Sentenza n. 244/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi delle Regioni Toscana ed

Umbria, notificati il 21 giugno, il 16 luglio 1984 e il 7 gennaio 1985,

depositati in cancelleria il 6, 26 luglio 1984 e il 25 gennaio 1985 ed

iscritti ai nn. 24 e 25 del registro 1984 e ai nn. 6 e 7 del registro

1985, per conflitti di attribuzione sorti a seguito dei decreti del

Ministro del tesoro in data 24 aprile 1984, 2 giugno 1984 e 5 novembre

1984 relativi alle modalità per il calcolo degli interessi da parte

delle aziende di credito, tesorieri o cassieri, sulle disponibilità

eccedenti il limite del quattro per cento, nonché di alcune

integrazioni e modificazioni alle modalità di funzionamento dei conti

aperti presso le tesorerie dello Stato.

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1985 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. Alberto Predieri per le Regioni Toscana ed Umbria e

l'avv. dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Ai sensi dell'art. 3 della legge 29 ottobre 1984, n. 720, è

stato emesso il decreto del Ministro del tesoro 5 novembre 1984, che

determina le "modalità per il pagamento degli interessi da parte delle

aziende di credito, tesorieri o cassieri, sulle disponibilità

eccedenti il limite del 4 per cento", depositabili presso le aziende

medesime; ed inoltre contiene talune "integrazioni e modificazioni alle

modalità di funzionamento dei conti aperti presso le tesorerie dello

Stato" (inizialmente determinate dai decreti ministeriali 11 aprile e

30 luglio 1981). Il decreto del 5 novembre riproduce a sua volta, con

minime variazioni, il contenuto dei precedenti decreti ministeriali del

24 aprile e del 2 giugno 1984, adottati sulla base dell'art. 3 dei

decreti legge n. 37 e n. 153 del 1984, entrambi decaduti per mancata

conversione.

Il primo di tali atti (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 13

novembre) è stato impugnato per conflitto di attribuzione, con ricorsi

notificati il 7 gennaio 1985, sia dalla Regione Umbria che dalla

Regione Toscana; ma questa ha inoltre proposto ricorso, il 21 giugno ed

il 12 luglio 1984, anche nei confronti dei detti decreti emessi il 24

aprile ed il 2 giugno del medesimo anno.

2. - Tutti i ricorsi prospettano, con convergenti argomentazioni,

censure sostanzialmente identiche.

In primo luogo, si individua una violazione dell'art. 119 Cost.

nella previsione dell'art. 5 dei provvedimenti contestati, a tenore

della quale gli enti ed organismi elencati nelle tabelle A e B annesse

alla legge n. 720 "possono effettuare prelevamenti dalle contabilità

speciali..., a reintegro dei limiti consentiti del quattro per cento,

due volte al mese". Secondo le ricorrenti, la fissazione di limiti ai

prelievi mensili comporterebbe "non solo e non tanto un controllo della

dinamica dei flussi verso le Regioni, ma l'attribuzione al Ministro del

tesoro del potere di prestabilire il tetto di spesa massima che

ciascuna Regione può erogare nell'esercizio finanziario considerato";

e ciò "con gravi conseguenze sul piano economico e finanziario a

carico delle singole realtà regionali (aumento dei residui passivi,

incremento degli interessi per ritardati pagamenti, rallentamento della

capacità di intervento nei settori produttivi, ecc.)", nonché con

violazione del canone posto dalla Corte, per cui i conti correnti

istituiti presso la Tesoreria centrale non debbono trasformarsi in

"anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria regionale".

E ne risulterebbe, inoltre, una deroga alla gerarchia delle fonti ed

alla riserva imposta dall'art. 119, per cui il coordinamento degli

interessi finanziari dello Stato e delle Regioni è affidato alla legge

e non ad atti amministrativi: tanto più se fondati - come nella

specie - su una norma dichiarata illegittima dalla Corte, quale l'art.

40, ottavo comma, della legge n. 119 del 1981.

Un secondo motivo prospetta, poi, l'ulteriore lesione

dell'autonomia regionale derivante dal fatto che, mentre la legge n.

720 distingue tra due categorie di enti ed organismi - per ciascuna

prefigurando un diverso sistema - i decreti impugnati avrebbero

obliterato questa differenza, unificando le categorie medesime e dando

al servizio di tesoreria una disciplina del tutto unitaria.

Ancora - argomentano in terzo luogo i ricorsi - "l'attribuirsi,

come fa il decreto impugnato, ogni modalità relativa al funzionamento

dei conti comporta una ingerenza del Ministro che si sostanzia nella

totale perdita di disponibilità da parte della Regione...., con mera

alterazione di tutta l'autonomia finanziaria, a doppio titolo

illegittima, per l'invasione delle competenze regionali e... di quelle

del Parlamento".

Parimenti lesivi dell'autonomia contabile delle ricorrenti e dei

principi di ragionevolezza e di buona amministrazione, di cui all'art.

97 Cost., sarebbero quindi due aspetti della disposizione contenuta

nell'art. 1, terzo comma, di tutti i decreti impugnati: con la quale

sono inclusi nel calcolo delle disponibilità regionali tanto le somme

relative a mandati in corso non ancora pagati quanto le acquisizioni di

titoli di Stato e non, compresi i buoni del tesoro ordinari. Per tali

somme ed acquisizioni, contestano infatti le Regioni che si abbia una

"disponibilità" effettiva, nel senso giuridico ed in quello

pratico-operativo.

Da ultimo, in violazioni analoghe incorrerebbe l'art. 6 dei detti

decreti, che imporrebbe un termine irragionevolmente breve per il

versamento delle eccedenze nei conti presso le tesorerie statali, non

tenendo conto delle "oggettive esigenze operative dei tesorieri".

3. - Nei relativi giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, concludendo per l'infondatezza di tutti i

motivi d'impugnativa.

In particolare, destituita di fondamento sarebbe anzitutto la

censura concernente l'art. 5: sia perché la disposizione regolatrice

delle modalità di funzionamento del conto sarebbe esecutiva della

norma primaria sull'accreditamento dei fondi in base al preventivo

trimestrale di cassa; sia perché essa varrebbe solo a prefigurare

"meccanismi volti a regolare un ordinato afflusso delle risorse al

tesoriere regionale, non per impedire l'esecuzione di spese che la

Regione abbia tuttavia dovuto ordinare".

Analogamente infondato, se non addirittura inammissibile, sarebbe

poi il secondo motivo di doglianza; poiché il decreto, da cui in ogni

caso trae origine il conflitto, non costituirebbe esercizio del potere

preveduto dal secondo comma dell'art. 1, bensì risulterebbe emesso ai

sensi dell'ultimo alinea dell'art. 3 della legge n. 720 (e dei

precedenti decreti-legge). In vero - sottolinea l'Avvocatura dello

Stato - "poiché alla data di emissione del decreto non s'era

verificata (né s'è ancora verificata) la condizione prevista

dall'ultimo comma dell'art. 1 - cioè la emanazione dei decreti

preveduti dal comma 2 anche gli enti ed organismi contemplati nel comma

1 e perciò nella tabella A sono assoggettati al regime configurato

dall'art. 40 della l. 30 marzo 1981 n. 119..., cioè al regime operante

per le regioni": per modo che "l'unicità della disciplina esecutiva"

sarebbe "il riflesso della identità delle norme da attuare".

Superando anche la terza censura - ritenuta inconsistente per la

sua assoluta genericità - l'Avvocatura eccepisce quindi, in ordine

all'art. 1, terzo comma, dei provvedimenti impugnati: da una parte, che

l'inclusione nel calcolo delle disponibilità, concorrenti a formare il

limite del 4 per cento, delle "acquisizioni" dei titoli - oltre a non

presentare aspetti di novità (per essere stata già disposta dal

decreto ministeriale del 30 luglio 1981) - sarebbe comunque pienamente

legittima e coerente allo scopo, perseguito dalla legge n. 720, di

evitare giacenze che non siano strettamente imposte da esigenze

tecniche, correlate all'esplicazione dell'attività di tesoreria;

d'altra parte, che l'analoga inclusione delle somme corrispondenti a

mandati in corso non ancora pagati sarebbe anch'essa correttamente

applicativa della norma primaria, che verrebbe invece violata qualora

si considerasse materialmente uscita dalla disponibilità del tesoriere

una somma solo contabilmente impegnata.

Infine - conclude l'Avvocatura - il limite di tre giorni, previsto

dall'art. 6 dei decreti in questione, "è modalità che non appare

contraddittoria agli scopi della norma da attuare né irragionevolmente

dimensionata".

4. - In vista della pubblica udienza, le Regioni Toscana ed Umbria

hanno depositato due memorie, identiche nei loro contenuti, per

replicare ai rilievi dell'Avvocatura dello Stato.

Le ricorrenti osservano, anzitutto, che "se il decreto non

costituisce esercizio del potere preveduto dal terzo comma dell'art. 1

l. 720, relativo alle condizioni dei conti...", esso "si riferisce ai

livelli di disponibilità, e cioè all'ottavo comma": il quale è stato

dichiarato illegittimo dalla Corte, con la detta sentenza n. 162 del

1982. All'ulteriore argomento della difesa dello Stato, per cui certe

modalità di calcolo delle giacenze erano già state introdotte dal d.

min. 30 luglio 1981, oppongono le ricorrenti che ciò non osterebbe

alla proponibilità degli attuali conflitti, essendovi "sempre la

possibilità di far valere... un vizio di un atto che nell'attuare una

nuova diversa legge usa formule dispositive coincidenti nella loro

espressione verbale con quelle impiegate in altri atti regolamentari".

E quanto, infine, agli altri rilievi difensivi, essi non varrebbero a

giustificare una disciplina della cassa e della tesoreria basata su

parametri astratti, che prescindano dalla concreta velocità di spesa e

non tengano conto della "realtà contabile giuridica". Considerato in diritto :

1. - I quattro giudizi possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza, in quanto hanno tutti per tema le disposizioni attuative del

cosiddetto "sistema di tesoreria unica" rispettivamente dettate da tre

consecutivi decreti del Ministro del tesoro, in data 24 aprile, 2

giugno e 5 novembre 1984. E non osta alla riunione la circostanza che i

due primi provvedimenti si riferiscano ai decaduti decreti-legge 24

marzo 1984, n. 37, e 24 maggio 1984, n. 153, dal momento che la

sopravvenuta legge 29 ottobre 1984, n. 720, ha fatto salvi - fra

l'altro gli atti adottati sulla base dei decreti medesimi.

2. - Il primo e centrale motivo di tutti i ricorsi concerne l'art.

5 dei predetti decreti ministeriali, nella parte in cui si

condizionava, o si condiziona tuttora, l'esercizio del diritto di

"effettuare prelevamenti dalle contabilità speciali aperte presso le

sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, a reintegro dei limiti

consentiti, del quattro per cento": esercizio che il comma iniziale

dell'art. 5 non permette alle Regioni - secondo il concorde disposto di

tutti gli impugnati decreti ministeriali - se non "due volte al mese".

Ora, è ben vero che limitazioni del genere non si risolvono - di

per sé sole - "in un anomalo strumento di controllo sulla gestione

finanziaria regionale"; sicché non può dirsi pertinente il richiamo

delle sentenze n. 155 del 1977 e n. 94 del 1981, sul quale vorrebbero

far leva i ricorsi di discussione. Ma ciò non toglie che i detti

motivi debbano comunque essere accolti, là dove le ricorrenti

argomentano che il previsto congegno di reintegrazione delle

disponibilità regionali depositabili presso aziende di credito è tale

da potersi ripercuotere in danno dell'autonomia regionale di spesa.

Dato il regime introdotto dall'art. 40, primo comma, della legge n. 119

del 1981 e mantenuto in vigore dall'art. 2, primo comma, della legge n.

720 del 1984, le operazioni di pagamento interessanti le Regioni non

possono effettuarsi direttamente sulle contabilità speciali aperte

presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato (come è invece

previsto dall'art. 1, primo comma, della legge n. 720, quanto agli enti

ed organismi inseriti nell'annessa tabella A); ma debbono gravare sulle

disponibilità regionali depositate presso le aziende di credito

tesorieri o cassieri delle Regioni medesime. In questi termini statuiva

già l'art. 4 del decreto ministeriale 11 aprile 1981, che non

consentiva - di regola - agli enti pubblici di cui agli artt. 25 e 31

della legge n. 468 del 1978, se non "prelevamenti mensili dai conti

aperti presso la tesoreria centrale dello Stato per il reintegro delle

disponibilità" comunque contenute entro "il limite massimo del 12 per

cento dell'ammontare delle entrate del bilancio di competenza". E nello

stesso senso dispone attualmente l'impugnato art. 5 dei decreti

predetti, salvo che i provvedimenti sono divenuti quindicinali, mentre

la quota da reintegrare è stata indubbiamente ridotta - malgrado le

contrarie deduzioni dell'Avvocatura dello Stato - dal 12 al 4 per

cento.

Per non intralciare il ritmo delle spese regionali, compromettendo

l'indispensabile velocità di erogazione e costringendo le Regioni a

far ricorso - in via alternativa - ad indebitamenti sia pure di breve

periodo, occorre però che la reintegrazione delle quote dei proventi

regionali depositabili presso le aziende di credito sia resa possibile

continuamente e nei modi più solleciti, affinché si possa fare fronte

ai pagamenti imprevisti senza intaccare gravemente od esaurire del

tutto le disponibilità in questione. Viceversa, le citate prescrizioni

ministeriali non tengono adeguato conto di simili necessità, né

offrono rimedi sufficienti pur quando permettono, "nel corso del mese,

un ulteriore prelevamento"; tanto più che tale operazione veniva

consentita nel solo "caso di esaurimento di tutte le disponibilità

comunque detenute" (cfr. l'art. 5, terzo comma, dei d. min. 24 aprile e

2 giugno 1984) e non è ammessa tuttora al di fuori del "caso in cui

ricorrano indifferibili esigenze di spesa" (cfr. l'art. 5, terzo comma,

del d. min. 5 novembre 1984), giudici delle quali finiscono per essere

lo stesso Ministro del tesoro oppure la Banca d'Italia.

Le disposizioni impugnate violano pertanto, nel medesimo tempo,

l'autonomia finanziaria regionale considerata sul versante delle uscite

ed il principio informatore dell'intera legge n. 720 - già messo in

evidenza dalla decisione n. 243 del presente anno - per cui la piena ed

immediata disponibilità delle somme di loro spettanza, giacenti nelle

relative contabilità speciali, dev'esser garantita anche agli enti ed

organismi inclusi nell'annessa tabella B, quali sono appunto le Regioni

a Statuto ordinario e speciale. Vanno dunque annullati il primo e il

terzo comma dell'art. 5 dei decreti ministeriali in esame, dopo aver

dichiarato che spetta alle Regioni ricorrenti effettuare prelievi dalle

rispettive contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria

provinciale dello Stato, ogni qualvolta ciò sia necessario per

reintegrare il previsto limite del 4 per cento.

3. - a) È invece infondata l'impugnativa dell'intero decreto

ministeriale del 5 novembre 1984, promossa dalle Regioni Toscana ed

Umbria in base al rilievo che le premesse di tale atto fanno richiamo -

fra l'altro - ad una norma ormai dichiarata illegittima da questa

Corte: quale l'art. 40, ottavo comma, della legge n. 119 del 1981,

annullato mediante la sentenza n. 162 del 1982.

Preliminarmente, va ricordato che l'ottavo comma dell'art. 40 non

è stato annullato del tutto; al contrario, la Corte lo ha reso

inefficace nella sola parte in cui esso attribuiva al Ministro del

tesoro "la facoltà di variare con proprio decreto la percentuale o il

livello massimo delle disponibilità delle Regioni e delle Province

autonome di Trento e Bolzano che le aziende di credito, incaricate del

servizio di tesoreria, possono tenere presso di sé" (senza affatto

riguardare, dunque, il regime di tutti gli altri enti già considerati

dagli artt. 25 e 31 della legge n. 468 del 1978 e senza coinvolgere,

quanto alle stesse Regioni, le "modalità di riafflusso delle

disponibilità di cui al sesto comma" del predetto articolo). È fuori

dubbio, del resto, che il decreto ministeriale del 5 novembre 1984,

malgrado le censurate premesse, non ha inteso variare né la

percentuale né il livello massimo delle disponibilità regionali

depositabili presso aziende di credito; ma si è limitato a regolare -

ferma restando la quota del 4 per cento fissata dall'art. 3 della legge

n. 720 - i criteri di determinazione della quota medesima, le

condizioni e le modalità di funzionamento dei conti da aprire presso

la tesoreria statale, le forme ed i tempi dei prelevamenti effettuabili

da tali contabilità, il riafflusso delle disponibilità eccedenti il 4

per cento, i relativi interessi posti a carico delle aziende

inadempienti. L'unico appunto da muovere alle premesse dell'atto

impugnato sta quindi in ciò, che sarebbe stato preferibile richiamare

non solo e non tanto l'ottavo, quanto il settimo comma del citato art.

40, specificatamente relativo alla disciplina dei "conti aperti presso

le tesorerie dello Stato", attraverso appositi decreti del Ministro del

tesoro. Ma la circostanza che quest'ultimo riferimento sia testualmente

mancato non basta di certo a viziare l'intero decreto in esame; tanto

più che la Corte ha già ritenuto illegittimi i soli disposti

suscettibili di pregiudicare il reintegro delle disponibilità

regionali depositate presso le aziende di credito, vale a dire il primo

e il terzo comma dell'art. 5 del decreto stesso.

b) Tutti i decreti ministeriali in discussione sono inoltre

censurati dalle ricorrenti, nel loro intero complesso, per avere

unificato il trattamento degli enti rispettivamente inclusi nelle

tabelle A e B, annesse alla legge n. 720 del 1984 (e, prima ancora, ai

decreti-legge nn. 37 e 153 del medesimo anno); così da porre "sullo

stesso piano soggetti dotati di autonomia costituzionalmente garantita

come sono... le Regioni... e soggetti... che invece sono" - si afferma

- "enti strumentali, organi statali, o figure di difficile

collocazione"; e da violare comunque gli atti legislativi di base, che

non prevederebbero nessun decreto ministeriale per l'attuazione delle

norme da essi dettate relativamente alla tabella B.

Senonché i ricorsi trascurano di considerare, in primo luogo, che

i decreti impugnati si fondano, per ciò che riguarda gli enti e gli

organismi di cui alla tabella A, sulla normativa transitoria stabilita

dall'art. 1, ultimo comma, della legge n. 720: ai sensi del quale, fino

alla data di emanazione degli ulteriori decreti ministeriali destinati

a fissare il tasso d'interesse per le contabilità speciali fruttifere

ed a regolare i rapporti fra i tesorieri degli enti predetti e le

corrispondenti sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, anche a

tali soggetti vanno applicati i disposti dell'art. 40 della legge n.

119 del 1981 e successive modificazioni (non diversamente, dunque, da

quanto si verifica in via permanente per gli enti e gli organismi

inclusi nella tabella B). In secondo luogo, non è nemmeno esatto che,

relativamente a quest'ultima tabella, la legislazione statale in vigore

non consenta l'emanazione di alcun decreto attuativo, ad opera del

Ministro del tesoro. Da un lato, al contrario, l'Avvocatura dello Stato

ribatte giustamente che la stessa legge n. 720 (come pure i precedenti

decreti-legge nn. 37 e 153 del 1984) demanda ad un decreto

ministeriale la determinazione delle modalità di versamento

dell'interesse posto a carico delle aziende che persistano nel tenere

eccedenze rispetto alla prevista quota del 4 per cento: come in effetti

dispone l'art. 6 di tutti i decreti impugnati. D'altro lato, vige

tuttora il settimo comma dell'art. 40 della citata legge n. 119 (per

non dire dell'ottavo comma del medesimo articolo) per cui "con decreti

del Ministro del tesoro sono stabilite tutte le condizioni e le

modalità di funzionamento dei conti aperti presso le tesorerie dello

Stato": con questo fondamento è stato infatti emanato il d. min. 11

aprile 1981, cui si sono quindi sovrapposti ed agganciati i decreti in

esame, come risulta espressamente dal loro finale disposto, che appunto

rimanda, in quanto compatibili, alle norme dettate da quel primo atto.

Indipendentemente dai dubbi sull'ammissibilità del motivo in

questione, cui si accenna negli atti di costituzione del Presidente del

Consiglio dei ministri, la censura dev'essere quindi respinta in tutti

i suoi aspetti, poiché non sussistono né la pretesa lesione

dell'autonomia regionale, né l'asserito contrasto fra i decreti

impugnati e le norme legislative statali di coordinamento finanziario

che ne formano la base.

4. - In modo più specifico, le Regioni ricorrenti impugnano ancora

l'art. 1, terzo comma, dei detti decreti ministeriali, che impone di

computare "nel calcolo delle disponibilità che concorrono a formare

il... limite del quattro per cento..., tutte le somme a qualunque

titolo depositate, comprese... quelle relative a mandati in corso non

ancora pagati, nonché le acquisizioni di titoli, di Stato e non,

compresi i buoni ordinari del Tesoro". Quanto ai "mandati in corso",

essi varrebbero infatti a rendere "definitivo il debito" e dunque

indisponibili le relative somme; e, quanto ai titoli, essi non

potrebbero - per definizione - "essere considerati somme e trattati

come tali".

In realtà, le previsioni così censurate si pongono in diretto

collegamento con l'art. 40, primo comma, della legge n. 119 del 1981,

là dove si coinvolgono le disponibilità giacenti "a qualunque titolo"

presso le aziende di credito. Ed anzi, per ciò che riguarda i buoni

del tesoro e gli altri titoli, di Stato e non, la disposizione in esame

non fa che riprodurre l'art. 2, secondo comma, del d. min. 30 luglio

1981, integrativo del predetto decreto emesso l'11 aprile del medesimo

anno; sicché l'impugnativa, riguardata sotto questo aspetto, deve

dirsi inammissibile prima che infondata.

Va invece respinto il motivo concernente i "mandati in corso non

ancora pagati", visto che agli effetti del "sistema di tesoreria unica"

è determinante la materiale detenzione della somma, con la conseguente

percezione dei rispettivi interessi (come già si è rilevato nella

sentenza n. 243 del presente anno). Da questo lato, perciò, i decreti

impugnati non contrastano di certo con la legge n. 720, né sono dunque

lesivi della riserva di legge stabilita dal primo comma dell'art. 119

Cost., in tema di coordinamento finanziario.

5. - La Toscana e l'Umbria denunciano, infine, l'art. 6 dei tre

decreti ministeriali in discussione, nella parte attinente al termine

di tre giorni lavorativi, entro il quale gli istituti ed aziende di

credito "sono tenuti ad effettuare il versamento delle eccedenze nei

conti presso le tesorerie dello Stato"; senza di che vien posto a loro

carico un interesse calcolato "sul numero dei giorni nei quali si sia

riscontrata tale eccedenza, con esclusione dei tre giorni di

tolleranza" (cfr. il primo ed il terzo comma del citato articolo).

I ricorsi lamentano, in proposito, che "l'imposizione di un termine

irragionevolmente breve invade la sfera regionale, poiché non tiene

conto delle effettive esigenze operative dei tesorieri, soggetti a ben

precise procedure e modalità di estinzione dei titoli di spesa

richiamate dalle leggi regionali e dalle convenzioni di tesoreria

vigenti...". Ma, per escludere la pretesa invasione, basta ricordare

che l'impugnato art. 6 rappresenta la diretta e necessaria conseguenza

di quanto disposto dall'art. 3 della legge n. 720: il quale sanziona

senz'altro il superamento del limite del quattro per cento, da parte

delle aziende di credito tesorieri o cassieri, e dunque presuppone - in

via alternativa - che entro un breve e perentorio termine le eccedenze

vengano versate alle corrispondenti sezioni di tesoreria provinciale

dello Stato (anche perché, diversamente, si fornirebbe alle aziende ed

agli enti interessati un troppo comodo espediente per eludere gli scopi

legittimamente perseguiti dalla legge stessa).