Sentenza n. 241/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 35, della legge

5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale) e

successive modificazioni ed integrazioni e dell'art. 22, secondo

comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge

finanziaria 1988), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 19 maggio 1988 dal Pretore di La Spezia nel

procedimento civile vertente tra Izzo Mario ed altro e la S.p.a.

Termomeccanica italiana ed altro, iscritta al n. 513 del registro

ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1988;

2) ordinanza emessa il 27 febbraio 1988 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Giuffrida Gino ed altri e il

Ministero del Tesoro ed altri, iscritta al n. 647 del registro

ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 47, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di costituzione di Izzo Mario ed altro nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice

relatore Giuseppe Borzellino;

uditi l'avv.Bruno Leuzzi per Izzo Mario ed altro e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

RITENUTO IN FATTO

1.1. - Il Pretore di La Spezia con ordinanza emessa il 19 maggio

1988 (n. 513) ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata,

in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, la questione di

legittimità dell'art. 35, lett. a, della legge 5 agosto 1978 n. 457

(Norme per l'edilizia residenziale) là dove è previsto "che alla

copertura degli interventi di edilizia sovvenzionata di cui alle

lettere a) e c) del primo comma dell'art. 1 si provvede mediante i

proventi relativi ai contributi, prorogati fino al 31 dicembre 1987,

di cui alla legge n. 60/1963", nonché dell'art. 22, secondo comma,

della legge 11 marzo 1988 n. 67, (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1988)

che destina una parte dei contributi di cui alla detta legge n. 60

"all'entrata del bilancio dello Stato".

Il giudizio nel corso del quale l'ordinanza è stata emessa

risulta promosso da taluni dipendenti della s.p.a. Termomeccanica,

nei confronti del datore di lavoro e dell'Amministrazione delle

Finanze, per accertare la non debenza del contributo cosiddetto

Ges.ca.l. dello 0,35% ed ottenere la ripetizione delle somme a tale

titolo trattenute, nel quinquennio, sulle retribuzioni.

Il giudice a quo rileva che la ritenuta, introdotta come

contributo a carico dei lavoratori dipendenti, esclusivi beneficiari

dei programmi di costruzione di alloggi che la contribuzione stessa

è destinata a finanziare, ha assunto in prosieguo viceversa (a

partire dalla legge 22 ottobre 1971 n. 865 e fino alle più recenti

leggi, già indicate, n. 457 del 1978 e n. 67 del 1988) il "carattere

di una imposta, facente carico ai soli lavoratori subordinati per la

realizzazione di finalità di interesse generale".

1.2. - Analoga questione, limitatamente alla denuncia dell'art. 35

della legge n. 457 del 1978, è stata sollevata con ordinanza emessa

in data 27 febbraio 1988 del Pretore di Bologna (n. 647). Il

remittente sottolinea, sotto il profilo della irragionevolezza e del

carattere discriminatorio della disciplina denunciata, il fatto che

le trattenute in questione, a carico dei soli lavoratori dipendenti,

"contribuiscono a fornire benefici ad altre categorie (lavoratori

autonomi) non assoggettate ad analoghi prelievi".

2. - Nel giudizio relativo alla prima ordinanza si è costituita

parte attrice per chiedere alla Corte di dichiarare l'illegittimità

delle disposizioni impugnate.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza

della questione sub art. 35 della legge n. 457, poiché gli scopi

previsti dalla norma sarebbero comunque "da ascrivere nella più

ampia finalità di incrementare la disponibilità di case di

abitazione". Si osserva ancora che "nella pur allargata categoria dei

beneficiari degli interventi di cui al programma decennale ex legge

n. 457 del 1978, un particolare favore è riservato ai lavoratori

dipendenti per l'assegnazione delle case IACP". Di modo che, sia pur

attraverso strumenti diversi, sarebbe stata "in definitiva conservata

quella connotazione di mutualità" propria dei contributi di cui

trattasi.

Quanto alla questione relativa all'art. 22, secondo comma, della

legge n. 67 del 1988 se ne assume l'infondatezza, atteso che la legge

del 1988 avrebbe operato meri assestamenti tecnici (lo storno di

quote contributive all'entrata del bilancio troverebbero infatti

compenso in autorizzate anticipazioni a favore del fondo speciale per

l'erogazione di mutui casa ai lavoratori dipendenti). CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Le ordinanze in epigrafe concernono un'identica questione; i

relativi giudizi vanno riuniti, pertanto, onde formare oggetto di

unica pronuncia.

2.1. - L'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per

l'edilizia residenziale) stabilisce - lett. a) - che i proventi

relativi ai contributi versati (in forza della legge 14 febbraio

1963, n. 60, art. 10) dai lavoratori dipendenti, comunque qualificati

e beneficiari dei programmi di costruzione di alloggi finanziati con

tale contribuzione, sono destinati al finanziamento dell'edilizia

sovvenzionata in genere, al recupero del patrimonio edilizio degli

enti pubblici, all'acquisizione e valorizzazione delle aree destinate

agli insediamenti.

2.2. - I Pretori di La Spezia e di Bologna ravvisano che

l'enunciata disciplina sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 53

della Costituzione perché, in tal modo, a carico dei lavoratori

dipendenti vengono a gravare gli oneri di una contribuzione intesa a

costituire benefici anche per i lavoratori autonomi, non

assoggettati, peraltro, ad alcun prelievo.

3.1. - La questione non è fondata.

Per intenderne puntualmente i riferimenti va chiarito, come del

resto i remittenti ricordano, che l'onere in parola venne

inizialmente istituito con la legge 28 febbraio 1949, n. 43 per i

fini di finanziamento di piani volti alla costruzione di case per

lavoratori subordinati, pubblici e privati, con l'obbligo di

contributo, mantenuto nel tempo, ovviamente solo da parte di costoro

(oltre che dei datori di lavoro), sì da rendere in tale correlazione

lata, di oneri e benefici, pienamente assentibile il prelievo

(sentenza n. 119 del 1964).

Prorogate via via le norme sui programmi costruttivi, si è giunti

alla disciplina attuale: i fondi vengono depositati su appositi conti

correnti presso la Cassa depositi e prestiti, apparato strumentale a

ciò demandato, venendo erogati, poi, nei limiti delle assegnazioni a

ciascuna Regione, previa autorizzazione periodica del Ministero per i

lavori pubblici sentito il Comitato per l'edilizia residenziale, in

relazione allo svolgimento dei programmi deliberati.

Tuttavia, con questa normativa, introdotta con la legge 22 ottobre

1971, n. 865 sui programmi e il coordinamento dell'edilizia

residenziale pubblica, venivano ampliate le finalità specifiche

della precedente disciplina: pur sempre nell'ambito dell'edilizia

abitativa, restava consentito, infatti, l'utilizzo dei fondi

"residui" (cioè non ancora impiegati) della contribuzione dei

lavoratori dipendenti per esigenze di costruzione e di risanamento

volte a soddisfare anche altre categorie particolarmente

abbisognevoli.

3.2 - Tanto è premessa all'odierna norma impugnata, la quale può

ritenersi, per le sue connotazioni contigenti, nell'indirizzo di

finalità comunque abitative, cui sono connesse l'acquisizione e

l'urbanizzazione delle necessarie aree, nonché - a un tempo - il

recupero del patrimonio preesistente. Incidono, perciò, degli

elementi da cui trarre sufficienti indizi di ragionevolezza a causa

della temporaneità e particolarità che l'hanno determinata: i

benefici, così come posti e qui descritti, risultano temporalmente

ben delimitati poiché, a decorrere dal primo gennaio del 1988, ne è

stata ripristinata la originaria destinazione, a favore, cioè, dei

soli lavoratori dipendenti (art. 22 della legge n. 67 del 1988 di cui

si dirà peraltro, ampiamente, in appresso).

In conclusione trattasi, dunque, di statuizioni positive, in tali

limiti accettabili, apparendo pur sempre riconducibili alla

realizzazione di beni (il patrimonio abitativo) il cui valore

globalmente inteso appare di fondamentale importanza per la vita

dell'individuo nelle aggregazioni sociali (cfr. sentenza n. 252 del

1983). Cosicché non è ravvisabile, allo stato, quella pregnante

colorazione discriminatoria, in violazione dell'art. 3 della

Costituzione, assunta dai remittenti (le incidenze sul successivo

art. 53 sono prospettate in via del tutto vaga e probabilistica).

4.1 - Come accennato (supra 3.2), è intervenuto - da ultimo -

l'art. 22 della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge

finanziaria 1988) che al secondo comma, pur riaffermando una

parziale, ancorché residuale, destinazione propria - intesa cioè

alla costruzione di abitazioni per i lavoratori dipendenti - dispone

che le trattenute contributive della categoria vengano riservate, a

partire dal 1° gennaio 1988 e sino al 1992 "all'entrata del bilancio

dello Stato" nella misura di L. 1.250 miliardi per il 1988 e di L.

1.000 miliardi annui per gli esercizi successivi.

4.2 - Il Pretore di La Spezia solleva dubbi sulla legittimità di

tale ultimo dettato, sempre a confronto degli artt. 3 e 53 della

Costituzione, considerando la conseguente sottrazione, alla

pertinente disciplina, di quelle somme che vengono riversate

all'indistinta entrata del bilancio dello Stato.

5. - La questione è fondata.

Le finalità del prelievo a carico dei lavoratori dipendenti di

cui si è discusso, peraltro riaffermate esplicitamente dall'art. 22

cit., impongono che i proventi tutti vengano destinati per la

costruzione di abitazioni in favore della categoria di lavoratori

assoggettata al prelievo, senza di che con evidente incoerenza ed

innegabile ripercussione discriminatoria (ex art. 3 della

Costituzione) resterebbe inciso l'intero meccanismo contributivo.

Va chiarito, a meglio lumeggiare la vicenda, che le effettive

erogazioni sono state, nel tempo, di importo inferiore al complesso

di quanto incassato, cosicché i fondi relativi continuerebbero a

lievitare in misura maggiore di quanto concretamente impiegato per

l'attuazione dei programmi di costruzione (relazione generale per il

1987 del Governatore della Banca d'Italia e, per il medesimo periodo,

della Corte dei conti sui rendiconti della Cassa DD.PP. e gestioni

annesse). Per contro, l'impiego dei cespiti deve rivolgersi, per

l'origine dei corrispettivi, unicamente alla costruzione di alloggi,

per i lavoratori dipendenti, e imporrebbe, perciò, visioni

programmatiche globali con puntuali ben delineate procedure.

Consegue, restando assorbito ogni altro assunto, l'illegittimità

del disposto (art. 22, secondo comma, della legge 11 marzo 1988, n.

67) nella parte in cui assegna parzialmente al bilancio dello Stato,

nelle sue poste generali d'entrata, i prelievi di cui trattasi.