Sentenza n. 244/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi terzo

e quarto, del decreto-legge 1 dicembre 1993, n. 487 (Trasformazione

dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni in ente

pubblico economico e riorganizzazione del Ministero) convertito, con

modificazioni, nella legge 29 gennaio 1994, n. 71, promosso con

ordinanza emessa il 28 giugno 1994 dalla Corte dei conti, Sezioni

riunite in sede giurisdizionale, nel giudizio di parificazione del

rendiconto generale dello Stato per l'esercizio finanziario 1993,

iscritta al n. 602 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 1995 il giudice

relatore Massimo Vari;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio sul rendiconto generale dello Stato

per l'esercizio 1993, la Corte dei conti, Sezioni riunite in sede

giurisdizionale, con ordinanza emessa il 28 giugno 1994 (Registro

ordinanze n. 602 del 1994) ha sollevato, in riferimento all'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, commi 3 e 4, del decreto-legge 1 dicembre

1993, n. 487 (Trasformazione dell'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni in ente pubblico economico e riorganizzazione del

Ministero) convertito, con modificazioni, nella legge 29 gennaio

1994, n. 71.

2. - Premette in punto di fatto l'ordinanza che il rendiconto

generale dello Stato per l'esercizio 1993 reca:

a) nel conto del patrimonio, al conto generale n. 2, la partita

n. 4047 concernente il credito del Tesoro pari a 27.626,651 miliardi

per quota capitale e 22,604 miliardi per interessi, nei confronti

dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni per

anticipazioni concesse negli esercizi fino al 31 dicembre 1993, a

copertura dei disavanzi di gestione;

b) nella gestione del bilancio, l'iscrizione, in competenza, al

capitolo n. 8316 dello stato di previsione del Ministero del tesoro,

dell'importo di 3.466,685 miliardi, per "anticipazioni

all'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni a copertura

del disavanzo di gestione", con disponibilità, sullo stesso

capitolo, in conto residui, di un importo di 1.666,534 miliardi, che

risultano interamente pagati;

c) nello stato di previsione dell'entrata, il rimborso delle

quote di capitale, da reputarsi ricompreso, "anche se con una

quantificazione genericamente riferita ad una pluralità di fonti",

nel capitolo n. 4555; nonché l'entrata per interessi, previsti al

capitolo n. 3231, per i quali il rendiconto 1993 registra riscossioni

per 22,604 miliardi, a fronte di previsioni definitive di competenza

pari a 25 miliardi.

Quanto al consuntivo dell'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni, il conto del patrimonio (conto generale n. 5)

reca, alla partita n. 23, il debito di 30.518,977 miliardi nei

confronti del Tesoro e, alle partite da 1 a 24, il debito di 572,764

miliardi per anticipazioni della Cassa depositi e prestiti. A tali

partite va poi aggiunto "l'ammontare registrato in entrata dal

rendiconto 1993 dell'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni (capitolo 610), legato appunto ad anticipazioni

della Cassa depositi e prestiti a copertura del disavanzo, per

2.663,771 miliardi".

3. - Ritenendo, in via preliminare, non controversa, alla stregua

anche delle precedenti pronunce di questa Corte, la propria

legittimazione a sollevare, in sede di giudizio di parificazione,

questioni di legittimità costituzionale, l'ordinanza investe,

anzitutto, la disposizione dell'art. 7, comma terzo, secondo la quale

le anticipazioni dello Stato all'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni "si intendono, a tutti gli effetti, quali

trasferimenti definitivi", assumendo di non poter condividere le

motivazioni addotte, per giustificare la mancata copertura, nella

Relazione tecnica governativa che, a suo tempo, accompagnava il

disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 487 del 1993.

Non sarebbe, in particolare, persuasiva la tesi secondo la quale

il debito assunto dal Tesoro - con la trasformazione delle

anticipazioni in trasferimenti definitivi - non costituisce un nuovo

onere dal momento che era già iscritto nel conto patrimoniale

dell'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni e quindi

concorreva, comunque, a formare il debito complessivo dello Stato,

tanto che si tratterebbe di modificare solo l'appostazione del

debitore.

Infatti, attesa la distinzione tra bilancio statale e settore

statale, entro il quale sono incluse la gestione di tesoreria e la

gestione di altri enti e di amministrazioni o aziende autonome, "la

rinuncia da parte dello Stato ad un credito nei confronti di altri

enti inclusi nel settore statale, ma con contabilità e finanze non

ricomprese nel bilancio dello Stato, non può considerarsi compensata

all'interno dell'operazione di consolidamento dello stesso settore

statale, le cui finalità si legano ai conti di cassa ed alla

definizione degli obiettivi programmatici, ma non cancellano la

necessaria distinzione fra bilancio e rendiconto dello Stato, da un

lato, e, dall'altro, risultati di cassa del più ampio aggregato

incluso dentro la nozione di settore statale". Tale distinzione "è

ancor più necessaria", nella specie, dal momento che

l'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni, trasformata

in ente pubblico economico, "esce dallo stesso aggregato del 'settore

statale' per restare inclusa entro la più ampia nozione di settore

pubblico". Le operazioni di consolidamento, d'altra parte,

all'interno di questo più vasto aggregato, "descrittive" di

obiettivi e andamenti complessivi della finanza pubblica, "non

conducono alla irrilevanza dei rapporti e dei flussi che legano la

gestione del bilancio dello Stato e le risultanze del rendiconto

generale dello Stato con le gestioni e le risultanze a consuntivo

delle gestioni degli altri enti inclusi nel settore pubblico".

D'altro canto, la rinuncia al credito da parte del Tesoro, "neutrale"

sotto il profilo macroeconomico, provoca "un effetto profondo sul

conto del patrimonio dello Stato": pur non aumentando il fabbisogno

di cassa, determina "la crescita dello stock del debito pubblico a

carico della gestione del bilancio statale".

La norma impugnata incide sul conto del patrimonio dello Stato,

che con il conto del bilancio "costituisce parte integrante del

rendiconto generale dello Stato", "dal momento che risulta posta nel

nulla la partita n. 4047 del conto generale n. 2", con un conseguente

squilibrio che "costituisce un nuovo onere che avrebbe dovuto essere

coperto da una specifica norma", ai sensi dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione.

Quanto al conto del bilancio viene meno l'entrata per gli

interessi da corrispondersi da parte dell'Amministrazione delle poste

e delle telecomunicazioni al Tesoro sul capitolo n. 3231 dello stato

di previsione dell'entrata.

4. - A proposito, poi, del comma quarto dello dello stesso art. 7,

la Corte remittente osserva che questa disposizione, nell'attribuire

al Tesoro l'onere del rimborso delle anticipazioni concesse

all'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni dalla Cassa

depositi e prestiti, incide sul conto del patrimonio dello Stato,

tanto che "la legge si dà carico di formulare una norma di

copertura" nell'art. 15, comma primo, del medesimo decreto-legge n.

487 del 1993. Rilevato, tuttavia, che l'onere per la copertura dei

disavanzi pregressi dell'Amministrazione postale, assunto dal Tesoro,

"ha certamente natura di onere non comprimibile, assimilabile, per

quanto attiene alle modalità di copertura, alle spese obbligatorie",

si osserva che "la forma di copertura prevista - in annualità

ricavate all'interno delle risorse di bilancio in precedenza

destinate alle anticipazioni all'Amministrazione postale - appare in

contrasto con il disposto dell'art. 11-ter, comma primo, lettera c)

della legge n. 468 del 1978, come modificata dalla legge n. 362 del

1988"; "norma, quest'ultima, i cui precetti possono essere

considerati, sulla base di un prudente apprezzamento delle concrete

fattispecie, come integrativi dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione". Infatti aumentando, a carico di futuri esercizi, la

quota di oneri non comprimibili, si accresce la rigidità del

bilancio e "diviene maggiore il rischio che, in via generale, deriva

dal restringersi dei margini di copertura per gli esercizi successivi

al primo desumibili dal prospetto di copertura che costituisce parte

integrante della legge finanziaria 1994".

5. - In punto di rilevanza, il giudice remittente - muovendo dalle

motivazioni della sentenza n. 142 del 1968, con le quali questa Corte

ha dichiarato inammissibili per manifesta irrilevanza questioni

proposte in sede di giudizio di parificazione con riferimento alla

conformità di talune leggi sostanziali di spesa al precetto

dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione - prospetta "due

diversi ordini di argomentazioni" in base ai quali il problema

andrebbe riconsiderato:

a) la diversità delle fattispecie oggetto di giudizio,

trattandosi ora di disposizioni "che direttamente incidono sul conto

del patrimonio dello Stato alterandone le risultanze e modificandone,

in senso peggiorativo, gli equilibri";

b) il diverso contesto normativo nel quale - dopo le leggi n.

468 del 1978, n. 362 del 1988, e n. 20 del 1994 e secondo

l'articolazione delle varie fasi del procedimento di bilancio

riconosciute anche da questa Corte nella sentenza n. 2 del 1994 - si

colloca il giudizio di parificazione che riguarda "gli equilibri

complessivi della gestione, quali sono espressi dal conto del

bilancio e del patrimonio; equilibri da porre in relazione al sistema

dei vincoli e limiti posti dalla legge finanziaria", donde la

rilevanza, ai fini del decidere di disposizioni legislative che, come

nella specie, "incidono direttamente ed alterano gli equilibri del

rendiconto generale dello Stato". Rilevato, infine, che il giudizio

di parificazione costituisce, per il 1993, "la prima occasione utile"

per l'esame dei disavanzi pregressi della Amministrazione postale,

dal momento che nel corso dell'esercizio "non sono stati sottoposti a

controllo atti concernenti la concessione di anticipazioni del Tesoro

o della Cassa depositi e prestiti", si osserva che, venuto meno, con

la legge n. 20 del 1994, il controllo preventivo o successivo di

legittimità su tutti gli atti di pagamento dello Stato, le

"attività di verifica e di riscontro", a consuntivo della gestione,

"lasciano impregiudicato un più ampio spazio di valutazione della

legittimità dei presupposti della spesa, che trova espressione, fra

l'altro, nella fase per sua natura conclusiva della deliberazione

delle Sezioni riunite sul rendiconto generale dello Stato".

6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale

ha chiesto che le questioni vengano dichiarate inammissibili e,

comunque, infondate.

Rammentato che la Corte costituzionale ha già in passato

dichiarato inammissibili per manifesta irrilevanza questioni

sollevate dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione

in ordine a leggi diverse da quelle che regolano il funzionamento

dello stesso giudice contabile, si osserva che i principi allora

enunziati "appaiono tuttora validi non avendo i contenuti sostanziali

del rendiconto subito alcun mutamento per effetto delle modifiche

introdotte dalla legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni e

dalla legge n. 20 del 1994".

Dopo aver ricordato che la scelta di trasformare l'Amministrazione

postale in ente pubblico economico è apparsa come un ottimale

raccordo tra "il modello privatistico dell'impresa" e "le finalità

pubbliche che lo Stato intende perseguire", in un settore cui

attribuisce primaria importanza nell'interesse della collettività,

l'Avvocatura osserva che la tesi secondo la quale lo Stato, con il

mancato recupero delle anticipazioni, avrebbe rinunciato ad un

credito nei confronti dell'Amministrazione postale è fondata sul

presupposto che Stato e Amministrazione postale siano "due soggetti

distinti". Un presupposto non condivisibile, dal momento che detta

amministrazione "era pur sempre un organo di amministrazione diretta

dello Stato" e che, "quindi, in tale specifico contesto, la posizione

di debitore e di creditore coincide nello stesso soggetto".

Osservato che "l'appostazione dei debiti dell'Amministrazione

postale in voce di bilancio separata da quella riferibile al bilancio

statale rispondeva ad un'esigenza meramente contabile" (il bilancio

delle aziende autonome è allegato al bilancio del relativo

Ministero), si sostiene che l'accollo al Tesoro del debito relativo

al disavanzo di gestione dell'Amministrazione postale non comporta un

maggior indebitamento, poiché il consolidamento dei conti tra ex

Amministrazione e Tesoro porta "alla elisione delle due poste",

tenendo, oltretutto, conto del fatto che il credito iscritto nel

conto del patrimonio per le anticipazioni stesse "rappresenta la

sommatoria dei conferimenti disposti nel corso di diversi esercizi e

per i quali è già stata disposta a suo tempo la copertura

finanziaria".

Quanto ai mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti,

"l'accollo al Tesoro comporta esclusivamente il cambio di

appostazione del debitore nei conti patrimoniali della Cassa dd.pp.,

da Amministrazione poste e telecomunicazioni a Ministero del tesoro".

"Ben diverso è l'oggetto del disposto dell'art. 15, comma 1, della

medesima legge n. 71 del 1994", richiamato a sostegno della mancata

copertura: si tratta "di un accollo da parte dello Stato di un onere

finanziario quale quello del rimborso annuale delle quote di

ammortamento del debito, per il quale sussiste copertura di presunti

oneri". Nel complesso, "a fronte della eliminazione di un credito per

lo Stato si riscontra una corrispondente eliminazione di un debito

per l'Azienda ora trasformata in ente", con effetti compensativi che

lascerebbero inalterata la consistenza dello stesso patrimonio

pubblico. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe, le Sezioni riunite della Corte

dei conti hanno sollevato, nel corso del giudizio sul rendiconto

generale dello Stato per l'esercizio 1993, questione di legittimità

costituzionale, per contrasto con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, dell'art. 7, commi terzo e quarto, del decreto-legge n.

487 del 1993, concernente la trasformazione dell'Amministrazione

delle poste e delle telecomunicazioni in ente pubblico economico e la

riorganizzazione del Ministero, convertito nella legge n. 71 del

1994.

Secondo il giudice a quo, il comma terzo della disposizione

censurata, nel prevedere che "le anticipazioni dello Stato

all'Amministrazione delle poste e telecomunicazioni a pareggio dei

bilanci fino a tutto l'anno 1993 si intendono, a tutti gli effetti,

quali trasferimenti definitivi", contrasterebbe con il predetto

articolo della Costituzione, per non essere stata prevista "alcuna

forma di copertura". Sempre con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, colliderebbe altresì il comma quarto che,

nell'attribuire al Ministero del tesoro l'onere del rimborso delle

anticipazioni concesse all'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni dalla Cassa depositi e prestiti a pareggio dei

bilanci fino a tutto il 1993, troverebbe una copertura - e cioè

quella prevista all'art. 15, comma primo, del medesimo decreto-legge

n. 487 del 1993 - contrastante con l'art. 11-ter, comma primo,

lettera c), della legge n. 468 del 1978, norma quest'ultima i cui

precetti, ad avviso del giudice remittente, "possono essere

considerati, sulla base di un prudente apprezzamento delle concrete

fattispecie, come integrativi" del menzionato articolo della

Costituzione.

2. - Va esaminata, preliminarmente, l'eccezione di

inammissibilità delle questioni, sollevata dall'Avvocatura generale

dello Stato, in riferimento alle precedenti pronunzie di questa Corte

che hanno già affrontato il problema della facoltà della Corte dei

conti di proporre incidente di legittimità costituzionale in

occasione del giudizio da essa svolto annualmente sul rendiconto

generale dello Stato, sia sotto il profilo della legittimazione che

sotto quello della rilevanza delle questioni.

Sotto il primo aspetto, è da ricordare che la giurisprudenza

costituzionale ha ripetutamente ammesso, in linea di principio, che

la Corte dei conti abbia titolo a sollevare questioni di legittimità

costituzionale, nel corso del giudizio di cui trattasi, considerato

che esso si svolge con le formalità della giurisdizione contenziosa,

con la partecipazione del Procuratore generale, in contraddittorio

con i rappresentanti dell'amministrazione e si conclude con una

pronunzia adottata in esito a pubblica udienza (sentenze nn. 165 del

1963, 121 del 1966, 142 e 143 del 1968).

Tuttavia, questa Corte - pur ravvisando nel giudizio sul

rendiconto generale dello Stato la presenza delle condizioni

ipotizzate dall'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.

1, per la proposizione davanti ad essa di questioni di legittimità

costituzionale - ha più volte negato che queste possano investire la

legge di bilancio o le leggi di spesa, attesa la loro irrilevanza ai

fini del decidere, in relazione al peculiare ambito di cognizione

affidato alla Corte dei conti, consistente essenzialmente nel

verificare - a mente dell'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934,

n. 1214 - se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e

da versare, risultanti dal rendiconto redatto dal Governo, siano

conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali

trasmessi alla Corte dei conti dai singoli ministeri e se le spese

ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le scritture

tenute o controllate dalla stessa Corte, nonché nell'accertare i

residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai decreti

ministeriali di impegno e alle scritture tenute dalla Corte dei

conti.

3. - Detta giurisprudenza, il cui ultimo precedente risale

all'ordinanza n. 139 del 1969, rispecchiava l'ordinamento contabile e

la disciplina del bilancio dello Stato contenuti nelle leggi in

vigore prima della riforma addotta in subiecta materia dalla legge 5

agosto 1978, n. 468 (successivamente modificata dalla legge 23 agosto

1988, n. 362).

Occorre considerare che, dopo la novella del 1978, il bilancio

dello Stato ha subito una profonda trasformazione che, da strumento

descrittivo di fenomeni di mera erogazione finanziaria, lo ha portato

a connotarsi essenzialmente come mezzo di configurazione unitaria

degli obiettivi economico-finanziari, nel quadro degli indirizzi

socio-economici elaborati dal Governo ed approvati dal Parlamento,

sicché esso si pone ormai come strumento di realizzazione di nuove

funzioni di governo (come la programmazione di bilancio, le

operazioni di tesoreria, ecc.) e più in generale di politica

economica e finanziaria.

Tanto la Corte ha già avuto occasione di rilevare quando

(sentenza n. 2 del 1994) ha posto in rilievo che la nuova

articolazione della disciplina di bilancio si compone di una

pluralità di provvedimenti legislativi, tra loro complementari e

concorrenti, non senza evidenziare, altresì, che essa persegue, tra

le altre, la finalità di meglio programmare, definire e controllare

le entrate e le spese pubbliche, per assicurare l'equilibrio

finanziario e la sostanziale osservanza, in una proiezione temporale

che supera l'anno, dei principi enunciati dall'art. 81 della

Costituzione.

In questo contesto si collocano non solo la legge di bilancio,

intesa come approvazione del bilancio annuale e pluriennale, ma anche

la legge finanziaria che, nell'attuale disciplina, definisce le

grandezze e le compatibilità economico-finanziarie nonché le

determinazioni quantitative, per gli anni considerati, degli

stanziamenti e delle riduzioni di spesa.

La nuova configurazione ed articolazione assunta dal bilancio

preventivo, dopo la riforma, trova, inoltre, un fondamentale elemento

di caratterizzazione nei c.d. risultati differenziali costituenti,

nel loro insieme, il c.d. sistema dei saldi (risparmio pubblico,

indebitamento o accreditamento netto, saldo netto da finanziare o da

impiegare, ricorso al mercato) che, per effetto di quanto disposto

dall'art. 6, ultimo comma, della legge n. 468 del 1978, vanno

indicati distintamente nel quadro generale riassuntivo, con

riferimento sia alle dotazioni di competenza che a quelle di cassa,

in quanto espressivi degli equilibri complessivi della gestione,

visti nella fase previsionale. Nella nuova fisionomia assunta dal

bilancio, la funzione di riscontro, che costituisce l'essenza del

giudizio di parificazione, attiene perciò anche alla verifica degli

scostamenti che, negli equilibri stabiliti nel bilancio preventivo,

si evidenziano in sede consuntiva, coerentemente con la previsione

del primo comma dell'art. 39 del regio decreto 12 luglio 1934, n.

1214, alla luce dell'interpretazione in chiave sistematica di detta

norma nel più recente quadro ordinamentale della materia.

Questa norma, nell'indicare l'oggetto del giudizio sul rendiconto

generale dello Stato, precisa, infatti, che la Corte dei conti in

tale occasione confronta i risultati del rendiconto stesso, tanto per

le entrate, quanto per le spese, "ponendoli a riscontro con le leggi

del bilancio", sì da verificare, in definitiva, i modi e la misura

in cui le previsioni del bilancio stesso sono state adempiute ed i

limiti in esso prestabiliti rispettati nel corso dell'esercizio.

Non è dubbio, invero, che, tuttora, il giudizio di parificazione

mantenga il suo oggetto, consistente nel riscontro e nella verifica,

rispetto alla legge di bilancio, delle risultanze del rendiconto

generale, composto, come si evince anche dall'art. 22 della legge n.

468 del 1978, dal conto del bilancio e da quello generale del

patrimonio. Ma, al tempo stesso, non può ignorarsi il rilievo che il

raffronto fra dati previsionali e consuntivi viene ad avere nel nuovo

contesto normativo, sicché la decisione da assumere non può non

vertere anche sulla verifica, a consuntivo, del rispetto degli

accennati equilibri, in relazione, tra l'altro, ai vincoli posti

dalla legge finanziaria.

Di recente, in relazione alle nuove disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti, emanate con legge 14

gennaio 1994, n. 20, questa Corte ha rilevato come la prassi

giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione, oltre

ad estendere l'ambito del controllo esercitato dalla stessa Corte dei

conti, interpretandone le funzioni in senso espansivo, come organo

posto al servizio dello Stato-comunità e non già soltanto dello

Stato-apparato, ne abbiano esaltato "il ruolo complessivo quale

garante imparziale dell'equilibrio economico finanziario del settore

pubblico" (sentenza n. 29 del 1995).

Orbene, è proprio in relazione alla verifica degli equilibri cui

attende l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, che il giudice

remittente lamenta che la legge denunciata - irrispettosa, a suo

avviso, dei vincoli di copertura imposti dalla menzionata norma della

Costituzione - abbia comportato la cancellazione di taluni capitoli

del conto del bilancio e di talune partite del conto del patrimonio

dello Stato, incidendo così, negativamente, sulle risultanze a

consuntivo degli equilibri stessi.

In conclusione questa Corte è dell'avviso che, là dove vengano

denunciate, per contrarietà con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, leggi che determinino veri e propri effetti

modificativi dell'articolazione del bilancio dello Stato, per il

fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle unità elementari

dello stesso, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli equilibri

di gestione disegnati con il sistema dei risultati differenziali di

cui all'art. 6 della legge n. 468 del 1978, le questioni sollevate

non possono non assumere rilevanza ai fini della decisione di

competenza della Corte dei conti, donde l'ammissibilità delle

medesime.

4. - Alla stregua del criterio testé enunciato, in ordine ai

limiti di rilevanza delle questioni sollevate dalla Corte dei conti

in sede di giudizio di parificazione, la prima delle questioni è da

ritenere inammissibile.

Essa concerne, come già detto, l'art. 7, comma terzo, del

decreto-legge n. 487 del 1993 che, nel quadro di trasformazione

dell'Amministrazione postale in ente pubblico economico e

successivamente in società per azioni, si dà carico di definire i

rapporti finanziari e patrimoniali pendenti, prevedendo che le

anticipazioni concesse dallo Stato a pareggio dei bilanci

dell'Amministrazione predetta, fino a tutto l'anno 1993, si

intendono, a tutti gli effetti, quali trasferimenti definitivi, così

violando, secondo la prospettazione del remittente, l'art. 81, quarto

comma, della Costituzione. Come risulta dall'allegato 3 alla

Relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di conversione

del decreto-legge di cui trattasi, nelle convenzioni con le quali

tali anticipazioni furono a suo tempo concesse, si fece "riserva di

concordare tempi e modalità di rimborso del capitale, che tuttavia

non hanno mai trovato applicazione" sicché "i debiti non sono mai

andati in ammortamento". Considerati i termini di svolgimento della

vicenda attinente ai rapporti finanziari pregressi fra lo Stato e

l'Amministrazione postale, come emergono da detta Relazione, è

ragionevole, in mancanza di elementi contrari, presumere che le

anticipazioni stesse, così come deduce l'Avvocatura dello Stato

nella memoria, abbiano a suo tempo trovato copertura negli esercizi

in cui furono concesse, essendo comprese nella manovra di bilancio e

negli equilibri definiti per ciascun esercizio.

Del su ricordato assetto dei rapporti finanziario-contabili tra

conti dello Stato e dell'Amministrazione postale parrebbe, del resto,

avvertito lo stesso giudice remittente il quale, evidentemente non a

caso, concentra la sua attenzione sul conto del patrimonio dello

Stato, lamentando che risulti "posta nel nulla" la partita n. 4047

del conto generale n. 2 - avente ad oggetto il credito del Tesoro nei

confronti dell'Amministrazione postale - con conseguente squilibrio

che costituirebbe, a suo avviso, "un nuovo onere che avrebbe dovuto

essere coperto da una specifica norma", ai sensi del predetto art.

81, quarto comma, della Costituzione.

Ma la Corte è dell'avviso che il vincolo nascente da detta norma

- secondo la quale "ogni altra legge che importi nuove o maggiori

spese deve indicare i mezzi per farvi fronte" - si connette alla

nozione stessa di legge di spesa, costituzionalizzando un criterio

già rinvenibile nella normativa sulla contabilità generale dello

Stato, e cioè quello della c.d. copertura finanziaria, che riguarda

essenzialmente il conto del bilancio: a quest'ultimo viene infatti

imposto l'equilibrio (v. sentenze nn. 1 del 1966, 12 del 1987, 384

del 1991), da conseguire mercé un adeguamento dei mezzi finanziari

rispetto alle nuove maggiori spese ovvero - come risulta dall'art.

11-ter, comma 1, della legge n. 468 del 1978, modificata dalla legge

n. 362 del 1988 - alle minori entrate.

Va da sé che le correlazioni esistenti fra conto del bilancio e

conto del patrimonio, espresse dai c.d. punti di concordanza fra le

due contabilità, non rendono insensibili le partite del secondo alle

variazioni che avvengono relativamente ai capitoli del primo, talché

anche l'osservanza o meno, nella gestione finanziaria, dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione è suscettibile di ripercuotersi sul

medesimo conto del patrimonio, come del resto la trasformazione di

cespiti patrimoniali in entrate finanziarie è tale da riflettere sul

bilancio le modificazioni attinenti al patrimonio (v. sentenza n. 2

del 1994).

È, però, da escludere che il conto del patrimonio - fra le cui

cause modificative vanno distinte quelle correlate con la gestione

del bilancio da quelle indipendenti in quanto non trovano occasione

di rilevazione in chiave di gestione finanziaria - possa ritenersi

direttamente astretto dal vincolo di cui alla norma costituzionale e

che possa assumersi violazione di quest'ultima quando si denunci,

come nella specie, l'eliminazione di una partita attiva del conto

patrimoniale - segnatamente quella concernente il credito maturato

nei confronti dell'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni - senza evidenziare una corrispondente eliminazione

di un capitolo di entrata nel conto del bilancio.

Tutto ciò a prescindere dalla problematica, sulla quale risulta

non necessario soffermarsi, relativa al modo in cui vengono a

configurarsi i rapporti di credito e debito fra lo Stato e le

amministrazioni dotate di peculiari caratteristiche di autonomia,

nell'ambito dell'ordinamento generale della finanza pubblica e della

distinzione fra settore statale e settore pubblico allargato.

5. - Non fondata è, invece, la questione concernente il venir

meno, per effetto dell'art. 7, comma terzo, degli interessi versati

al Tesoro (0,10% annuo) per le anticipazioni in parola, in quanto,

come osserva la Relazione tecnica, la minore entrata trova copertura

"all'interno del trasferimento del Tesoro a pareggio del disavanzo

dell'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni".

6. - Non fondata è, del pari, la questione di legittimità

relativa all'art. 7, comma quarto, che accolla al Tesoro l'onere del

rimborso delle anticipazioni concesse alla medesima Amministrazione

delle poste e delle telecomunicazioni dalla Cassa depositi e prestiti

a pareggio dei bilanci fino a tutto il 1993.

L'ordinanza di rimessione, rilevato che la copertura dell'onere in

questione viene rinvenuta dall'art. 15, comma primo, del medesimo

testo legislativo, in annualità ricavate all'interno delle risorse

di bilancio in precedenza destinate alle anticipazioni

all'Amministrazione postale, prospetta l'illegittimità del

menzionato art. 7, comma quarto, per contrasto con il disposto

dell'art. 11-ter, comma primo, lettera c) della legge n. 468 del 1978

che, tra le forme ammesse, prevede che la copertura finanziaria delle

leggi che importino nuove o maggiori spese possa avvenire "a carico o

mediante riduzione di disponibilità formatesi nel corso

dell'esercizio sui capitoli di natura non obbligatoria, con

conseguente divieto nel corso dello stesso esercizio di variazioni

volte ad incrementare i predetti capitoli". Detta disposizione, i cui

precetti, ad avviso del remittente, "possono essere considerati,

sulla base di un prudente apprezzamento delle concrete fattispecie,

come integrativi dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione",

risulterebbe violata in quanto l'onere per la copertura dei disavanzi

pregressi dell'Amministrazione postale, assunto dal Tesoro, avrebbe

"certamente natura di onere non comprimibile, assimilabile per quanto

attiene alla modalità di copertura, alle spese obbligatorie".

Va osservato che il giudice remittente, nel prospettare

conclusivamente la questione di legittimità costituzionale, denuncia

espressamente solo il predetto art. 7, comma quarto, e non anche

l'art. 15, comma primo, che, in ragione dell'inadeguatezza della

copertura apprestata, concorrerebbe con l'altra norma a concretare la

violazione del precetto costituzionale.

Nell'esaminare la questione, la Corte è dell'avviso che si debba

far riferimento ad ambedue le disposizioni che costituiscono il

fondamento normativo della questione prospettata, che concerne

perciò anche l'art. 15, comma primo. In tal senso va, pertanto,

corretta l'insufficiente indicazione delle disposizioni di legge

sottoposte al vaglio di legittimità costituzionale, dal momento che

i termini della questione risultano con sufficiente chiarezza nel

senso ora indicato (v., da ultimo, sentenza n. 188 del 1994).

Nel merito la Corte osserva come, anche a dare per scontate talune

premesse, invero non del tutto incontrovertibili, dalle quali muove

il giudice a quo, non può ignorarsi che il fine della disposizione

di cui all'art. 11-ter, comma primo, lettera c) della legge n. 468

del 1978 è quello di evitare surrettizie scoperture attraverso

l'utilizzo di disponibilità che, attenendo a spese obbligatorie,

impongano poi una necessaria reintegrazione in corso di esercizio. Ma

la stessa, per la ratio che la ispira, non è tale da impedire, una

volta che il titolo di una determinata spesa sia venuto meno, che si

possa procedere ad un differente utilizzo delle relative

disponibilità. Del resto, lo stesso art. 11-ter, comma primo,

lettera b) prevede che la copertura delle nuove spese possa

rinvenirsi anche mediante riduzione di precedenti autorizzazioni

legislative di spesa, come a ben vedere si verifica nel caso in

questione, a seguito del venir meno del capitolo di bilancio relativo

alle anticipazioni all'Amministrazione delle poste e delle

telecomunicazioni.