Sentenza n. 237/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma

quarto, della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25 (Norme

in materia di usi civici e gestione delle terre civiche), promosso

con ordinanza emessa il 5 giugno 1991 dal Tribunale amministrativo

regionale per l'Abruzzo sul ricorso proposto dalla Lega per

l'Ambiente della Regione Abruzzo contro la Regione Abruzzo ed altri,

iscritta al n. 753 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione della Società "Campo Felice"

S.p.a. e del Comune di Rocca di Cambio nonché l'atto di intervento

della Regione Abruzzo;

Udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 1992 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Franco G. Scoca e Mario Montuori per la

Società "Campo Felice" S.p.a. e Vincenzo Cerulli Irelli per la

Regione Abruzzo;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio sui ricorsi riuniti proposti dalla

Lega per l'Ambiente e dalla S.p.a. Campo Felice per l'annullamento

totale o, rispettivamente, parziale, della deliberazione del

Consiglio regionale dell'Abruzzo n. 139/32 del 19 marzo 1990, con cui

è stato convalidato, ai sensi dell'art. 7, quarto comma, della legge

regionale 3 marzo 1988, n. 25, il decreto 6 febbraio 1973 del

Ministro dell'agricoltura, che ha autorizzato il Comune di Rocca di

Cambio ad alienare alla predetta società terreni di demanio civico,

il T.A.R. dell'Abruzzo, con ordinanza del 5 giugno 1991, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale del citato art. 7, quarto

comma, per contrasto con gli artt. 24, 117 e 118 della Costituzione.

Ad avviso del giudice remittente, la norma impugnata viola:

a) l'art. 24 della Costituzione, perché consente all'autorità

regionale di vanificare perfino gli effetti di provvedimenti

giurisdizionali esecutivi, tale essendo il caso ricorrente nella specie, in cui la delibera del consiglio regionale è stata adottata

dopo che, con sentenza 9 maggio 1986, confermata in secondo grado per

inammissibilità dell'appello e in pendenza del ricorso per

cassazione, il Commissario per la liquidazione degli usi civici in

Abruzzo aveva dichiarato la nullità della compravendita stipulata

dal Comune di Rocca di Cambio con la società Campo Felice, in quanto

autorizzata senza previa identificazione della categoria di

appartenenza dei terreni ai sensi dell'art. 11 della legge 16 giugno

1927, n. 1766;

b) gli artt. 117 e 118 della Costituzione, perché la convalida

di negozi nulli, in deroga al principio dell'art. 1423 cod. civ., non

è materia della potestà legislativa delle regioni, e

conseguentemente non può ritenersi compresa nelle funzioni

amministrative trasferite alle regioni ai sensi dell'art. 66 del

d.P.R. n. 616 del 1977.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la Società

Campo Felice chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

La Società osserva che la vendita di cui è causa è stata

autorizzata dal Ministro dell'agricoltura sulla base dei pareri

favorevoli di tutte le autorità interessate, in primo luogo del

Commissario per la liquidazione degli usi civici dell'Aquila,

comunicato con nota n. 173 del 6 marzo 1972; che, trattandosi di

terreni situati a 1800 m. di altitudine in zona pietrosa, dei quali

è manifesta la destinazione esclusiva a bosco o pascolo, come

attestato dagli atti del procedimento, la dichiarazione di parere

favorevole del Commissario per gli usi civici doveva considerarsi

sufficiente ai sensi dell'art. 37 del r.d. 26 febbraio 1928, n. 332,

onde la vendita avrebbe dovuto considerarsi perfettamente valida;

che, comunque, il requisito della previa assegnazione dei terreni a

categoria non è un principio tale da precludere al legislatore

regionale il potere di provvedere, in sede di riordino della materia

dopo il trasferimento alle regioni delle relative funzioni

amministrative, alla regolarizzazione delle autorizzazioni concesse

in passato senza l'osservanza del detto requisito, onde non è

ravvisabile una violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione;

che la convalida ha per oggetto non il contratto di compravendita,

bensì l'autorizzazione ad alienare, ponendosi come espressione

legittima del potere di cui è titolare l'autorità competente

all'adozione dell'atto viziato; che, secondo la giurisprudenza del

Consiglio di Stato, la convalida può intervenire efficacemente anche

in pendenza di gravame in sede amministrativa o giurisdizionale, onde

è da escludere altresì la pretesa violazione dell'art. 24 della

Costituzione; che, infine, l'eventuale effetto convalidante della

sanatoria dell'autorizzazione sul negozio autorizzato non contrasta

col principio dell'art. 1423 cod. civ., il quale fa salva la

possibilità di convalida di negozi nulli derivante, direttamente o

indirettamente, da disposizioni di legge, e quindi anche di leggi

regionali quando la deroga sia funzionalmente connessa con finalità

di interesse pubblico perseguite dalla regione nelle materie di sua

competenza.

3. - Si è pure costituito il Comune di Rocca di Cambio

concludendo per l'infondatezza della questione con considerazioni

analoghe a quelle svolte più diffusamente dalla Società resistente,

e precisando che sui terreni in causa da tempo immemorabile non

veniva esercitato alcun diritto di uso civico da parte dei residenti.

4. - È intervenuta in giudizio la Regione Abruzzo concludendo per

l'infondatezza della questione.

Ad avviso dell'interveniente, la questione sollevata dal T.A.R. si

fonda su un equivoco in cui il Tribunale è caduto

nell'interpretazione della disposizione impugnata. Questa non

attribuisce al consiglio regionale il potere di convalidare negozi

nulli, ivi compresi atti la cui nullità è stata dichiarata

dall'autorità giudiziaria, ma si limita a disciplinare, dettando

alcune prescrizioni procedimentali e sostanziali (esigenza di

valutazione specifica dell'interesse pubblico), l'esercizio del

potere di convalida di un atto amministrativo (autorizzazione ad

alienare) di per sé spettante al consiglio in quanto organo

competente a emanare l'atto. Rimangono impregiudicati gli effetti

dell'atto convalidato sul negozio conseguente, che dovranno essere

determinati nel merito dal giudice ordinario.

Così precisata la portata della disposizione denunciata, cadono

tutte le censure di costituzionalità svolte nell'ordinanza di

rimessione. Considerato in diritto

1. - Il T.A.R. dell'Abruzzo ha sollevato, in riferimento agli

artt. 24, 117 e 118 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, quarto comma, della legge della Regione

Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, che attribuisce al consiglio regionale

il potere di provvedere, sentito il parere del comune interessato,

alla convalida delle autorizzazioni all'alienazione di terre civiche

non previamente assegnate a categoria, rilasciate dall'autorità

competente (ministro dell'agricoltura fino al 1977, poi lo stesso

consiglio regionale), sempre che i relativi atti di alienazione siano

stati stipulati e registrati anteriormente all'entrata in vigore

della legge.

2. - La questione non è fondata.

Ad avviso del giudice remittente, la norma impugnata non è

"conforme ai precetti costituzionali di logica dell'intero sistema",

e quindi viola specificamente gli artt. 117 e 118 della Costituzione,

in quanto attribuisce al consiglio regionale un potere di convalida

di negozi radicalmente nulli, in contrasto col principio fondamentale

di insanabilità della nullità (art. 1423 cod. civ.), nonché col

principio di esclusione della potestà legislativa regionale in

materia di rapporti intersoggettivi privati.

La censura si fonda sulla massima giurisprudenziale che afferma la

nullità radicale (nel senso di inesistenza giuridica) dell'atto di

autorizzazione ad alienare terre di uso civico non preceduto

dall'individuazione formale della categoria di appartenenza: massima

già ritenuta da questa Corte (sent. n. 221 del 1992) non sostenibile

almeno nel caso in cui risulti da indici sicuri che il terreno de quo

deve essere classificato nella prima delle due categorie indicate

dall'art. 11 della legge n. 1766 del 1927. In questo caso

l'assegnazione a categoria, poiché non ha funzione determinante

della destinazione del terreno a bosco o pascolo, nemmeno ha

efficacia costitutiva della sua condizione giuridica di

alienabilità, onde la mancanza dell'atto-presupposto produce solo un

vizio procedimentale del provvedimento autorizzativo

dell'alienazione. Perciò l'autorizzazione può essere convalidata

dal consiglio regionale in quanto organo competente sia a emanare

l'atto viziato, sia a porre in essere l'atto - presupposto

dell'assegnazionea categoria.

La norma impugnata disciplina l'esercizio di questo potere di

convalida di atti amministrativi annullabili, di guisa che essa non

porta alcuna deroga al principio dell'art. 1423 cod. civ. La

convalida dell'atto autorizzativo non equivale, come pensa il giudice

remittente, a sanatoria della nullità del negozio autorizzato. Nei

limiti (che rimangono impregiudicati) in cui la convalida ha

efficacia retroattiva, il negozio autorizzato deve considerarsi non

già convalidato, bensì ab origine validamente stipulato.

3. - Un motivo ulteriore di censura è tratto dal fatto che

l'autorizzazione di cui è causa è stata convalidata dal consiglio

regionale quando il contratto di vendita era già stato dichiarato

nullo dal Commissario per la liquidazione degli usi civici

dell'Aquila con sentenza (esecutiva) 23 maggio 1986 e in pendenza del

ricorso per cassazione contro la sentenza confermativa (per motivi di

rito) 23 giugno 1988 della Corte d'appello di Roma. Il giudice a quo

lamenta che, in seguito alla convalida dell'autorizzazione, "la

sentenza commissariale risulta resa inutilmente, a danno dei

partecipanti all'uso civico che avevano adito il Commissario", onde

la norma contestata violerebbe anche il principio di tutela

giurisdizionale dei diritti garantito dall'art. 24 della Costituzione

Nemmeno questo motivo merita accoglimento. La norma in esame non

pregiudica in alcun modo la questione dei limiti di retroattività

tra le parti della convalida, e precisamente la questione se la

retroattività sia impedita non soltanto da una sentenza di

annullamento dell'autorizzazione o di nullità del negozio

autorizzato già passata in giudicato al momento della delibera di

convalida, ma anche dalla pendenza in questo momento di un giudizio

di impugnativa della delibera non ancora concluso da una sentenza

definitiva.

Tale questione - risolta dall'art. 6 della legge 18 marzo 1968, n.

249, con riguardo solo agli atti viziati di incompetenza - è rimessa

interamente al giudice dell'impugnativa.