Sentenza n. 242/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Liguria, notificato

il 1 marzo 1996, depositato in cancelleria il 14 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministri della difesa,

dei trasporti e della navigazione e delle finanze del 21 dicembre

1995, comunicato con nota del Commissario del Governo nella regione

Liguria n. 2452 del 29 dicembre 1995, con il quale è stato definito

l'elenco delle aree demaniali marittime escluse dalla delega di cui

all'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, per quanto riguarda le

aree site nella regione Liguria, ed iscritto al n. 5 del registro

conflitti 1996;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Gustavo Romanelli per la regione Liguria e

l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - L'art. 59, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio

1975, n. 382) dispone che sono delegate alle regioni "le funzioni

amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali

immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e

fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistiche

e ricreative", escludendo dalla delega le funzioni in materia di

navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale.

Il secondo comma del medesimo art. 59 stabilisce però che la

delega in questione "non si applica ai porti e alle aree di

preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della

sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima".

L'identificazione delle aree escluse avrebbe dovuto essere

effettuata, entro il 31 dicembre 1978, "con decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri, di concerto con i ministri per la difesa,

per la marina mercantile e per le finanze, sentite le regioni

interessate". Con lo stesso procedimento l'elenco delle aree escluse

dalla delega può essere modificato. Non avendo il Governo

provveduto entro il termine stabilito all'emanazione del decreto ivi

previsto, è prevalsa la tesi, affermata anche da questa Corte

nell'ordinanza n. 579 del 1988, secondo cui la delega restava

inoperante in attesa della individuazione delle aree escluse. Con

l'art. 6, comma 1, del d.-l. 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per

la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali

marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre

1993, n. 494, venne stabilito che, ove entro un anno dalla data di

entrata in vigore della legge di conversione del decreto medesimo il

Governo non avesse provveduto agli adempimenti necessari per rendere

effettiva la delega delle funzioni amministrative alle regioni ai

sensi dell'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, dette funzioni

sarebbero state "comunque delegate alle regioni". Nemmeno

quest'ultimo termine venne però rispettato. Esso fu invece prorogato

al 31 dicembre 1995 con una serie di decreti-legge reiterati, a

partire dal d.-l. 21 ottobre 1994, n. 586 (art. 2, comma 2) e fino al

d.-l. 12 aprile 1996, n. 202 (art. 2, comma 2), tutti decaduti per

non essere stati convertiti in legge; poi nuovamente con il d.-l. 17

giugno 1996, n. 322 (art. 12, comma 1) e con il d.-l. 8 agosto 1996,

n. 430 (art. 12, comma 1), pure essi non convertiti; e infine con

l'art. 16, comma 3, del d.-l. 21 ottobre 1996, n. 535, convertito

dalla legge 23 dicembre 1996, n. 647.

La legge di conversione di quest'ultimo decreto, all'art. 1, comma

2, ha stabilito altresì che "restano validi gli atti e i

provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i

rapporti giuridici sorti sulla base", fra l'altro, dei decreti-legge

che avevano in precedenza disposto la medesima proroga. Nel

frattempo, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che

individua le aree demaniali escluse dalla delega di funzioni in

questione venne emanato il 21 dicembre 1995, nel vigore di uno dei

decreti-legge sopra ricordati, che prorogavano il termine, e

precisamente del d.-l. 18 dicembre 1995, n. 535 (art. 2, comma 2),

anch'esso decaduto e i cui effetti sono stati oggetto della sanatoria

disposta dalla legge n. 647 del 1996.

2. - Con ricorso notificato il 1 marzo 1996 la regione Liguria ha

proposto ricorso per conflitto di attribuzione in relazione al citato

d.P.C.M. 21 dicembre 1995. La ricorrente premette che con nota del 13

luglio 1995 il Commissario del Governo presso la regione medesima

aveva trasmesso la proposta governativa di elenco delle aree da

escludere dalla delega, informando che, trascorsi 60 giorni dalla

data di ricezione senza che fossero fatte pervenire osservazioni, il

Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio

avrebbe ritenuto acquisito il parere favorevole ed avrebbe attivato

la procedura per il concerto interministeriale ai fini

dell'emanazione del decreto; che la regione aveva immediatamente

contestato l'iniziativa, sia con riguardo alla perentorietà ed

incongruità del termine fissato, sia dal punto di vista della

elusione del sistema delle competenze regionali che sarebbe emersa

dalla proposta; che, attivata l'istruttoria sulle aree di cui si

proponeva l'individuazione, il 5 dicembre 1995 la Giunta regionale

aveva inviato al Commissario del Governo la propria proposta di

parere, formulata con riguardo alle singole aree, e sottoposta al

Consiglio regionale, che deliberava il parere medesimo il 22 dicembre

1995, cioè il giorno successivo a quello di emanazione del decreto

governativo.

3. - In diritto, la regione ricorrente fonda l'impugnazione su tre

ordini di motivi. Con il primo sostiene che la decadenza del d.-l.

18 dicembre 1995, n. 535, il cui art. 2, comma 2, prorogava al 31

dicembre 1995 il termine, decorso il quale la delega sarebbe divenuta

comunque operante - disposizione nel cui vigore il provvedimento è

stato adottato -, avrebbe travolto il provvedimento medesimo, che

sarebbe invasivo delle attribuzioni regionali in quanto emesso al di

fuori dei presupposti temporali previsti dalla legge per l'esercizio

del potere governativo, e in quanto sottrarrebbe alla regione, al di

fuori dei presupposti di legge, ambiti di funzioni che dovrebbero

ritenersi già ad essa delegati. Ad avviso della regione, poi, se

dovesse attribuirsi all'art. 2 del sopravvenuto decreto-legge n. 65

del 1996, che nuovamente aveva prorogato al 31 dicembre 1995 il

termine in esame, l'effetto di sanare, sotto il profilo indicato, il

provvedimento impugnato, dovrebbe ritenersi rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

di detta norma, per violazione dell'art. 77 della Costituzione e

dell'art. 2, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, in

quanto, prorogando con decreto-legge il termine già scaduto fino ad

una data già trascorsa, si sarebbero illegittimamente regolati i

rapporti sorti sulla base del precedente decreto-legge non

convertito.

4. - Con il secondo motivo di ricorso la regione lamenta che il

provvedimento configurerebbe, nel suo contenuto, una illegittima

invasione delle attribuzioni regionali, in quanto riserverebbe allo

Stato, con riferimento alle aree elencate, funzioni che invece

spetterebbero alla regione in base al quadro delle attribuzioni

risultante dalla Costituzione (artt. 117 e 118) e dalle leggi (art. 2

d.P.R. n. 8 del 1972, art. 59 d.P.R. n. 616 del 1977, art. 5 legge n.

84 del 1994), attribuzioni riconducibili sostanzialmente alle materie

dell'urbanistica, del turismo ed industria alberghiera, della

viabilità, degli acquedotti e dei lavori pubblici di interesse

regionale. In particolare, sarebbero state illegittimamente incluse

nell'elenco aree attualmente destinate ad attività turistica e

ricreativa, aree per le quali non si rileverebbe alcuna connessione

con il "preminente interesse nazionale in relazione agli interessi

della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione

marittima", di cui all'art. 59, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977; e ancora gli approdi, i porti turistici e le zone portuali a

prevalente o esclusiva funzione turistica, nonché i porti per i

quali le relative opere sono state trasferite alla competenza

regionale. Il ricorso rinvia all'elenco allegato al parere regionale

per l'indicazione dei casi specifici in cui, ad avviso della

ricorrente, mancherebbero i presupposti per la riserva a favore dello

Stato.

5. - Con il terzo motivo di ricorso la regione lamenta che

l'iniziativa statale sia stata attuata con modalità di per sé

lesive delle attribuzioni regionali. Anzitutto non sarebbero stati

resi noti alla regione i criteri generali e specifici in base ai

quali il Governo ha individuato le aree incluse nell'elenco, e

sarebbe stata omessa ogni motivazione in ordine a tali criteri e alle

specifiche ragioni per le quali è stato ritenuto sussistente il

preminente interesse nazionale che giustificherebbe la riserva allo

Stato. In secondo luogo, sarebbe stata insufficiente l'istruttoria

eseguita, essendosi talora erroneamente qualificati o inesattamente

delimitati gli ambiti oggetto della riserva, ed essendosi inclusi

beni per i quali viene dichiarata ancora in corso l'istruttoria. Tali

vizi comporterebbero violazione del principio di leale cooperazione e

degli artt. 97 e 118 della Costituzione, incidendo sulla stabilità e

sulla corretta definizione delle attribuzioni regionali.

il parere formulato dalla regione, trasmesso dopo il termine

illegittimamente assegnato dal Governo, e dando atto della sola

consultazione della Conferenza Stato-regioni, esclusa ogni altra

forma di partecipazione delle regioni al procedimento. Sarebbero

così state violate le modalità procedimentali imposte dall'art. 59

del d.P.R. n. 616 del 1977: il termine assegnato di sessanta giorni

per il parere della regione sarebbe incongruo e palesemente

insufficiente per l'istruttoria su 117 ambiti territoriali diversi.

Il parere della Conferenza Stato-regioni, espresso, lo stesso giorno

dell'emanazione del decreto, sull'elenco relativo a tutte le regioni,

non può, secondo la ricorrente, ritenersi equivalente al parere

della regione interessata, richiesto dall'art. 59 citato, né

assorbirlo. Sarebbe evidente l'intento del Governo di prescindere

dall'apporto partecipativo delle regioni; sarebbe pertanto violato il

principio di leale cooperazione, e si prospetterebbe la lesione delle

attribuzioni costituzionalmente garantite alla regione per il mancato

perfezionamento dei meccanismi di partecipazione regionale alle

determinazioni statali, previste dalla legge, sul riparto delle

competenze.

6. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo che esso sia dichiarato "irricevibile per tardività,

inammissibile e infondato".

In una memoria successivamente depositata, l'Avvocatura erariale,

senza più tornare sull'eccezione di tardività, sostiene che il

ricorso è al tempo stesso infondato e inammissibile. Non

ricorrerebbe, infatti, né l'ipotesi di vindicatio potestatis, né

quella di illegittimo esercizio di un potere cui consegua la

menomazione della sfera di attribuzioni della ricorrente. La materia

del demanio marittimo - osserva la difesa del Presidente del

Consiglio - non è inclusa fra quelle di spettanza delle regioni,

onde ogni potere legislativo e amministrativo in ordine ad essa

appartiene allo Stato, anche se riconducibile a materie come il

turismo e l'industria alberghiera. Né dall'esercizio del potere

statale potrebbe derivare una menomazione delle attribuzioni

regionali, poiché lo Stato, con il provvedimento impugnato, non ha

preteso di dettare regole che valgano fuori del demanio di sua

pertinenza. Eventuali violazioni della legge ordinaria, che abbia

delegato funzioni alle regioni, non implicano compressioni delle

attribuzioni costituzionali di queste, e non potrebbero perciò

essere denunciate con conflitto di attribuzioni davanti a questa

Corte. Le denunciate violazioni degli artt. 117 e 118 della

Costituzione sarebbero dunque insussistenti, mentre le censure di

violazione delle norme ordinarie sarebbero inammissibili. In

subordine, l'Avvocatura sostiene che tali ultime violazioni comunque

non sussistono. Il decreto impugnato è stato adottato nel vigore del

decreto-legge n. 535 del 1995, che prorogava il termine per

l'individuazione delle aree escluse dalla delega al 31 dicembre 1995,

e la successiva decadenza di detto decreto non potrebbe caducare gli

effetti perfezionatisi nel periodo della sua vigenza. Né

sussisterebbero difetti procedurali: l'onere di sentire le regioni

sarebbe stato pienamente rispettato sia per ogni singola regione,

nella fase di predisposizione degli elenchi, sia portando la

questione all'esame della Conferenza Stato-regioni, apparsa la sede

più idonea per il contemperamento degli interessi statali e

regionali.

7. - La regione ricorrente ha a sua volta depositato memoria, nella

quale, anzitutto, contesta l'eccezione di tardività del ricorso,

genericamente avanzata dall'Avvocatura erariale, osservando come non

risulti che il provvedimento impugnato sia stato portato a conoscenza

di alcun organo regionale prima del 3 gennaio 1996. La regione

afferma poi l'ammissibilità del ricorso, in particolare sostenendo

che la delega in questione attiene direttamente alla materia del

turismo e dell'industria alberghiera, onde essa costituisce

integrazione necessaria di una competenza propria della regione, ed

è stata conferita allo scopo di consentire l'esercizio di tale

competenza, senza che vi siano momenti di concorrenza fra

attribuzioni statali e regionali: onde sarebbe ammissibile il

ricorso per conflitto di attribuzioni, secondo i criteri enunciati

nella giurisprudenza di questa Corte. Nel merito, la regione osserva

anzitutto che il provvedimento impugnato è stato adottato al di

fuori dei limiti temporali previsti dall'art. 6 del decreto-legge n.

400 del 1993, e che la proroga di tale termine, successivamente

disposta, o è priva di efficacia, in quanto i vari decreti-legge che

l'avevano prevista sono decaduti, o appare viziata dall'abuso

dell'istituto della decretazione d'urgenza, onde, ai fini che

interessano, deve ritenersi come inesistente. In particolare la

ricorrente sostiene che, se anche il legislatore, convertendo in

legge il decreto n. 535 del 1996, che nuovamente prorogava il

termine, ha sanato il vizio derivante dalla ripetuta reiterazione dei

decreti decaduti, non per questo può ritenersi che abbia sanato gli

effetti degli atti adottati in base al decreto-legge decaduto. A sua

volta la clausola di sanatoria degli effetti dei decreti decaduti,

contenuta nell'art. 1, comma 2, della legge di conversione

dell'ultimo decreto, sarebbe costituzionalmente illegittima, in

quanto la discrezionalità del legislatore nel sanare gli effetti dei

decreti-legge non convertiti, ai sensi dell'art. 77 della

Costituzione, incontrerebbe il limite degli altri principi di rilievo

costituzionale, soprattutto quando incide sui rapporti tra lo Stato e

le autonomie costituzionalmente garantite: onde il legislatore non

potrebbe fornire a posteriori base legislativa ad un provvedimento

lesivo delle attribuzioni regionali, soprattutto quando questo è

oggetto di impugnazione. Sarebbe pertanto rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 535 del 1996, nella parte

in cui conferma la proroga al 31 dicembre 1995 del termine per la

individuazione delle aree escluse dalla delega, nonché dell'art. 1,

comma 2, della legge 23 dicembre 1996, n. 647, nella parte in cui fa

salva la validità dell'atto impugnato e la proroga sul cui

presupposto esso è stato adottato, sulla base di un decreto legge

decaduto. La regione ribadisce poi le censure relative al contenuto

dell'atto, là dove esso individua aree che non corrisponderebbero ai

criteri indicati nell'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977: in

particolare sarebbero state illegittimamente escluse dalla delega le

aree indicate come basi logistiche di corpi dello Stato in consegna

ad amministrazioni statali, ma in realtà destinate a stabilimenti

balneari, ancorché utilizzati da personale statale; le aree

costituenti punti di attracco per piccole imbarcazioni o approdi o

scali per piccoli natanti, ovvero porti turistici o approdi

turistici, nonché i porti di IV classe per i quali tale

classificazione non è più coerente; le aree date in concessione a

cantieri navali, la cui individuazione non ha alcuna attinenza con

gli interessi nazionali indicati nell'art. 59 del d.P.R. n. 616 del

1977.

Infine la regione ribadisce che le concrete modalità di formazione

del provvedimento sono di per sé lesive dei principi che governano

il riparto delle attribuzioni e i rapporti tra Stato e regioni; e

conclude chiedendo che esso sia annullato per la parte relativa

all'approvazione degli elenchi riguardanti la regione Liguria, o

quanto meno là dove riserva allo Stato le aree per le quali la

regione ha espresso parere negativo. Considerato in diritto

1. - L'eccezione di tardività del ricorso, sollevata in un primo

tempo dalla difesa del Presidente del Consiglio, non è stata

coltivata, né è stato documentato che l'atto impugnato sia

pervenuto alla regione prima del 3 gennaio 1996, data tenendo conto

della quale il ricorso risulta tempestivo. L'eccezione va dunque

disattesa.

2. - Le censure mosse con il ricorso della regione, come si è

detto nell'esposizione in fatto, sono di tre ordini. In primo luogo

si sostiene che il provvedimento impugnato sia lesivo delle

attribuzioni regionali in quanto adottato al di fuori dei presupposti

temporali previsti dalla legge e quando gli ambiti di funzioni da

esso sottratti alla delega a favore della regione dovevano già

ritenersi delegati alla medesima ex lege, in forza della scadenza del

termine fissato dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 400 del

1993, convertito dalla legge n. 494 dello stesso anno. In secondo

luogo si lamenta che siano state sottratte alla delega aree che non

presentano le caratteristiche a tal fine stabilite dall'art. 59 del

d.P.R. n. 616 del 1977. In terzo luogo si sostiene che sarebbero

lesive le modalità con le quali è stata attuata l'iniziativa

statale, per la omissione di ogni motivazione in ordine ai criteri

seguiti nella individuazione delle aree, per insufficienza e difetto

di istruttoria, e infine per aver omesso di considerare il parere

della regione, imposto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977.

3. - La censura per prima indicata è infondata. Non è

necessario, al fine del giudizio chiesto alla Corte, rispondere agli

interrogativi posti dalla circostanza che il decreto del Presidente

del Consiglio dei Ministri sia stato emanato - quando era da tempo

scaduto il termine (fissato dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge

n. 400 del 1993) alla cui vana decorrenza la legge collegava

l'operatività de jure della delega a favore delle regioni

relativamente a tutte le aree demaniali aventi utilizzazione per

finalità turistiche e ricreative - sotto il vigore di un

decreto-legge (il d.-l. 18 dicembre 1995, n. 535), che prorogava

bensì tale termine al 31 dicembre 1995, ma che aveva perso

efficacia, a seguito della mancata conversione, al pari dei

successivi decreti-legge reiterati i quali pure, retrospettivamente,

disponevano tale proroga, fino a quando, convertito l'ultimo

decreto-legge contenente la proroga (21 ottobre 1996, n. 535), venne

disposta la salvezza degli effetti dei decreti non convertiti (art.

1, comma 2, legge n. 647 del 1996). Né occorre valutare la

fondatezza della censura di legittimità avanzata dalla regione nei

confronti sia dei decreti-legge che hanno reiterato a posteriori, e

cioè dopo il 31 dicembre 1995, la proroga a tale data del termine

originariamente stabilito, sia della clausola di sanatoria degli

effetti dei decreti decaduti, tra cui era il decreto-legge n. 535 del

1995 nel cui vigore il provvedimento governativo venne emanato; e

neppure domandarsi se possa avere qualche effetto in ordine alla

qualificazione giuridica e agli effetti da attribuirsi al

provvedimento impugnato la circostanza che la "catena" di

decreti-legge che disposero la proroga del termine al 31 dicembre

1995 non si presenta come del tutto continua, ma venne interrotta per

qualche giorno, ad esempio nel passaggio tra il d.-l. 17 giugno

1996, n. 322, al d.-l. 8 agosto 1996, n. 430, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale del 22 agosto 1996, n. 196. È decisiva infatti

la considerazione che il fondamento normativo del provvedimento

governativo di individuazione delle aree demaniali escluse dalla

delega a favore delle regioni non risiede nelle norme che

stabilirono, e poi prorogarono, ex ante ed ex post il termine,

scaduto il quale la delega diveniva comunque operante, ma nell'art.

59 del d.P.R. n. 616 del 1977; e che, a norma dell'ultima parte del

secondo comma di tale art. 59, l'elenco delle aree escluse dalla

delega perché ritenute di preminente interesse nazionale può essere

(in ogni tempo) modificato dal Governo con lo stesso procedimento

previsto per la prima identificazione di tali aree. Onde il potere

governativo di individuazione delle aree escluse non è mai stato

sottoposto, nel suo esercizio, ad un termine propriamente perentorio,

nel senso che il potere venisse meno per effetto del suo vano

decorso. Mentre originariamente il mancato rispetto da parte del

Governo del termine fissato dalla legge per la individuazione delle

aree escluse non era destinato a produrre alcun effetto sulla

operatività della delega, che sarebbe rimasta comunque quiescente

fino a quando il Governo non si fosse pronunciato, successivamente la

fissazione del nuovo termine fu accompagnata invece dalla previsione

che il suo vano decorso determinasse l'operatività ex lege della

delega, ma non il venir meno del potere governativo, che avrebbe

comunque sempre potuto esercitarsi sottraendo all'ambito di

operatività della delega stessa aree successivamente individuate

come di preminente interesse nazionale: ciò è reso palese dalla

espressa previsione della modificabilità in ogni tempo dell'elenco

delle aree escluse, sia quindi nel senso della sua estensione, sia

nel senso della sua riduzione.

In altri termini, la particolare disciplina impressa dal

legislatore a questa delega - collegata non già a caratteristiche

permanenti delle aree, ma alla loro concreta utilizzazione in atto o

prevista, soggetta a variare nel tempo - fa del potere governativo un

potere permanente, esercitabile sia nei riguardi di aree non ancora

passate alla competenza delegata delle regioni, sia nei riguardi di

aree per le quali la delega sia già divenuta operante.

È pertanto irrilevante, ai fini di stabilire se il potere

governativo sia stato esercitato nel rispetto o invece in violazione

delle attribuzioni regionali, la circostanza controversa dell'essere

il provvedimento intervenuto in una situazione normativa nella quale

debba ritenersi - ora per allora - non ancora operante, ovvero già

divenuta operante la delega alla regione, in relazione alla efficacia

da attribuirsi alle varie disposizioni di proroga del termine al 31

dicembre 1995, nonché alla legittimità o meno di tali disposizioni,

e di quella che ha disposto la salvezza degli effetti dei decreti

decaduti: restando estranea all'ambito del presente giudizio ogni

questione sulla operatività della delega, con riferimento alle aree

escluse, nel periodo anteriore all'emanazione del provvedimento

governativo impugnato. In ogni caso, il Governo era, come resta,

competente ad individuare le aree "di preminente interesse nazionale

in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle

esigenze della navigazione marittima", sottraendole all'ambito della

delega a favore delle regioni di cui all'art. 59, primo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977.

4. - In ordine logico, la Corte deve ora prendere in esame, per il

suo carattere pregiudiziale, la censura, mossa nell'ultima parte del

terzo motivo del ricorso, avverso la procedura seguita dal Governo,

che adottò il provvedimento senza attendere il parere formale della

regione Liguria - espresso dal consiglio regionale solo il giorno

successivo a quello di adozione del decreto (e cioè il 22 dicembre

1995) - e senza farsi carico dell'avviso negativo su molte aree

espresso nella motivata proposta di parere della giunta trasmessa al

consiglio, e fatta conoscere al Governo. In proposito, non può

accogliersi l'eccezione del Presidente del Consiglio, secondo cui

tale censura, al pari delle altre riferite alla violazione di norme

di legge ordinaria, quale è l'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977,

ove si stabilisce la procedura che il Governo doveva seguire, e in

particolare si impone ad esso di provvedere "sentite le regioni

interessate", sarebbe inammissibile, perché non attinente alla

pretesa violazione delle norme costituzionali che definiscono le

attribuzioni della regione.

In realtà, con la censura in esame, la ricorrente lamenta la

violazione di quel principio di leale cooperazione che, secondo la

costante giurisprudenza di questa Corte, deve governare i rapporti

fra lo Stato e le regioni nelle materie e in relazione alle attività

in cui le rispettive competenze concorrano o si intersechino,

imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi (cfr. sentenza

n. 341 del 1996). Tale regola, espressione del principio

costituzionale fondamentale per cui la Repubblica, nella salvaguardia

della sua unità, "riconosce e promuove le autonomie locali", alle

cui esigenze "adegua i principi e i metodi della sua legislazione"

(art. 5 Cost.), va al di là del mero riparto costituzionale delle

competenze per materia, e opera dunque su tutto l'arco delle

relazioni istituzionali fra Stato e regioni, senza che a tal

proposito assuma rilievo diretto la distinzione fra competenze

legislative esclusive, ripartite e integrative, o fra competenze

amministrative proprie e delegate. Nella specie il legislatore

delegato del 1977, chiamato a definire gli ambiti e i limiti del

passaggio di funzioni amministrative alle regioni, ha individuato un

ambito - quello delle aree del demanio costiero a destinazione

turistica e ricreativa - in cui concorrono e interferiscono fra loro

competenze statali e competenze regionali: lo ha disciplinato in

linea di principio attraverso la previsione di una delega generale

alle regioni, limitata dalla riserva allo Stato delle funzioni in

materia di navigazione marittima, sicurezza nazionale e polizia

doganale; ha però previsto l'esclusione della delega con riguardo ad

aree determinate, caratterizzate dalla preminenza di interessi

nazionali. L'individuazione di tali aree è dunque un procedimento

volto tipicamente alla delimitazione in concreto e alla composizione

di interessi facenti capo rispettivamente ad attribuzioni statali e

ad attribuzioni regionali: coerentemente pertanto il legislatore ha

previsto un procedimento destinato bensì a sfociare in un atto delle

autorità centrali di governo, ma nel cui ambito si colloca, a

presidio degli specifici interessi regionali coinvolti, un parere

obbligatorio, benché non vincolante, delle regioni interessate.

Tale partecipazione procedimentale rappresenta la modalità concreta

con cui si realizza, nel caso, il contemperamento dei diversi

interessi, e dunque una modalità di concorso e di confronto che deve

rispondere al canone costituzionale della leale cooperazione. La

partecipazione regionale al procedimento, di cui la legge stabilisce

le modalità, è perciò costituzionalmente indefettibile, deve

essere resa effettivamente e non solo formalmente possibile, e il

provvedimento governativo deve tener conto dei risultati di tale

partecipazione. Ciò non significa che ogni eventuale scostamento

del contenuto dell'atto governativo rispetto ai parametri legali che

ne condizionano il contenuto possa automaticamente considerarsi come

una lesione della sfera costituzionale di attribuzioni della regione,

suscettibile di essere fatta valere attraverso il ricorso per

conflitto di attribuzioni, anziché solo come un vizio di

legittimità dell'atto suscettibile di essere fatto valere con gli

ordinari rimedi giurisdizionali: ma integra senz'altro siffatta

lesione la deviazione dal modello procedimentale imposto dalla legge

a tutela del principio di cooperazione.

5. - Nel merito, la censura è fondata.

È ben vero che l'elenco delle aree che il Governo intendeva

escludere dalla delega venne inviato alcuni mesi prima

dell'emanazione del decreto alla regione, invitando quest'ultima ad

esprimersi entro sessanta giorni, in mancanza di che si avvertiva la

regione che si sarebbe considerato acquisito il suo parere

favorevole. Ma, in primo luogo, nessuna norma prevedeva siffatto

termine, e tanto meno autorizzava a presumere favorevole il parere

della regione che non si fosse espressa entro il termine medesimo. La

regione Liguria da un lato non mancò di contestare l'eccessiva

brevità del termine, e il significato che il Governo intendeva

attribuire al suo vano decorso; dall'altro lato, trasmise

tempestivamente al Governo la proposta circostanziata di parere,

prima che il consiglio l'adottasse definitivamente (quando ormai

però l'atto governativo era stato emanato). Ciononostante

ilprovvedimento è stato adottato senza che - come risulta dalle

stesse premesse dell'atto - si sia tenuto alcun conto delle posizioni

espresse dalla regione, ma limitandosi solo ad acquisire in extremis

il parere della Conferenza Stato-regioni. Quest'ultimo parere - a

parte le modalità con cui è stato acquisito - non poteva in alcun

modo sostituire o assorbire il "parere delle Regioni interessate"

prescritto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 (cfr. sentenza n.

338 del 1994): infatti le valutazioni destinate ad esprimersi nei

pareri non attenevano solo ai criteri generali di esercizio del

potere governativo, in ipotesi suscettibili di essere considerati

unitariamente per tutto il territorio nazionale, ma anche alle

caratteristiche e alle situazioni delle singole aree costiere, in

relazione alle quali solo la regione rispettivamente interessata era

ed è abilitata a far valere i relativi interessi.

L'assenza, nella legge, della previsione di un termine per

l'espressione del parere avrebbe bensì giustificato, da parte del

Governo, la richiesta alla regione di esprimersi entro un termine

massimo, tenendo ragionevolmente conto del tempo necessario per un

effettivo confronto di posizioni, eventualmente anche con riferimento

ai principi ricavabili, in tema di adempimenti consultivi all'interno

dei procedimenti, dall'art. 16, commi 1 e 4, della legge 7 agosto

1990, n. 241. Ma in ogni caso non era consentito al Governo, nella

situazione data, adottare il provvedimento in assenza del prescritto

parere, pur ormai preannunciato e portato a conoscenza del medesimo

Governo allo stadio di proposta, e omettendo ogni considerazione ed

ogni motivazione in ordine alle risultanze della partecipazione

regionale. La sostanziale omissione, nel procedimento, di modalità

di consultazione e di confronto conformi al principio di leale

cooperazione costituisce dunque una lesione della sfera di

attribuzioni costituzionali della regione ricorrente, e comporta

l'annullamento dell'atto impugnato, per la parte che concerne il

territorio della stessa regione: fermo restando che il Governo potrà

provvedere comunque, ai sensi dell'art. 59, secondo comma, ultima

parte, del d.P.R. n. 616 del 1977, e con il procedimento ivi

previsto, assicurando la debita partecipazione della regione alla

individuazione di aree demaniali da sottrarre alla delega in quanto

di preminente interesse nazionale ai sensi del medesimo art. 59,

secondo comma.

6. - Restano assorbite le altre censure mosse nel ricorso, sia in

ordine al contenuto del provvedimento impugnato, sia in ordine alla

sua motivazione, ai suoi presupposti di fatto e all'istruttoria che

lo ha preceduto, senza che la Corte debba, in proposito, esprimersi a

riguardo della stessa ammissibilità di tali censure in sede di

conflitto di attribuzione.