibili. Va in proposito

riconfermata anzitutto la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n.

90 del 1994; n. 34 del 1986; n. 67 del 1973 ed altre), secondo cui il

principio della riserva di legge previsto dall'art. 23 della

Costituzione, è di carattere relativo, essendo richiesto che la

prestazione sia imposta "in base alla legge": come tale, esso può

dirsi rispettato anche in assenza di una espressa indicazione

legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare

l'ambito di discrezionalità dell'amministrazione, purché gli stessi

siano in qualche modo desumibili (dalla composizione o funzionamento

dell'autorità competente, dalla destinazione della prestazione, dal

sistema procedimentale che prevede la collaborazione di più organi)

al fine di evitare arbitrii dell'amministrazione.

Nella specie, questi principi non appaiono violati dall'art. 12,

quinto comma, del decreto-legge n. 90 del 1990, dal momento che esso

prende a base i canoni concretamente applicati, "derivanti

dall'applicazione delle tariffe e misure stabilite in virtù di leggi

e regolamenti" (e cioè, dal decreto-legge 2 ottobre 1981, n. 546,

secondo cui i canoni erano "determinati, sentiti i competenti uffici

tecnici erariali, tenuto conto dell'andamento dei prezzi dei

materiali stessi sul libero mercato. Tali canoni, comunque, non

potranno essere determinati in misura inferiore a L. 800 per ogni

metro cubo di materiale estratto"). La norma impugnata, poi, in

considerazione della diversa epoca di fissazione di dette tariffe e

della sopravvenuta svalutazione monetaria con conseguente mutamento

dei prezzi, autorizza il Ministro delle finanze, di concerto con il

Ministro del tesoro, ad aumentare quelle misure entro limiti massimi

che vengono precisati in una certa misura a seconda dei periodi di

determinazione dei canoni-base.

8. - Con il secondo profilo di incostituzionalità,

subordinatamente prospettato, pur riconoscendosi dal giudice

rimettente che l'art. 53 della Costituzione "specificamente relativo

alle prestazioni tributarie, di per sé non preclude la

retroattività di disposizioni impositive", si soggiunge: "come la

retroattività di disposizioni tributarie è preclusa dall'art. 53

quando essa finisca per gravare il soggetto d'imposta per una

capacità contributiva non più esistente al momento

dell'imposizione, così sembra che si debba ritenere preclusa la

retroattività di una prestazione patrimoniale sinallagmatica la cui

prestazione corrispettiva sia già stata ricevuta dal soggetto

onerato".

Per ritenere infondato anche questo aspetto della questione -

senza dover esaminare le condizioni di legittimità della eccezionale

retroattività delle norme tributarie - è sufficiente rilevare che

lo stesso giudice a quo riconosce che nella specie si tratta di

imposizione di un altro tipo di prestazioni e che il parametro

costituzionale che si ritiene violato (art. 53) in realtà si

riferisce unicamente a quelle di carattere tributario, come affermato

dalla costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n.

500 del 1993).