Sentenza n. 245/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 7,

commi undicesimo, dodicesimo e tredicesimo, 19, 24, comma primo, lett.

b, 25, commi secondo e terzo, 27, comma primo e ultimo, 28, 29, 31, 32,

comma quinto e 35, comma quattordicesimo, della legge 27 dicembre 1983,

n. 730 recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1984)", promossi con ricorsi

dei Presidenti delle Giunte delle Regioni Veneto e Trentino-Alto Adige,

delle Province autonome di Trento e Bolzano, delle Regioni Sicilia,

Campania, Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna e Lombardia, notificati il

26 e 27 gennaio 1984, depositati in cancelleria il 1, il 3 e il 6

febbraio 1984 ed iscritti ai nn. da 3 a 12 del registro ricorsi 1984.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 29 maggio 1984 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi gli avvocati Giorgio Berti per la Regione Veneto, Giuseppe

Guarino e Roland Ritz per la Regione Trentino-Alto Adige e le Province

autonome di Trento e Bolzano, Giuseppe Fazio per la Regione Sicilia,

Giuseppe Cioffi per la Regione Campania, Alberto Predieri per la

Regione Toscana e Valerio Onida per le Regioni Piemonte, Emilia-Romagna

e Lombardia, nonché gli avvocati dello Stato Giorgio Azzariti e Paolo

Vittoria.

Ritenuto in fatto :

1. Con ricorso notificato il 27 gennaio 1984, la Regione Veneto, in

persona del Presidente pro-tempore della Giunta, rappresentato e difeso

dagli avvocati Giorgio Berti, Matteo Pagnes e Guido Viola, ha chiesto

che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale degli artt. 7,

comma tredicesimo, 19, in relazione al 16, 28, 29, 31 comma secondo, e

35, comma quattordicesimo, della l. 27 dicembre 1983, n. 730

("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato (legge finanziaria 1984) "), per violazione degli artt. 5,

81, comma quarto, 115, 117, 118, 119, 123, 130 e 136 della

Costituzione.

a) Con l'art. 7, comma tredicesimo, della l. 730/1983 si stabilisce

che i disavanzi delle aziende di trasporto pubblico locale, non

ripianabili con i contributi regionali di esercizio, devono essere

coperti dalle Regioni mediante adeguamenti tariffari o con prelievo dei

fondi necessari dalle rispettive quote del fondo comune. Secondo la

ricorrente, tale norma sarebbe del tutto analoga a quella contenuta

nell'art. 31, comma primo, del d.l. 55/1983, convertito in l. 131/1983,

e già dichiarata illegittima (nella parte appunto in cui prevedeva che

al ripiano dei predetti disavanzi, per il 1983, dovessero far fronte le

Regioni con il maggior gettito dei tributi propri), per violazione

dell'autonomia finanziaria regionale ed imposizione di spesa priva

della relativa copertura (sentenza n. 307/1983). Con ciò - a parte

l'autonomo profilo di contrasto con l'art. 136 Cost. (ravvisabile

nella elusione, da parte del legislatore, del giudicato costituzionale)

- si riproporrebbero, nei confronti della norma impugnata, gli stessi

motivi di illegittimità già evidenziati a carico del predetto art.

31. Né varrebbe in contrario rilevare che l'art. 7 della l. 730 indica

gli "adeguamenti tariffari" e le "quote del fondo comune" come

possibili fonti di copertura dei disavanzi in questione: poiché, per

un verso, "il fondo comune, dal punto di vista della autonoma

disponibilità della regione, non può avere qualificazione e sorte

diversa dai tributi propri" e, per altro verso, sulla attuale

impraticabilità di aumenti delle tariffe dei servizi di trasporto

pubblico locale "si è già espressa, nella citata sentenza, la stessa

Corte".

b) L'art. 19 della l. 730/1983 proroga, per il 1984, il blocco

delle assunzioni già disposto per l'anno 1983 (con carattere di

generalità nell'ambito del pubblico impiego) dall'art. 9 della l.

130/1983. Lamenta, al riguardo, la ricorrente che - se pur il divieto

ex art. 9 l. cit. è stato ritenuto legittimo (sempre con la

menzionata sentenza 307/1983), quale misura di carattere urgente ed

eccezionale - la sua reiterazione riproporrebbe ora il "problema di

compatibilità del detto blocco con i poteri della Regione".

Risulterebbero, infatti, elusi i limiti temporali che, secondo

l'insegnamento della Corte, debbono contraddistinguere tutte le norme

che impongono "tetti" o "congelamenti" in materie di competenza

regionale. Per di più la gravità dei limiti imposti con l'art. 19

alle nuove assunzioni da parte delle Regioni non si spiegherebbe

neppure all'interno stesso della legge n. 730: la quale riconoscerebbe

ai Comuni e alle Province una sfera di autodeterminazione in materia

(art. 16) più ampia di quella regionale.

e) Con l'art. 28 della l. 730 si stabilisce, poi, che a decorrere

dal 1984, qualora non siano previste misure adeguate per riassorbire il

disavanzo di ciascuna unità sanitaria locale, la Regione provvede,

previa diffida, ad esercitare i poteri sostitutivi attraverso il

comitato regionale di controllo, ovvero richiede lo scioglimento del

comitato di gestione al commissario del Governo. Secondo la

ricorrente, questa disposizione sarebbe doppiamente lesiva delle

attribuzioni regionali: "sia perché determina puntualmente le

modalità di funzionamento dell'organo di controllo regionale" (con

implicita qualificazione della Regione come componente indiretta di un

apparato statale), "sia perché prevede una fattispecie di controllo

sostituivo sull'organo di gestione delle U.S.L. assolutamente anomala

ed eterogenea rispetto alle forme del controllo sulle U.S.L.".

d) L'art. 29 l. 730, a sua volta, prevede che, a decorrere dal

1984, i disavanzi di gestione delle U.S.L. siano ripianati dalla

Regione; e determina le modalità di tale integrazione, cui si deve

provvedere con prelievi dal fondo comune ex art. 8 l. 281/1970 e con

quote di partecipazione al costo delle prestazioni. Anche a tale norma

la ricorrente addebita di violare l'autonomia finanziaria (oltre che

legislativa ed amministrativa) della Regione, senza prevedere

un'apposita copertura finanziaria: con argomentazioni analoghe a quelle

che sorreggono la denuncia di illegittimità del precedente art. 7,

comma tredicesimo.

e) L'art. 31 cpv. l. 730 - che istituisce l'albo regionale dei

fornitori del servizio sanitario nazionale e demanda al Ministro della

sanità di individuare, con proprio decreto, le condizioni ed i

requisiti per l'iscrizione nell'albo stesso - risulta impugnato in base

ad un duplice ordine di rilievi che convergono in una complessa censura

di usurpazione di attribuzioni regionali. L'istituzione stessa di un

albo regionale dovrebbe, infatti, spettare alla Regione, anche in

armonia con le disposizioni di principio contenute nell'art. 50 della

l. 833/1978. Ma soprattutto sarebbe inammissibile l'ulteriore

previsione di un potere normativo del Ministro in ordine alla tenuta

del detto albo ed alla iscrizione delle imprese; e ciò, sia nei

confronti dell'autonomia legislativa regionale, che non potrebbe essere

ridotta o condizionata da un atto di normazione secondaria (quale il

decreto ministeriale), sia nei confronti della stessa attività

amministrativa regionale, che "potrebbe soggiacere soltanto ad atti di

indirizzo e coordinamento da parte del Governo".

f) L'art. 35, comma quattordicesimo, riduce, infine, dal 12 al 6

per cento delle entrate, previste dal bilancio di competenza, il

limite delle disponibilità finanziarie che le Regioni possono

depositare presso aziende di credito. Al riguardo, il Veneto - pur

considerando che la legittimità di tale limitazione è già stata

affermata con sentenza n. 162/1982 della Corte - ritiene che sia

comunque l'imposizione della nuova misura a ledere l'autonomia

finanziaria della Regione: "poiché una indiscriminata riduzione

aprirebbe la possibilità della eliminazione totale della capacità

dell'ente di manovrare le proprie giacenze, che ne integra la posizione

giuridica e costituzionale".

2. - La Regione Trentino-Alto Adige, rappresentata e difesa dagli

avvocati Giuseppe Guarino e Roland Ritz, con ricorso notificato il 26

gennaio 1984, ha impugnato invece gli artt. 25, comma secondo e terzo,

della predetta l. 730/1983, per violazione degli artt. 4 n. 7 e 16

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (t.u. delle leggi concernenti lo Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige).

Con riguardo al comma secondo dell'art. 25, lamenta la ricorrente

che la legge disponga direttamente circa l'impiego (per metà ad

integrazione del finanziamento di parte corrente, per metà ad acquisto

di attrezzature in conto capitale) delle somme che - secondo la norma

stessa - le U.S.L. sono autorizzate a trattenere: così appunto

incidendo in una materia - l'ordinamento degli enti sanitari ed

ospedalieri (in cui rientra la disciplina del funzionamento oltreché

dell'organizzazione delle U.S.L.) - riservata alla potestà legislativa

ed amministrativa della Regione, dagli artt. 4 n. 7 e 16 dello Statuto

speciale.

La disciplina stabilita dal terzo comma dell'art. 25 della l. 730

cit., e in particolar modo la disposizione dell'ultimo periodo, che

impone - in caso di prestazioni sanitarie "aggiuntive" - di instaurare

"contabilità separate", sarebbe a sua volta incostituzionale e lesiva

delle medesima attribuzioni della Regione ricorrente in quanto intenda

stabilire un vincolo anche in ordine alla contabilità delle U.S.L.

(dal Trentino-Alto Adige già disciplinata con propria legge n.

1/1981).

3. - Le Province autonome di Trento e Bolzano, pure difese dagli

avvocati Guarino e Ritz, hanno denunciato anch'esse - con ricorsi

notificati il 26 gennaio 1984 - l'art. 25, commi secondo e terzo, ed

inoltre l'art. 27, commi primo e ultimo, e (la sola Bolzano) l'art. 29

della predetta l. 730/1983, per contrasto con gli artt. 8 n. 1, 9 n.

10, 16, 54 n. 5, 78 e 80 dello Statuto speciale e relative norme

attuative.

a) In ordine alla dedotta illegittimità dell'art. 25, comma

secondo, argomentano ulteriormente le ricorrenti che il disposto

vincolo di destinazione (su somme che le Province autonome sono

autorizzate a trattenere) inciderebbe non solo sulla competenza

preveduta dall'art. 9 n. 10 dello Statuto (igiene e sanità, ivi

compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera), ma anche

sull'autonomia finanziaria delle Province stesse, che si manifesterebbe

sia attraverso il principio di unitarietà della finanza provinciale,

per cui tutte le somme assegnate a qualsiasi titolo alla Provincia

affluiscono al suo bilancio senza vincolo a specifiche destinazioni,

sia nella facoltà "di disporre delle proprie risorse, nel senso di

valutarne discrezionalmente la congruità rispetto alle necessità

concrete e di indirizzarle verso gli obiettivi rispondenti alle

finalità istituzionali " (Corte cost. n. 162/1982). Inoltre - secondo

la Provincia di Bolzano - sarebbe violato anche l'art. 54 dello

Statuto, in forza del quale spetta alla Giunta provinciale il controllo

sugli atti e sugli organi delle U.S.L., ivi compreso il controllo anche

in merito sui bilanci, piani e programmi annuali e pluriennali e sulle

convenzioni.

Quanto al terzo comma del medesimo art. 25, le ricorrenti a loro

volta lamentano la violazione degli artt. 8 n. 1 e 16 dello Statuto

(ordinamento degli uffici provinciali), per il caso che il vincolo a

instaurare una contabilità separata sia da intendere riferito alla

stessa Provincia. E, in secondo luogo, deducono che la disposizione

sarebbe incostituzionale anche se riferita alle U.S.L., per violazione

dell'art. 9 n. 10 dello Statuto, " giacché, per quanto non disposto

dalla legge regionale, alla disciplina della contabilità delle U.S.L.

concorre la competenza delle Province (artt. 87 e 97 l. Reg. T.A.A.

11 gennaio 1981 n. 1; art. 73 l. Prov. Bolzano 26 aprile 1980 n. 8)".

b) L'art. 27 l. 730/1983 - che detta criteri per la ripartizione

del fondo sanitario nazionale - è denunciato dalle Province autonome

con particolare riguardo all'ultima parte, che abroga "il terzo periodo

del primo comma dell'art. 80 della l. 1978 n. 833". La disposizione

abrogata - facendo seguito all'art. 51 (I. 833 cit.), secondo cui, tra

le Regioni anche a statuto speciale, la ripartizione delle somme

stanziate per il fondo sanitario va operata con delibera del CIPE, su

proposta del Ministro della sanità, sentito il Consiglio sanitario

nazionale - stabiliva che per il finanziamento delle due Province di

Trento e Bolzano si applicasse, invece, il disposto dell'art. 78 dello

Statuto Trentino-Alto Adige: con la conseguenza che la determinazione

della quota di spettanza delle Province doveva venire stabilita, anno

per anno, d'accordo fra Governo e Presidente della Giunta provinciale,

tenendo anche conto, "in base ai parametri della popolazione e del

territorio, delle spese per gli interventi generali dello Stato,

disposti nella restante parte del territorio nazionale negli stessi

settori". Ora, secondo le ricorrenti - dato che il rinvio ex art. 80 l.

833 all'art. 78 dello Statuto speciale "non era il frutto di una scelta

discrezionale del legislatore, come tale successivamente modificabile,

bensì la conseguenza costituzionalmente obbligata del rispetto della

peculiare autonomia finanziaria della Provincia" - l'abrogazione della

detta norma di rinvio sarebbe costituzionalmente illegittima, appunto

in relazione alla richiamata nota statutaria. Corrispondentemente,

sarebbe incostituzionale il primo comma dello stesso art. 27, secondo

cui la quota del fondo sanitario nazionale di competenza della

Provincia autonoma va determinata senza applicare le procedure ed i

criteri inderogabilmente stabiliti dall'art. 78 dello Statuto.

c) Quanto infine all'art. 29 (già impugnato dalla Regione Veneto)

la Provincia di Bolzano ne denuncia analogamente l'illegittimità,

poiché non solo pone a carico della Provincia l'onere ulteriore del

ripiano dei disavanzi U.S.L., ma stabilisce altresì in quale modo

debba farsi fronte all'onere stesso. Ne risulterebbero,

conseguentemente, "violate le competenze legislative ed amministrative

della ricorrente in materia di igiene e sanità (artt. 9 n. 10 e 16

Statuto e relative norme d'attuazione) e di controllo sulla finanza

locale, ed in specie sulle U.S.L. (artt. 54 n. 5, 80 e 16 Statuto, e

relative norme d'attuazione); nonché i principi costituzionali

relativi alla autonomia finanziaria e di bilancio della ricorrente

(Titolo VI, e spec. art. 78)", ove in particolare si consideri che la

legge pretende di vincolare la utilizzazione di fondi affluiti nel

bilancio provinciale, e dei quali la Provincia dovrebbe potere disporre

autonomamente, che non provengono né da "contributi speciali" (ex

art. 119, comma terzo, Cost., ed art. 79 T.A.A.), e neppure da "quote

erariali".

4. - Anche la Regione Sicilia, difesa dall'avvocato Giuseppe Fazio,

con ricorso notificato il 27 gennaio 1984, ha denunciato di

incostituzionalità la l. 730/1983, relativamente ai suoi artt. 7,

comma tredicesimo, 25, ultimo comma, 27, 29, comma secondo, e 31, per

contrasto con gli artt. 15, 17, 19 e 20 dello Statuto di autonomia.

Con riferimento ai parametri statutari - che tutelano la potestà

della Regione nel settore della sanità e la sua autonomia finanziaria

- la ricorrente svolge argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle

contenute nei ricorsi precedentemente esaminati. In particolare, circa

l'art. 31 della l. 730 la cui denuncia è in questo caso estesa al

primo comma (non censurato dal Veneto), relativamente alla facoltà,

attribuita al Ministro della sanità, di provvedere con decreto alla

definizione dei capitolati generali e speciali per forniture di beni e

servizi alle U.S.L. - sottolinea la Sicilia come tale disposizione

incida su materia rientrante nella propria competenza legislativa (già

esercitata con legge n. 69/1981) sulla contabilità e l'amministrazione

del patrimonio delle U.S.L.. Ne risulterebbero, di conseguenza, violate

"non soltanto le norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia

di sanità di cui al d.P.R. 9 agosto 1956 n. 1111 e quindi l'art. 20

dello Statuto siciliano, ma anche l'art. 17 (lett. b e c) del medesimo

Statuto in applicazione del quale la potestà legislativa attribuita

alla Regione nel settore della sanità incontra soltanto i limiti dei

principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello

Stato".

5. - Il solo art. 7, comma tredicesimo, della l. 730 ha formato,

inoltre, oggetto di impugnazione da parte della Regione Campania, con

ricorso in pari data proposto per il tramite degli avvocati Luigi

Nerone e Giuseppe Cioffi.

Secondo la ricorrente, la disposizione in questione lederebbe

l'autonomia legislativa regionale in materia di servizi di trasporto,

sancita dall'art. 117, "sia perché, stabilendo l'obbligo del

ripianamento, comprime l'autonomia del legislatore regionale, quale

già deliberata dai principi fondamentali contenuti nella legge quadro

(art. 6) 151 del 1981, sia perché, disponendo delle quote del fondo

comune di cui alla legge 281/1970, invade il campo di competenza

regionale in ordine alla libera ed autonoma utilizzazione di dette

risorse in armonia con le scelte programmatiche regionali, in relazione

al dettato dell'art. 21, comma primo, della l. n. 335/1976". D'altra

parte, poiché il complesso delle leggi-quadro ricordate attua il

precetto costituzionale dell'art. 119, ne conseguirebbe che anche con

tale parametro colliderebbe la norma impugnata. Infine, risulterebbe

violato anche l'art. 81, comma quarto, in ragione della omessa

attribuzione alle Regioni di risorse corrispondenti al nuovo onere ad

esse imposto.

6. - Con altro ricorso, notificato il 26 gennaio 1984, della

Regione Toscana, difesa dall'avvocato Alberto Predieri, sono stati

denunciati, per contrasto con gli artt. 117 e 130 Cost. - oltre che

gli artt. 7, comma tredicesimo, 29 e 31 (intero testo) - anche l'art.

24, comma primo (in relazione all'art. 32, comma quinto), della legge

finanziaria 1984.

Dispone il citato art. 24, comma primo punto b), che "al fine di

nazionalizzare l'erogazione delle prestazioni sanitarie in regime

convenzionale, gli accordi collettivi nazionali devono prevedere

l'istituzione di commissioni professionali a livello regionale..., con

il compito di definire gli standards medi assistenziali e di fissare la

procedura per le verifiche di qualità dell'assistenza". La Toscana

lamenta appunto che sia stato in tal modo attribuita ad una fonte

anomala (l'accordo collettivo ex art. 48 l. 833) un potere

organizzatorio (l'istituzione di commissioni di controllo, come le

configura l'art. 32, comma quinto) e un potere amministrativo di

definizione di regole operative attinenti alla gestione del servizio

sanitario, che competerebbero invece alle Regioni, a norma dell'art.

117 Cost. e secondo la legge 833/1978. Ci si duole inoltre che venga

demandata ad un organo speciale ed a carattere nazionale - la

delegazione del Governo prevista dal primo comma dell'art. 48 l.

833/1978 - una competenza legislativa, normativa ed amministrativa

spettante alle Regioni. Si eccepisce, infine, che non sarebbero state

comunque osservate le forme previste dalla legge 382/1975 per

l'attività di indirizzo e coordinamento.

7. - Da ultimo, le Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Lombardia,

tutte assistite dall'avvocato Valerio Onida, hanno chiesto con

altrettanti ricorsi di identico contenuto (notificati il 27 gennaio

1984), dichiararsi l'illegittimità degli artt. 7, comma tredicesimo,

20 e 31 l. 730/1983 (come si è visto, già raggiunti da altre

impugnative) ed altresì dell'art. 7, commi undicesimo e dodicesimo,

della stessa legge, "in riferimento agli artt. 5, 117, 118, 119 e 81,

comma quarto, della Costituzione, nonché all'art. 27 della l. 5 agosto

1978 n. 468 e alle leggi 10 aprile 1981 n. 151 e 23 dicembre 1978 n.

833".

Con riguardo, in particolare, all'art. 7, comma undicesimo, l. 730

- che determina definitivamente in Lit. 2.922 miliardi il fondo

trasporti per l'anno 1982 - le ricorrenti sostengono che tale

disposizione determinerebbe una riduzione retroattiva di Lit. 88,5

miliardi (destinati, dalla norma stessa, al "finanziamento del fondo

relativo all'anno 1983"): ciò "perché il fondo per il 1982, ex artt.

27 d.l. 786/1981 e 27 quater l. conv. n. 51/1982, era composto dalla

quota storica corrispondente alle erogazioni effettuate da Regioni ed

enti locali nel 1981, e da una integrazione a carico dello Stato di L.

400 miliardi; e perché la quota storica, originariamente stimata in L.

2.500 miliardi, è oggi accertata (non ancora definitivamente) in L.

2.610,5 miliardi, cosicché il Fondo 1982 ammontava (in realtà) a

3.010,6 miliardi". La detta "decurtazione" concreterebbe appunto

lesione della autonomia finanziaria, amministrativa e programmatoria

delle Regioni. Analoghe ragioni di incostituzionalità motivano la

denuncia del successivo comma dodicesimo dello stesso art. 7, che eleva

- da Lit. 2900 a Lit. 3.132,5 miliardi - l'importo del Fondo trasporti

per il 1983. L'incremento enunciato (di Lit. 232,5 miliardi) sarebbe,

infatti, secondo le ricorrenti, meramente apparente: in quanto esso

verrebbe ad essere finanziato, quanto ad 88,5 miliardi, mediante

l'eguale somma di cui sarebbe stato (come già detto) diminuito il

"Fondo 1982"; e, quanto ai restanti 144 miliardi, mediante l'iscrizione

di una tale somma nel bilancio dello Stato, però del 1984. Per

converso, una decurtazione effettiva delle spettanze regionali

discenderebbe dalla abrogazione, disposta dalla norma impugnata, dei

commi 5.1., 5.2. e 5.3. dell'art. 31 del d.l. 55/1983, con cui si erano

previsti contributi integrativi alle aziende fino al 13 % dei

contributi per il 1982, e il riconoscimento di tali iporti in aumento

alla quota del fondo trasporti spettante a ciascuna Regione per il

1984.

8. - Nei giudizi relativi a tutti gli indicati ricorsi si è

costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, per il tramite

dell'Avvocatura generale dello Stato: la quale, con unica ed unitaria

memoria, ha sostenuto la legittimità di tutte le disposizioni

impugnate, partitamente esaminate nell'ordine di sequenza nel testo

legislativo.

a) Replicando, in primo luogo, alle censure formulate (dalle

Regioni Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna) avverso l'art. 7, comma

undicesimo, l. 730, ha sottolineato l'Avvocatura come, relativamente al

"Fondo trasporti 1982", la quota parte di 500 miliardi (dei complessivi

2900 determinati dall'art. 27 d.l. n. 796) - corrispondente

all'importo versato alle aziende di trasporto, nel 1981, dalle Regioni

- andasse finanziata con corrispondenti riduzioni da apportare, per le

Regioni a statuto ordinario, alle erogazioni sul fondo comune previsto

dall'art. 8 e, per le Regioni a statuto speciale, sul fondo previsto

dall'art. 9 della l. 281/1970. Di guisa che, seppure il fondo per il

1982 fosse stato dapprima determinato "provvisoriamente", le modifiche

introdotte con la legge di conversione avrebbero fatto venir meno "non

solo la possibilità ma anche l'interesse" delle Regioni ad ottenere un

aumento del fondo nazionale trasporti, in conseguenza dell'eventuale

accertamento dell'importo dei contributi corrisposti dalle Regioni alle

aziende nel 1981, in misura maggiore di quella valutata (in Lit. 500

miliardi) per la determinazione originaria del fondo. Difatti,

avvenuta l'erogazione delle somme spettanti alle Regioni sui fondi di

cui agli artt. 8 e 9 l. 281/1970, sarebbe venuta meno la possibilità

di finanziare alcun aumento del fondo trasporti "che, comunque, non

avrebbe potuto incrementare la complessiva disponibilità finanziaria

regionale, dato che ad ogni aumento doveva corrispondere un eguale

riduzione delle erogazioni sui fondi della legge 281/1970".

b) Quanto poi alla determinazione del "Fondo trasporti 1983", di

cui al dodicesimo comma dell'art. 7 in discussione, sarebbe inesatto -

sempre secondo l'Avvocatura - quanto prospettato dalle ricorrenti: che

cioè l'incremento di Lit. 232,5 miliardi rispetto all'importo

stabilito all'art. 5 l. n. 130/1983 (e di Lit. 210,5 miliardi rispetto

al fondo determinato per il 1982 dal comma precedente) sia meramente

fittizio. A parte il fatto che l'abrogazione del comma 5.3 dell'art.

31 d.l. n. 55/1983 inciderebbe, se mai, sull'importo del fondo per il

1984 e non su quello per il 1983, la disposizione stessa costituirebbe

la logica ed anzi necessaria conseguenza dell'abrogazione, pure

disposta con la norma impugnata, dei precedenti commi 5.1. e 5.2., che

prevedevano la facoltà delle Regioni di concedere i contributi

integrativi in questione. La facoltà delle Regioni di concedere

contributi per l'anno 1983 superiori a quelli concessi per il 1982

sarebbe stata, cioè, diversamente disciplinata ed ora limitata alle

aziende che avessero applicato, prima del 31 dicembre 1983, gli

adeguamenti tariffari previsti dal ripetuto art. 31 d.l. 55/1983: al

finanziamento di questa facoltà essendo quindi "destinato l'incremento

- come si è detto di 210,5 miliardi rispetto al fondo del 1982", che

sarebbe perciò "effettivo e reale". Si tratterebbe, del resto, non

già di un onere imposto alle Regioni ma di una facoltà, "perché

anche il contributo integrativo oggi previsto dall'art. 7 dodicesimo

comma, costituirebbe, come il contributo già previsto dai commi 5.1. e

5.3. art. 31 d.l. 55/1983, frutto di autonoma determinazione regionale

(sent. n. 307/1983, motivazione n. 16)". Pertanto - conclude, sul

punto, l'Avvocatura - essendo certamente nella facoltà discrezionale

dei competenti organi regionali contenere l'erogazione dei contributi

aggiuntivi in parola nei limiti della assegnazione spettante alla

Regione sul fondo nazionale trasporti, "deve in ogni caso escludersi

che la norma impugnata abbia imposto alle Regioni un onere senza

indicare i mezzi per farvi fronte".

c) Anche relativamente al tredicesimo comma dell'art. 7, i rilievi

di illegittimità (formulati dalle Regioni Toscana, Piemonte, Veneto e

Campania) sarebbero - ad avviso dell'Avvocatura - analogamente privi di

fondamento.

Il meccanismo di copertura dei disavanzi delle aziende di

trasporto, previsto dalla norma in questione, risulterebbe

significativamente diverso da quello (sub art. 31 d.l. 55/1983)

censurato dalla Corte con sentenza n. 307/1983. Infatti - si afferma -

"lo strumento con il quale le Regioni devono provvedere non grava più

in prima linea sui bilanci regionali, ma è costituito essenzialmente

dalla deliberazione di idonei adeguamenti tariffari; e, solo in via

condizionata ed eventuale, le Regioni possono provvedere utilizzando le

somme assegnate dallo Stato alla Regione senza vincolo a specifica

destinazione".

Né potrebbe dirsi, d'altra parte, violato l'art. 81 Cost.: poiché

"la norma non impone alla Regione un onere nuovo, da coprire con

l'utilizzo del fondo comune di cui all'art. 8 della legge n. 281 del

1970; trattandosi in effetti di onere non imposto ma derivato

esclusivamente dal modo - discrezionalmente stabilito dalla Regione

medesima - nel quale sia stato esercitato il potere regionale di

determinazione delle tariffe". E quindi sarebbe del tutto conforme ai

principi della finanza pubblica che, per la copertura della relativa

spesa, siano utilizzati fondi affluiti nel bilancio regionale senza

vincolo a specifica destinazione.

d) Con riguardo alla disposizione dell'art. 19 l. 730, denunciata

dal Veneto, oppone ancora l'Avvocatura che proprio sulla base dei

principi affermati nella richiamata sentenza della Corte n. 307/1983

emergerebbe con evidenza l'infondatezza dell'odierna questione.

Difatti il carattere "transitorio" del blocco delle assunzioni non

verrebbe certo meno per il solo fatto della sua proroga: quel che

rileva essendo l'esigenza straordinaria di freno alla dilatazione della

spesa pubblica, che giustificò il divieto di assunzioni nell'anno 1983

e lo giustifica ancora nell'anno 1984: per un lasso temporale comunque

ben circoscritto e non senza possibilità di deroga in caso di

necessità.

e) Anche l'art. 24 l. 730, impugnato dalla Toscana, si sottrarrebbe

- ad avviso dell'Avvocatura - ad ogni rilievo di illegittimità.

La detta disposizione si limiterebbe a modificare l'art. 48 della

legge n. 833/1978, che già prevedeva la stipulazione nella sede

nazionale di convenzioni regolanti il rapporto tra la Regione ed i

medici convenzionati. E ciò al solo fine di "assicurare la

partecipazione della categoria dei medici convenzionati alla

determinazione delle forme di controllo sulla attività dei medici

stessi, già previste dal n. 8 dell'art. 48 l. 833/1978 nella sua

originaria formulazione".

f) Quanto all'art. 25, comma secondo, l. cit., l'Avvocatura ne

sostiene (in contrasto con le opposte conclusioni della Regione

Trentino-Alto Adige e delle Province autonome) la piena conformità ai

parametri costituzionali evocati: argomentando che la potestà

legislativa della Regione in materia di ordinamento degli enti sanitari

ed ospedalieri (art. 4 n. 7 Statuto) abbraccerebbe in questo campo la

predisposizione delle strutture ed i modi del loro agire, ma non i

contenuti di questo, onde sarebbe ad essa "estranea la

predeterminazione, in sede legislativa o amministrativa, di criteri per

l'impiego delle risorse spettanti alle unità sanitarie locali". Né la

destinazione impressa dalla norma in questione, quanto alle risorse

trattenute dalle U.S.L., potrebbe contrastare con il potere di

controllo sui bilanci di queste. Poiché "per sé, questo potere, in

quanto manifestazione del più generale potere di controllo sugli enti

locali", non implicherebbe "anche quello di predeterminare

normativamente l'impiego delle risorse da parte degli enti

controllati".

Risolutiva sarebbe infine (contro la prospettata violazione

dell'art. 81 Cost.) la considerazione che, "da un punto di vista

logico", non vi sarebbe differenza "tra assegnare alle Regioni somme da

destinare separatamente al finanziamento di due diversi tipi di spesa

(corrente e in conto capitale) e disporre invece che le somme (di cui

era preveduto fossero versate all'entrata del bilancio dello Stato e di

cui ora si prevede che le Regioni le trattengano) vengano dalle stesse

destinate in predeterminate misure ai due diversi tipi di spesa". La

norma pertanto non si discosterebbe dal sistema generale di

finanziamento del servizio sanitario nazionale, caratterizzato da

interni vincoli di destinazione (e tale perciò da porsi al di fuori

del principio enunciato dall'art. 21 della l. 335/1976) ed avrebbe la

sua ragione giustificatrice nell'avere la legge di riforma sanitaria

concepito il servizio sanitario nazionale come un complesso di funzioni

unitarie, sia pure attuato a diversi livelli, da Stato, Regioni ed enti

locali; in rapporto al quale "compete dunque allo Stato di

predeterminare su scala nazionale e regionale l'ammontare delle risorse

da impegnare per garantire a tutti i cittadini certi standards di

prestazioni sanitarie (artt. 3, secondo comma; 51, secondo comma; e 53

l. 833 del 1978)".

g) Relativamente al successivo comma terzo dello stesso art. 25,

l'Avvocatura replica in particolare alla Regione Sicilia che la

disposizione impugnata - non imponendo oneri (per i quali occorra una

previsione di copertura), ma attribuendo invece a tutte le Regioni una

mera facoltà (che esse possono esercitare attingendo alle loro

disponibilità) - "tende ad ampliare anziché a restringere la sfera di

autonomia delle Regioni, a statuto sia ordinario che speciale" e quindi

anche della stessa Sicilia.

E, quanto alle ulteriori censure della Regione Trentino-Alto Adige

e delle Province autonome, oppone ancora l'Avvocatura che la

prescritta instaurazione di una contabilità separata da parte delle

stesse Regioni e Province o delle U.S.L., in quanto eroghino

prestazioni aggiuntive, costituirebbe "nulla più che la specificazione

di un principio di contabilità pubblica (derivando dall'art. 9 l.

335/1976 che nei bilanci regionali non possano esser incluse nel

medesimo capitolo spese che presuppongano e al contrario non

presuppongano attribuzioni di somme da parte dello Stato con vincoli di

destinazione); o, comunque, un principio di contabilità delle U.S.L.,

non diversamente da quelli stabiliti dall'art. 50 l. 833/1978, dal

d.P.R. 595/1980, in base all'art. 9 d.l. 663/1979, conv. in l. n.

33/1980, e dall'art. 35 della l. 119/1981.

h) Anche la questione di legittimità dell'art. 27 (sulla

ripartizione del fondo sanitario nazionale), quale prospettata dalle

due Province autonome, sarebbe priva di fondamento.

Ad avviso dell'Avvocatura, la detta previsione andrebbe comunque

diversamente interpretata, per modo che la disposizione stessa

verrebbe a confermare la sola applicabilità dell'art. 51 della l.

833/1978. Tuttavia - soggiunge l'Avvocatura - abbia l'art. 27 ultimo

comma della l. 730 modificato o non il precedente assetto normativo,

"non sarebbe comunque in contrasto con l'art. 78 dello Statuto il

risultato cui si perviene e cioè che anche alle due Province si

applichino criteri e procedimenti di determinazione delle quote

prevedute dall'art. 51, secondo comma della l. 833/1978 ed ora

dall'art. 27, primo comma della l. 730/1983". Lo spostamento

dell'attività di assistenza sanitaria svolta dalle due Province, dal

sistema di finanziamento preveduto dall'art. 78 St. a quello

configurato dall'art. 51 l. 833/1978, sarebbe infatti giustificato

dall'interesse nazionale che si è voluto realizzare con la legge di

riforma.

i) Quanto alle censure di illegittimità formulate dalla Regione

Veneto nei riguardi dell'art. 28 l. 730, esse - secondo l'Avvocatura -

sarebbero in primo luogo inammissibili: poiché, se ciò che si

contesta è - come sembra - la previsione di un tipo di controllo

diverso da quello previsto dall'art. 130 Cost., "verrebbe in tal modo

denunciata la violazione di norme costituzionali poste a garanzia

dell'autonomia di Comuni e Province, che non realizzerebbe quindi

l'invasione della sfera di competenza assegnata alla Regione. Né tale

lesione potrebbe individuarsi nella asserita irrazionalità della

previsione di due alternative misure di controllo, sostitutiva e

mediante scioglimento dell'organo".

A parte ciò, le doglianze della ricorrente sarebbero comunque

infondate, "poiché né l'art. 130 né altri articoli della

Costituzione attribuiscono alle Regioni poteri normativi per quanto

riguarda la determinazione dei modi di esercizio del controllo; per la

quale è anzi posta, ad ulteriore garanzia dell'autonomia degli enti

locali, una riserva di legge statale". Né sussisterebbe la denunciata

irrazionalità delle due misure di controllo, che sono logicamente

commisurate ai diversi presupposti che le giustificano. E

l'attribuzione ad un organo statale - quale il Commissario di Governo -

del potere di scioglimento del comitato di gestione, da esercitarsi per

altro su iniziativa dell'organo regionale, troverebbe la sua ragione

come nel caso dello scioglimento dei consigli comunali nel fatto che

l'organo direttivo delle U.S.L. è previsto e disciplinato dalla legge

statale.

l) Parimenti infondata - ad avviso dell'Avvocatura - sarebbero le

questioni che involgono la legittimità dell'art. 29 l. 730 sul ripiano

dei disavanzi delle U.S.L.

Le argomentazioni delle Regioni ricorrenti (Toscana, Piemonte,

Emilia-Romagna, Veneto, Lombardia, Sicilia) urterebbero infatti contro

il decisivo rilievo che la correlativa responsabilità finanziaria

sarebbe del tutto conseguente alla competenza riconosciuta alle

Regioni, in materia di assistenza sanitaria, con il connesso

potere-dovere di assicurare la corrispondenza tra i costi del servizio

ed i relativi benefici. In tale contesto, la disposizione del

precedente art. 26, che ha accollato al bilancio statale i disavanzi

delle unità sanitarie locali accertati al 31 dicembre 1983, avrebbe

portata eccezionale; e l'art. 29 in discussione, che dispone

diversamente per il 1984, confermerebbe appunto la eccezionalità e la

temporaneità dell'accollo.

Né violazione dell'autonomia finanziaria potrebbe, d'altra parte,

individuarsi nella indicazione, contenuta nel predetto articolo delle

risorse finanziarie da utilizzare per il ripiano dei disavanzi di

gestione delle U.S.L.. L'indicazione stessa potrebbe anzi apparire

superflua, essendo ovvia la necessità di utilizzare "in primo luogo"

le disponibilità del fondo sanitario nazionale, in relazione alla loro

specifica destinazione; ed essa avrebbe la sola funzione di "precisare

che l'esaurimento di quelle disponibilità non costituisce il limite

della responsabilità finanziaria della Regione".

Infine, ai rilievi della Provincia di Bolzano oppone analogamente

l'Avvocatura che anche le Provincie autonome - al pari delle Regioni -

sarebbero chiamate a sopportare il costo di una funzione propria;

mentre l'indicazione dei mezzi con cui farvi fronte, se riferita alle

complessive disponibilità di parte corrente delle quote del fondo ad

esse attribuite ed alle disponibilità derivanti dalle entrate previste

dal secondo comma dell'art. 25, non imprimerebbe a queste risorse una

destinazione che esse già non abbiano.

m) A sostegno della legittimità dell'art. 31 l. 730 (contestata da

Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Sicilia, Toscana e Veneto),

argomenta poi l'Avvocatura che le forme e i modi prescritti in via

generale dalla legge n. 382/1975, per l'esercizio delle funzioni di

indirizzo e coordinamento, non costituirebbero garanzia costituzionale

dell'autonomia regionale, per cui ben potrebbero essere derogate da

legge successiva che stabilisca (come nella specie) forme e modi

diversi, ugualmente rispettosi dell'autonomia amministrativa delle

Regioni, in relazione a specifiche esigenze della materia da questa

legge disciplinata.

n) Sarebbe infondata, infine, l'ultima questione di legittimità

dell'art. 34, comma quattordicesimo, sollevata dalla Regione Veneto:

poiché tale norma si limiterebbe ad introdurre una mera modificazione

quantitativa del limite, già riconosciuto legittimo dalla Corte,

quanto alle disponibilità finanziarie che le Regioni possono

depositare presso le aziende di credito.

9. - Alle controdeduzioni dell'Avvocatura hanno a loro volta

replicato le Regioni ricorrenti (eccettuata la Campania) e la Provincia

di Bolzano, con memorie aggiunte depositate nell'imminenza dell'udienza

di discussione.

In particolare:

- relativamente alle questioni sub art. 7, comma undicesimo, hanno

opposto le Regioni Piemonte, Lombardia ed Emilia-Romagna che sarebbe

frutto di palese equivoco interpretativo l'ipotesi di un sopravvenuto

"difetto di interesse" all'aumento del "fondo trasporti" per il 1982.

Infatti, la norma in questione - che non tiene conto del riaccertamento

in aumento della "quota storica" ai fini della definitiva

determinazione del fondo sopradetto - non farebbe venire meno il

meccanismo di recupero, a carico del fondo comune, dell'"intera" quota

storica: con la conseguenza che lo Stato avocherebbe a sé l'importo di

Lit. 88,5 miliardi non utilizzato per il 1982, per il finanziamento del

fondo 1983;

- in ordine alla impugnativa dell'art. 7, comma tredicesimo, l.

730, è stato tra l'altro eccepito dalla Regione Veneto, circa la

pretesa facoltà delle Regioni di ricorrere ad adeguamenti tariffari

(per la copertura dei disavanzi in questione), che essa sarebbe

smentita dallo stesso legislatore statale: dal momento che il d.l. 15

febbraio 1984, n. 10, decaduto ma ripresentato come d.l. 17 aprile

1984, n. 70, ha limitato gli incrementi delle tariffe e dei prezzi

amministrati al tasso massimo di inflazione indicato nella relazione

previsionale del Governo, affidando al CIP l'emanazione di direttive

vincolanti nei confronti delle amministrazioni regionali e locali in

ordine al tetto degli incrementi per i vari prezzi; e il CIP, con

direttiva n. 10 del 1984, ha stabilito che le tariffe dei trasporti

debbono restare ferme agli attuali livelli;

- con riguardo alla questione sub art. 25, comma secondo, l. 730,

ha aggiunto la Provincia di Bolzano che ogni contrario rilievo

dell'Avvocatura urterebbe contro l'assorbente considerazione che la

disciplina censurata "non concerne già somme provenienti dal fondo

sanitario nazionale ex art. 80 l. n. 833/1978, iscritte nel bilancio

dello Stato ed assegnate alla Provincia: bensì somme originariamente

proprie della Provincia (e da essa trattenute)";

- con riferimento all'obbligo del ripiano dei disavanzi 1981 ex

art. 29, è stato ulteriormente sottolineato - da Piemonte, Lombardia

ed Emilia-Romagna - come, nel contesto dei principi fissati dalla legge

quadro in materia di sanità, sarebbe illogico ed illegittimo obbligare

le Regioni a coprire i disavanzi U.S.L., sia che dipendano da obiettiva

insufficienza delle risorse assegnate al fondo sanitario nazionale

rispetto al fabbisogno incomprimibile, sia che, in ipotesi, derivino da

determinazioni discrezionali delle unità sanitarie locali (che

conducano ad eccedenze di spesa rispetto alle assegnazioni). Nel primo

caso, incomberebbe infatti allo Stato (l'unico, oltre tutto, ad averne

i mezzi) la responsabilità di adeguare le risorse al fabbisogno; nel

secondo caso sarebbero, invece, le amministrazioni locali a dover

essere chiamate a rispondere del loro operato e ricondotte

all'osservanza dei vincoli finanziari (artt. 50, quarto comma, e 51,

settimo comma, legge n. 833/1978).

10. - Alla pubblica udienza del 29 maggio 1984 - dopo la relazione

congiunta del Giudice Livio Paladin - gli avvocati delle ricorrenti e

gli Avvocati dello Stato Giorgo Azzariti e Paolo Vittoria hanno

ulteriormente ribadito le rispettive istanze e deduzioni. Considerato in diritto :

1. - I dieci giudizi in esame si prestano ad essere riuniti e

decisi con unica sentenza, poiché riguardano tutti la legge 27

dicembre 1983, n. 730, intitolata "Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1984)".

Inoltre i ricorsi introduttivi dei giudizi stessi interferiscono in

più punti fra di loro, sebbene sollevino questioni in parte diverse,

sia quanto alle norme impugnate sia quanto ai motivi rispettivamente

proposti.

2. - Seguendo l'ordine testuale della legge n. 730, vanno prese

anzitutto in considerazione le questioni concernenti il finanziamento

dei trasporti pubblici locali: fra le quali presenta primaria

importanza l'impugnazione dell'art. 7, comma tredicesimo,

congiuntamente promossa dalle Regioni Veneto, Sicilia, Campania,

Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna e Lombardia, mediante i ricorsi

menzionati in narrativa.

L'art. 7, comma tredicesimo, stabilisce che "i disavanzi delle

aziende di trasporto pubblico locale, non ripianabili con i contributi

regionali di esercizio di cui all'art. 5 della legge 10 aprile 1981, n.

151, devono essere coperti dalle regioni o province autonome mediante

adeguamenti tariffari stabiliti con il concorso degli enti locali

interessati o con prelievo dei fondi necessari dalla quota del fondo

comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, per le

regioni a statuto ordinario, e dalle corrispondenti entrate di parte

corrente previste dai rispettivi ordinamenti per le regioni a statuto

speciale o province autonome". Senonché le ricorrenti Regioni di

diritto comune censurano la disposizione che le obbliga a coprire i

disavanzi, facendoli gravare sulla finanza regionale, nella misura

occorrente per surrogare o per integrare gli "adeguamenti tariffari";

e, sotto questo aspetto, denunciano in particolar modo la violazione

degli artt. 81, comma quarto, 117 e 119 della Costituzione.

Da un lato, infatti, la norma impugnata comporterebbe oneri a

carico dei loro bilanci, senza assegnare alle Regioni le somme

occorrenti per farvi fronte; d'altro lato, la norma stessa vincolerebbe

ad una specifica destinazione mezzi finanziari liberamente disponibili

da parte regionale, nell'esercizio della loro autonomia legislativa.

Di più: la disciplina in esame verrebbe in tal senso a contraddire

puntualmente una pronuncia della Corte, adottata mediante la sentenza

n. 307 del 1983, nella parte in cui questa ha annullato l'art. 31,

comma primo, lett. a, del d.l. n. 55 del 1983. Rispetto alla

disposizione così dichiarata illegittima - che imponeva alle Regioni

di integrare "con il maggior gettito dei tributi propri" l'"eventuale

differenza tra la quota regionale derivante dalla ripartizione del

Fondo nazionale trasporti per l'anno 1983 e la somma delle erogazioni

effettuate allo stesso titolo alle aziende nel 1982" - l'art. 7, comma

tredicesimo, della legge n. 730 del 1983 implicherebbe novità

puramente formali, insuscettibili di sanare il vizio allora riscontrato

dalla Corte; ed anzi sarebbe a tal punto incompatibile con il

"giudicato costituzionale", da determinare - secondo il ricorso della

Regione Veneto - la violazione dello stesso art. 136 Cost.. Né gli

"adeguamenti tariffari" potrebbero bastare allo scopo, consentendo alle

Regioni di rendere del tutto inoperante la previsione denunciata: sia

perché le Regioni non sarebbero in grado di incidere sulle tariffe -

stando al testuale disposto dell'art. 7, comma tredicesimo - senza il

"concorso degli enti locali interessati"; sia perché si tratterebbe di

ripianare non soltanto i deficit degli anni a venire, ma anche i

disavanzi già prodottisi in passato; sia perché occorrerebbe

provvedere al ripiano per ogni singola azienda deficitaria, laddove le

Regioni non disporrebbero di alcuna competenza specialmente nel caso

dei servizi direttamente assunti dagli enti locali - quanto alla

gestione ed alle spese delle aziende stesse.

Così ricostruiti, i ricorsi vanno in questa parte accolti (il che

rende superfluo esaminare l'ulteriore denuncia proposta dalla Regione

Sicilia, per pretesa violazione della competenza regionale configurata

dall'art. 15, comma terzo, del rispettivo Statuto speciale). Per

averne la dimostrazione, basta rileggere la motivazione svolta dalla

sentenza n. 307, nel risolvere l'analogo problema posto dal citato art.

31, comma primo, lett. a, del d.l. n. 55 del 1983. Già in

quell'occasione, la Corte ha ritenuto che l'imporre alle Regioni

obblighi del genere contrasti anzitutto con ciò che la Costituzione

prescrive nel secondo comma dell'art. 119, ossia che le Regioni

dispongano di "tributi propri" (oltre che di "quote di tributi

erariali"), per fronteggiare autonomamente "le spese necessarie ad

adempiere le loro funzioni normali", in chiara contrapposizione ai

"contributi speciali" previsti dal terzo comma, in ordine ai quali può

essere invece vincolato l'esercizio della legislazione e

dell'amministrazione regionale; sicché non può ammettersi che, in

nome del coordinamento finanziario, lo Stato faccia fronte ad una spesa

di interesse nazionale ricorrendo ai tributi regionali, senza con ciò

vulnerare l'autonomia legislativa locale assieme all'autonomia

finanziaria considerata sul versante delle uscite. Nel porre a carico

delle Regioni la spesa in questione - concludeva sul punto la detta

sentenza - sarebbe dunque occorso che il legislatore statale disponesse

un'apposita copertura finanziaria: in difetto della quale, dalla

lesione degli artt. 117 e 119 discendeva altresì la violazione

dell'art. 81, comma quarto, Cost..

Ora, tutti questi assunti sono sostanzialmente riferibili al

problema in esame, sebbene la norma dettata dall'art. 7, comma

tredicesimo, della legge n. 730 del 1983 riguardi il "fondo comune"

(ovvero le corrispondenti entrate delle Regioni o Province a statuto

speciale) anziché i tributi regionali "propri". Infatti, non vi è

dubbio che le quote dei tributi erariali in base alle quali si

determina l'ammontare del fondo predetto - ai sensi dell'art. 8 della

legge 16 maggio 1970, n. 281 - rientrino anch'esse nella previsione del

primo capoverso dell'art. 119 Cost.; e la parificazione fra i

cosiddetti "tributi propri" ed il "fondo comune" risulta confermata, a

questi effetti, sia dall'art. 1 della stessa legge n. 281 del '70, sia

dall'art. 8, comma primo, della legge 19 maggio 1976, n. 335. In

entrambe le ipotesi, dunque, si tratta di risorse autonomamente

utilizzabili dalle Regioni, per assolvere all'intero complesso delle

loro "funzioni normali" - secondo le priorità determinate dagli organi

regionali di governo - senza alcun vincolo a specifiche destinazioni:

tanto più quando il legislatore statale abbia già provveduto alle

spese di interesse nazionale mediante appositi fondi speciali, come

quello "per il ripiano dei disavanzi di esercizio" delle aziende di

trasporto, istituito dall'art. 9 della "legge quadro" n. 151 del 1981.

D'altra parte, non giova replicare - come fa l'Avvocatura dello

Stato - che la disciplina in discussione (diversamente dall'art. 31,

comma primo, lett. a, del. d.l. n. 55/1983) farebbe cadere l'accento

sugli "adeguamenti tariffari": cui le Regioni sarebbero comunque

tenute, in virtù del principio di corrispondenza fra le tariffe ed il

"costo effettivo del servizio", già stabilito dall'art. 6, comma

primo, lett. b, della ricordata "legge quadro" sui trasporti pubblici

locali. La norma richiamata dall'Avvocatura prescrive bensì la

copertura dei costi attraverso "i ricavi del traffico... derivanti

dall'applicazione delle tariffe minime stabilite dalla regione", ma

"nella misura che verrà stabilita annualmente per le varie zone

ambientali omogenee del territorio nazionale con decreto del Ministro

dei trasporti..."; e dal recente decreto ministeriale 13 giugno 1983

(pubbl. in G. U. 20 agosto 1983, n. 228) si desume che le aliquote

minime oscillano fra il 35% dei costi (relativamente ai trasporti

extra-urbani del centro-nord) e il 17% dei costi medesimi

(relativamente ai trasporti urbani nella città di Napoli).

Ad aggravare il caso, è anzi sopraggiunta - in attuazione del d.l.

n. 10 del 1984 (recante, fra l'altro, misure urgenti in materia di

tariffe) - la delibera n. 10/1984 del Comitato interministeriale

prezzi (tuttora valida ai sensi della legge n. 219 del 1984) la quale

ha stabilito, al punto 4, che per l'anno in corso "le tariffe del

trasporto urbano e delle autolinee in concessione... dovranno essere

mantenute ferme agli attuali livelli". Ma l'art. 7, comma tredicesimo,

della legge n. 730 del 1983 dev'esser dichiarato costituzionalmente

illegittimo, pur senza utilizzare quest'ultimo ordine di considerazioni

(tenuto conto che la predetta delibera del CIP è stata a sua volta

impugnata dalla Regione Toscana e che la Corte deve ancora pronunciarsi

in proposito). Indipendentemente dall'attuale blocco delle tariffe dei

servizi di trasporto pubblico locale, la denunciata norma si pone

infatti in contrasto - per tutte le ragioni in precedenza esposte - con

gli artt. 117, 119 ed 81, comma quarto, della Costituzione (mentre

rimangono assorbite le ulteriori censure prospettate dai ricorsi in

esame).

3. - Le Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Lombardia contestano

inoltre la legittimità costituzionale dell'undicesimo e del dodicesimo

comma dell'art. 7, rispettivamente concernente l'ammontare del Fondo

nazionale per i trasporti quanto agli anni 1982 e 1983.

Più di preciso, l'undicesimo comma dell'art. 7 stabilisce che "il

fondo nazionale per i trasporti per l'anno 1982, determinato in via

provvisoria in lire 2.900 miliardi dall'art. 27 del decreto-legge 22

dicembre 1981, n. 786, convertito in legge, con modificazioni, dalla

legge 26 febbraio 1982, n. 51 è definitivamente determinato in lire

2.922 miliardi"; ed aggiunge che "gli importi di cui al secondo comma

dell'art. 27 dello stesso decreto-legge non utilizzati per lire 88,5

miliardi per la determinazione definitiva del predetto fondo, vengono

destinati al finanziamento del fondo relativo all'anno 1983". Così

disponendo, però, la disciplina impugnata lederebbe secondo le Regioni

ricorrenti - l'autonomia regionale, come pure il quarto comma dell'art.

81 Cost., dal momento che l'importo del fondo verrebbe in tal modo

fissato al di sotto della misura risultante da una corretta

applicazione dell'art. 9 della "legge quadro" sui trasporti pubblici

locali.

Effettivamente, il secondo comma dell'art. 9 l. cit. aveva

previsto che il fondo in questione fosse "dotato per il 1982 di un

importo pari a quello corrisposto a qualsiasi titolo per l'anno 1981

dalle regioni, dalle province e dai comuni, direttamente o

indirettamente, in favore delle aziende di cui al primo comma e per le

finalità ivi considerate"; ed il terzo comma aveva a sua volta

disposto che "per il 1982 e per gli anni successivi detto importo"

venisse "modificato anche in relazione all'incremento della componente

prezzi nella variazione del prodotto interno lordo ai prezzi di

mercato, verificatasi nell'anno precedente e risultante nella relazione

generale sulla situazione economica del Paese". Ma la definizione della

cosiddetta quota storica del fondo, corrispondente al complesso delle

precedenti assegnazioni regionali, provinciali e comunali, risultò

molto complessa e fu ritardata nel tempo; sicché l'art. 27, comma

primo, del decreto-legge n. 786 del 1981, ad oltre otto mesi

dall'entrata in vigore della "legge quadro", si limitò ad operare una

determinazione provvisoria, nella misura di 2.900 miliardi, pari alla

somma della "quota storica" quantificata in 2.500 miliardi e di

ulteriori 400 miliardi corrisposti dallo Stato a titolo di aumento del

16%, per compensare l'intervenuto incremento dei prezzi (ma già

diversamente - per dichiarazione dello stesso legislatore statale - da

quanto in origine previsto nel citato art. 9, comma terzo). Ed è

soltanto in virtù della legge finanziaria 1984 che si è giunti alla

determinazione definitiva, con una maggiorazione di 22 miliardi

rispetto all'importo provvisorio: maggiorazione per altro insufficiente

- stando ai tre ricorsi in discussione - in quanto l'entità effettiva

della "quota storica" era stata nel frattempo valutata in 2.610,5

miliardi, superando di 88,5 miliardi l'importo fissato dalla norma

impugnata, che invece ha stornato quest'ultima somma, destinandola al

finanziamento del fondo per il 1983.

Con ciò - come si vede - l'intera questione finisce per vertere

sugli aspetti quantitativi della determinazione del fondo trasporti

per il 1982, con particolare riguardo alla cosiddetta quota storica del

fondo medesimo. In ultima analisi, anche l'Avvocatura dello Stato

affronta il problema in tale prospettiva, sia quando mette in dubbio

l'interesse delle ricorrenti ad ottenere un aumento del fondo trasporti

(che verrebbe comunque ad incidere sulla finanza regionale, per mezzo

di un'equivalente contrazione delle entrate previste dalla legge n. 281

del 1970), sia quando sostiene che la norma impugnata non avrebbe

comunque effettuato "alcuna riduzione retroattiva delle disponibilità

finanziarie delle Regioni". E le controdeduzioni della difesa regionale

non alterano affatto i termini della controversia, in quanto si

limitano ad argomentare che il "fondo comune" sarebbe già stato

decurtato della somma che la legge finanziaria 1984 ha trasferito dal

fondo trasporti per il 1982 al corrispondente fondo per il 1983.

Tuttavia, questa Corte non è dell'avviso che censure così

prospettate, fondate o meno che siano sul piano fattuale, bastino a

concretare una lesione dell'autonomia costituzionalmente garantita

alle Regioni, né una violazione del precetto che impone la copertura

finanziaria degli oneri gravanti sulla finanza pubblica allargata.

Quanto al quarto comma dell'art. 81 Cost., non si può dire che le

somme in questione fossero già state determinate ed assegnate alle

Regioni, per esser poi ridotte al momento della loro materiale

erogazione. Al contrario, la definitiva determinazione di esse,

comunque disposta in misura superiore alla determinazione provvisoria

del dicembre '81, non ha avuto luogo se non per effetto della norma che

le tre Regioni ricorrenti denunciano nel presente giudizio. Se dunque,

in precedenza, le Regioni stesse hanno stanziato ulteriori contributi

per il ripiano di disavanzi di esercizio riguardanti le aziende di

trasporto pubblico locale, ciò ha rappresentato il frutto di loro

autonome scelte, concretate mediante il ricorso ad entrate regionali

già disponibili allo scopo: senza di che le leggi locali di spesa

avrebbero violato a loro volta il quarto comma dell'art. 81, visto che

oneri del genere non possono venire legittimamente fronteggiati con

fondi "derivanti da entrate già previste dalla normazione" statale, ma

non ancora assegnati alle amministrazioni regionali, a conclusione dei

necessari "adempimenti procedurali" (come questa Corte ha precisato

nella sentenza n. 54 del 1983).

D'altro lato, quanto all'autonomia regionale in genere ed

all'autonomia finanziaria in particolare, la Costituzione non ha certo

vietato che nuove leggi statali intervengano a modificare la

legislazione preesistente, anche per ciò che riguarda i proventi

attribuiti dallo Stato alle Regioni; ed il mancato o incompleto

rispetto degli affidamenti che il legislatore statale abbia dato alle

amministrazioni regionali si presta - in ipotesi - a venir censurato

sul piano politico, ma non si risolve necessariamente, secondo

l'ordinamento italiano, in un fattore d'illegittimità costituzionale.

La ricordata sentenza n. 307 del 1983 ha chiarito, in proposito, che

"l'attribuzione alle regioni dei mezzi finanziari necessari per il

perseguimento delle loro finalità" non "è definita dal precetto

costituzionale in termini quantitativi; essa va, nel tempo,

costantemente adeguata alle concrete esigenze di espletamento delle

funzioni regionali, nei limiti della compatibilità con i vincoli

generali nascenti dalle preminenti esigenze della finanza pubblica nel

suo insieme" ed alla sola condizione "che non venga gravemente alterato

il necessario rapporto di complessiva corrispondenza... fra bisogni

regionali e mezzi finanziari per farvi fronte". Il che, tuttavia, non

è stato dedotto nel caso che ora è in esame.

Se mai, altre dovrebbero essere le conclusioni del discorso,

qualora la denunciata riduzione del fondo trasporti per il 1982 si

fosse accompagnata all'incondizionato obbligo di coprire disavanzi

delle aziende di trasporto pubblico locale, immediatamente posto a

carico della finanza regionale propria; ma l'annullamento del

tredicesimo comma dell'art. 7, determinato dalla presente decisione,

esclude in partenza il verificarsi di siffatti pregiudizi. Agli

specifici fini del sindacato spettante a questa Corte, la proposta

impugnativa risulta quindi infondata in tutti i suoi aspetti.

4. - Considerazioni analoghe valgono anche in ordine al dodicesimo

comma dell'art. 7, per cui "l'importo di lire 2.900 miliardi del fondo

nazionale per i trasporti relativo all'anno 1983, di cui al secondo

comma dell'art. 5 della legge 26 aprile 1983, n. 130, è elevato a

lire 3.132,5 miliardi, di cui lire 144 miliardi sono iscritte nel

bilancio dello Stato per l'esercizio finanziario 1984". Al che si

aggiunge l'abrogazione del "commi 5.1, 5.2 e 5.3 dell'art. 31 del

decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito in legge, con

modificazioni, dalla legge 26 aprile 1983, n. 131"; mentre le Regioni

vengono facoltizzate a "corrispondere un contributo per il ripiano del

disavanzo di esercizio relativo all'anno 1983 superiore a quello

attribuito nell'anno 1982 esclusivamente alle aziende che hanno

applicato, e per le quali siano in atto al 31 dicembre 1983, gli

adeguamenti tariffari previsti dall'art. 31 del predetto decreto-legge

28 febbraio 1983, n. 55".

I tre ricorsi in esame deducono, per un primo verso, che

l'incremento del fondo per il 1983 - rispetto all'importo di 2.900

miliardi, già stabilito dall'art. 5 della legge finanziaria n. 130 -

sarebbe solo fittizio e non soddisferebbe la promessa rivalutazione

del fondo medesimo, di cui all'art. 9, comma terzo, della "legge

quadro" sui trasporti pubblici locali: poiché la maggior somma di

232,5 miliardi sarebbe destinata in parte (ossia nella misura di 144

miliardi) al fondo trasporti per il 1984 e nella parte residua

corrisponderebbe alla cifra di 88,5 miliardi, che l'undicesimo comma

dell'art. 7 ha trasferito dal fondo trasporti del 1982 al

corrispondente fondo del 1983. Per un secondo verso, la disposta

abrogazione dell'art. 31, commi 5.1., 5.2. e 5.3., del d.l. n. 55 del

1983 verrebbe a privare le Regioni di un ulteriore incremento del 13

per cento, previsto appunto dalle norme abrogate, riducendo di fatto

l'incremento stesso ad una misura che i ricorsi considerano pari al 4,9

per cento del fondo in discussione. Ma, sotto entrambi gli aspetti, la

questione si dimostra non fondata.

Per respingere la prima impugnativa, sono risolutivi gli argomenti

esposti relativamente all'art. 7, comma undicesimo; ed anzi la

conclusione dell'infondatezza s'impone a fortiori, dal momento che la

definitiva determinazione del fondo trasporti per il 1983 nell'importo

di 2.900 miliardi, quale era stata effettuata dall'art. 5 della legge

finanziaria n. 130, non ha formato oggetto di alcuna censura regionale

(sebbene già in quell'occasione il "fondo nazionale" non fosse stato

rivalutato per nulla, al confronto con l'importo provvisoriamente

stabilito per il 1982). Circa il secondo motivo di ricorso, la Corte

deve invece rilevare che esso trae lo spunto da una lettura parziale ed

inesatta dell'art. 31, commi 5.2. e 5.3., del d.l. n. 55, come

integrato dalla legge di conversione n. 131 del 1983. Ai sensi del

comma 5.2., il previsto incremento dei contributi regionali integrativi

risultava non già equivalente ma "non superiore al 13 per cento della

quota attribuita nel 1982 a ciascuna azienda" ed era facoltizzato nel

solo caso che si verificasse il concorso di tre condizioni

contestualmente fissate: vale a dire, che l'azienda in questione

avesse, a sua volta, "registrato un aumento dei costi di esercizio non

superiore al 13 per cento rispetto al 1982", che avesse "applicato gli

adeguamenti tariffari previsti" dall'art. 31, comma secondo, e che

all'azienda stessa la Regione avesse "corrisposto nel 1983 un

contributo di esercizio in misura non inferiore a quello corrisposto

nel 1982". Unicamente a questo punto ed entro questi limiti, il comma

5.3 dell'art. 31 stabiliva che "le erogazioni disposte dalle regioni"

venissero "riconosciute in aumento alla quota del Fondo nazionale

trasporti loro spettante": ma con riferimento al fondo per il 1984, e

non al fondo per il 1983, come l'Avvocatura dello Stato ha messo

giustamente in luce.

Del resto, a ciò si aggiunge che la clausola abrogativa contenuta

nell'art. 7, comma dodicesimo, riguarda comunque facoltà spettanti

alle Regioni e non maggiori spese delle quali esse debbano farsi

puntualmente carico. A motivare la presente decisione di rigetto,

concorrono dunque le argomentazioni della sentenza n. 307 del 1983, là

dove si osserva che "gli ulteriori contributi, previsti dal comma 5.2

dell'art. 31, sono pur sempre - giuridicamente - il frutto di

un'autonoma determinazione regionale" (effettuata sulla base dell'art.

5 cpv. della "legge quadro" in tema di trasporti pubblici locali);

"sicché non ne deriva nessun onere che sia stato posto a carico dei

bilanci regionali, senza l'indicazione dei mezzi per farvi fronte".

5. - L'art. 19 della legge n. 730 viene impugnato unicamente dalla

Regione Veneto, anche "in relazione" all'art. 16 della legge stessa,

come si precisa nelle premesse del ricorso. Nel disporre la proroga

del "blocco delle assunzioni", già previsto dall'art. 9, comma terzo,

della legge n. 130 del 1983, le disposizioni denunciate avrebbero

anzitutto conferito "carattere di normalità a una misura eccezionale",

contravvenendo alle indicazioni date dalla Corte con la sentenza n. 307

del medesimo anno. Più specificamente, tali disposizioni avrebbero

invaso, sotto un triplice aspetto, la competenza costituzionalmente

riservata alle Regioni: in primo luogo, perché il terzo comma

dell'art. 19, richiamando l'art. 9, comma quinto, della legge n. 130,

continua a subordinare le "nuove assunzioni" presso le "amministrazioni

regionali" al rispetto di appositi atti governativi d'indirizzo e

coordinamento; in secondo luogo, perché il quarto comma dell'art. 19,

pur demandando alle Regioni le valutazioni delle "eventuali necessità

di assunzioni di personale" presso le unità sanitarie locali,

stabilisce anche in tal caso che le autorizzazioni regionali vanno

disposte "nei limiti fissati dagli atti di indirizzo e coordinamento

emanati ai sensi del quinto comma dell'art. 9 della legge 26 aprile

1983, n. 130"; in terzo luogo, perché la mancata considerazione degli

"enti amministrativi dipendenti dalla Regione" lascia intendere -

secondo la difesa regionale - che resta "impregiudicato il potere

statale per tutti quegli enti che, pur diversi da quelli del servizio

sanitario e dalle amministrazioni regionali in senso stretto, rientrano

tuttavia nell'area delle competenze regionali anche per quanto concerne

la disciplina e la provvista dei loro organici e delle assunzioni di

personale". Ed il raffronto fra l'art. 19 e l'art. 16 della legge n.

730, che riconosce ai Comuni e alle Province - come si afferma nel

ricorso - "una sfera di autodeterminazione in materia... più ampia di

quella regionale", varrebbe a confermare la sussistenza dei prospettati

vizi di legittimità costituzionale.

In realtà, sui primi due motivi specificamente dedotti nel

ricorso, la Corte si è già pronunciata con quella stessa sentenza n.

307 del 1983, da cui la ricorrente vorrebbe trarre argomento per

fondare le proprie censure. Con quella decisione s'è infatti

annullato l'art. 9, comma quarto, della citata legge n. 130, nella

parte in cui non conferiva alle Regioni la potestà di determinare,

valutate le eventuali necessità, i singoli casi in cui fosse

indispensabile procedere ad assunzione di personale nelle unità

sanitarie locali; ma si sono mantenute espressamente ferme, anche nel

dispositivo della decisione stessa, "le funzioni di indirizzo e

coordinamento previste dall'art. 5 l. 23 dicembre 1978 n. 833". Del

pari, si è dichiarata non fondata la questione di legittimità

costituzionale concernente l'art. 9, comma quinto, in base all'assunto

che tale norma prevedeva (e tuttora prevede) "il possibile contenuto

degli atti di indirizzo e coordinamento, rappresentato non da pure e

semplici prescrizioni di blocco delle assunzioni, derogabile solo in

casi stabiliti da organi governativi, ma dall'individuazione di limiti

entro i quali debba risultare contenuta la spesa delle regioni

derivante da nuove assunzioni, limiti superabili solo in presenza di

valutazioni di indispensabilità, da compiersi, ad opera dei competenti

organi regionali, con procedure non riproduttive di quella configurata

dal quarto comma dello stesso articolo, ma su di questa esemplare".

Né vale obiettare che il "blocco delle assunzioni", in quanto

protratto per l'intero anno in corso, avrebbe superato quei "limiti

temporali non irragionevoli", che la Corte stimava rispettati sin

quando la detta misura di contenimento restava circoscritta al 1983.

Come l'Avvocatura dello Stato ha posto in rilievo, "il carattere

transitorio della misura non viene meno... per la sola ragione della

sua proroga" (ed anzi "l'esigenza straordinaria di freno alla

dilatazione della spesa pubblica che giustificò il divieto di

assunzioni nell'anno 1983 lo giustifica ancora nel 1984"); tanto più

che il primo comma dell'impugnato art. 19 ha notevolmente esteso la

serie delle ipotesi nelle quali il blocco non opera, rispetto alle

originarie previsioni dell'art. 9, comma terzo, della legge n. 130. Se

poi si considera che, nella specie, spetta alle Regioni individuare i

singoli casi nei quali risulti indispensabile derogare al blocco

stesso, ne viene ulteriormente confermata l'infondatezza delle due

prime impugnazioni in esame. E l'estrinseco richiamo alle diverse

situazioni disciplinate dall'art. 16 della legge n. 730 non può far

mutare le conclusioni così raggiunte.

Per contro, dev'essere accolto il terzo degli indicati motivi di

ricorso. Non regge l'eccezione d'inammissibilità, sollevata in

proposito dall'Avvocatura dello Stato, con il rilievo che la censura

sarebbe "troppo generica", riguardando "altri enti non precisati" dal

ricorso medesimo: vero è, viceversa, che l'impugnativa prende le mosse

da un testuale richiamo all'art. 117 della Costituzione, là dove si

tratta degli "enti amministrativi dipendenti dalla Regione" (anche se

il riferimento viene ilustrato in forma esemplificativa - mediante un

successivo accenno alle "aziende regionali forestali", agli "enti di

svilupppo agricolo", agli "enti turistici" ed agli "enti fieristici

regionali" - piuttosto che in un modo tassativo). Nel merito,

d'altronde, non si giustifica il fatto che il legislatore statale,

tanto nella legge n. 130 quanto nella legge n. 730 del 1983, abbia

preso in specifica considerazione le assunzioni di personale presso le

"amministrazioni regionali", trascurando quegli "enti amministrativi

dipendenti", che pur non confondendosi con le "amministrazioni" stesse

vengono affiancati agli "uffici" dell'ente Regione per mezzo del citato

disposto costituzionale. L'incoerenza della vigente disciplina sul

"blocco delle assunzioni" è anzi accentuata da ciò che l'immissione

di nuovo personale nelle unità sanitarie locali, entro i limiti

fissati dagli atti governativi di indirizzo e coordinamento, ricade

attualmente nella competenza regionale, malgrado le "strutture

operative" in questione facciano capo ai Comuni (od alle comunità

montane) anziché alle Regioni, in base all'art. 15, comma primo, della

legge istitutiva del servizio sanitario nazionale.

Non a caso, la prima Commissione permanente del Senato aveva

espresso in tal senso l'avviso che la legge finanziaria 1984 dovesse

affermare la competenza delle Regioni "non solo per il personale del

servizio sanitario, ma, più in generale, per tutto il personale

dipendente da enti pubblici regionali" (Atti Senato, 20 ottobre 1983,

n. 195-A). Senonché il detto parere, che avrebbe portato alle loro

naturali conseguenze le indicazioni offerte dalla sentenza n. 307/1983

circa le unità sanitarie locali, è stato disatteso dal Parlamento nel

seguito dei lavori preparatori della legge n. 730. E dunque la Corte

deve ora restaurare la competenza regionale costituzionalmente

garantita in materia, dichiarando l'illegittimità dell'art. 19, comma

terzo, nella parte in cui non prevede - alle stesse condizioni

stabilite per le "amministrazioni regionali" che siano le Regioni (e

non il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del

Consiglio stesso, sentito il Ministro del tesoro) a determinare,

valutate le eventuali necessità, i singoli casi in cui sia

indispensabile procedere alle assunzioni di personale presso gli enti

amministrativi da esse dipendenti.

6. - L'art. 24, comma primo, della legge n. 730 (in combinazione

con l'art. 32, comma quinto, della legge stessa) viene a sua volta

impugnato dalla Regione Toscana: con particolare riguardo - come si

evince dalla motivazione del ricorso - alla lettera b, che demanda agli

accordi collettivi nazionali, stipulati in base all'art. 48 della

legge n. 833 del 1978, "l'istituzione di commissioni professionali a

livello regionale con la partecipazione di rappresentanti dei medici

convenzionati..., scelti tra esperti qualificati delle strutture

pubbliche universitarie e ospedaliere, e dell'ordine professionale, con

il compito di definire gli standards medi assistenziali e di fissare la

procedura per le verifiche di qualità dell'assistenza"; al che si

aggiunge - secondo la disposizione denunciata - che "nella definizione

degli standards medi assistenziali dovranno altresì essere previste le

ipotesi di eccessi di spesa che potranno dar luogo, ove non

giustificate, a sanzioni da determinarsi secondo i criteri previsti dal

punto 3, terzo comma, del richiamato art. 48".

La Regione ricorrente assume, infatti, che le funzioni attribuite

alle dette commissioni professionali interferirebbero con la competenza

regionale in materia di "assistenza sanitaria ed ospedaliera": venendo

a ledere, più precisamente, la potestà di organizzare le strutture

sanitarie sul piano regionale ed infraregionale, nonché la potestà di

definire le regole organizzativi attinenti. alla gestione in loco del

servizio sanitario nazionale, che l'art. 11 della legge n. 833 del 1978

avrebbe invece incluso tra le funzioni legislative ed amministrative

spettanti in tal campo alle Regioni. Di qui la connessa impugnazione

dell'art. 32, comma quinto, che impone alle commissioni regionali di

controllo di cui all'art. 24 di "valutare con particolare attenzione i

dati relativi alle prestazioni in questione (diagnostica specialistica

ad alto costo) e alla spesa conseguente"; tanto più che quest'ultima

disposizione sarebbe ulteriormente viziata per contrasto con l'art.

130 Cost., il quale riserva ad appositi organi della Regione il

controllo sugli atti degli enti locali (unità sanitarie locali

comprese) e per ciò stesso preclude - a quanto si adduce nel ricorso -

la configurabilità di anomali controlli del genere in esame.

Per risolvere i problemi così prospettati, giova premettere che

l'art. 48 della legge n. 833 del 1978 considera - direttamente od

indirettamente - ogni aspetto dell'ordinamento del "personale sanitario

a rapporto convenzionale", con il dichiarato scopo di garantire,

"sull'intero, territorio nazionale", "l'uniformità del trattamento

economico e normativo "del personale medesimo, in vista di

quell'"eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio"

(proclamata dall'art. 1, comma terzo, della stessa legge n. 833) che

rappresenta il primario motivo ispiratore della riforma sanitaria. Ai

contratti collettivi da esso previsti, cui devono "del tutto"

conformarsi le convenzioni delle quali si tratta, l'art. 48 devolve

pertanto - in particolar modo - il compito di regolare "il rapporto

ottimale medico-assistibili..., fatto salvo il diritto di libera scelta

del medico per ogni cittadino", "il numero massimo degli assistiti per

ciascun medico" e, soprattutto, "le forme di controllo sull'attività

dei medici convenzionati nonché le ipotesi di infrazione da parte dei

medici degli obblighi derivanti dalla convenzione, le conseguenti

sanzioni, compresa la risoluzione del rapporto convenzionale, e il

procedimento per la loro irrogazione, salvaguardando il principio della

contestazione degli addebiti e fissando la composizione di commissioni

paritetiche di disciplina "(come si legge nel terzo comma, nn. 1, 5 ed

8). Ed è appunto in questo quadro (del quale la Regione Toscana non

contesta affatto la legittimità costituzionale) che s'inserisce la

norma impugnata, avendo principalmente di mira la determinazione di

criteri concernenti il cosiddetto comportamento prescrittivo dei medici

convenzionati, al duplice fine di limitare la corrispondente spesa

sanitaria e di rendere possibile, nel caso di un'ingiustificata

violazione dei criteri medesimi, la decadenza dal rapporto

convenzionale.

L'art. 24, comma primo, lett. b, della legge n. 730 non implica

dunque - come vorrebbe il ricorso - una rottura della logica alla quale

è ispirato l'art. 48 della legge n. 833; bensì costituisce, dal punto

di vista delle rispettive competenze statali e regionali, una puntuale

conferma della logica stessa. Ben diversamente dal personale delle

unità sanitarie locali, in ordine al quale spetta alle Regioni un

consistente complesso di poteri, il personale sanitario a rapporto

convenzionale viene interamente regolato per mezzo di norme legislative

statali ovvero di appositi accordi collettivi nazionali (sia pure

stipulati da una delegazione dei poteri pubblici, comprensiva di cinque

rappresentanti regionali); mentre ad ogni singola Regione l'art. 48

riserva il solo compito di autorizzare le temporanee deroghe di cui al

terzo comma, punto 5, quanto "al numero massimo degli assistiti e delle

ore di servizio ambulatoriale".

Ciò spiega per quali motivi il Parlamento, discostandosi dal testo

presentato dal Governo, abbia approvato la norma che ora è in

discussione. Determinante, cioè, si è rivelata l'esigenza - più

volte segnalata nel corso dei lavori preparatori - di evitare ingerenze

di stampo burocratico nell'esercizio della libera professione medica.

E ne offre la riprova l'esordio dell'art. 24, comma primo, che

subordina i previsti contratti collettivi nazionali "al fine di

nazionalizzare l'erogazione delle prestazioni sanitarie in regime

convenzionale, nel rispetto dell'autonomia e del segreto professionale

dei sanitari convenzionati".

Certo, la soluzione così accolta potrebbe dare luogo ad

inconvenienti, perché suscettibile delle più diverse applicazioni

nell'ambito del territorio nazionale. Ma, entro la particolare

prospettiva del presente giudizio, rimane fermo che gli obblighi

gravanti sul personale in esame non costituiscono secondo il vigente

sistema - l'oggetto di alcuna potestà legislativa regionale propria:

il che dovrebbe escludere, del pari, la stessa possibilità di un

conflitto fra gli "standards medi assistenziali", prefigurati dal primo

comma, lett. b, dell'art. 24, ed i "piani sanitari regionali",

periodicamente approvati dai legislatori locali, in base all'art. 55

della legge n. 833. Di conseguenza, la prima delle proposte questioni

deve dirsi non fondata. E la medesima conclusione vale per

l'impugnativa concernente l'art. 32, comma quinto: poiché il

cosiddetto "controllo sull'attività dei medici convenzionati" - già

fondato sull'art. 48, comma terzo, punto 8, della legge n. 833 - non ha

nulla a che vedere con il controllo sugli atti degli enti locali,

considerati dall'art. 130 della Costituzione.

7. - La Regione Trentino-Alto Adige e le Province di Trento e di

Bolzano contestano la legittimità costituzionale dell'art. 25, comma

secondo, della legge finanziaria 1984: per cui, "a modifica di quanto

previsto dall'art. 69 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, le somme

di cui alle lett. b), c) e e) del primo comma dello stesso articolo

sono trattenute dalle unità sanitarie locali, dalle regioni e province

autonome e sono utilizzate per il 50 per cento ad integrazione del

finanziamento di parte corrente e per il 50 per cento per l'acquisto di

attrezzature in conto capitale".

a) Di tale disciplina, la Regione e le Province autonome censurano

la parte che prescrive un rigido criterio di riparto e di utilizzo

delle somme in esame, destinandole rispettivamente alle spese

sanitarie correnti ed alle spese di investimento. Da un lato, cioè,

il ricorso regionale assume che la norma impugnata invaderebbe - senza

il supporto di alcuna riforma economico-sociale della Repubblica - una

competenza riservata alla legislazione primaria del Trentino-Alto

Adige, quale l'"ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri "(ex

art. 4 n. 7 St.): competenza che la Regione avrebbe già esercitato,

mediante le leggi n. 6 del 1980 e n. 1 del 1981. D'altro lato, i

ricorsi provinciali si dolgono del vincolo di destinazione che l'art.

25, comma secondo, verrebbe ad imporre sulle somme "trattenute" dalle

Province stesse, in aperto contrasto con l'art. 30 della legge

provinciale n. 7 del 1979 (recante "norme in materia di bilancio e di

contabilità generale della Provincia autonoma di Trento"), come pure

con l'art. 28 della legge provinciale n. 8 del 1980 (recante "norme in

materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia autonoma

di Bolzano"); ma i detti ricorsi denunciano, inoltre, i corrispondenti

vincoli imposti alle unità sanitarie locali operanti nel Trentino-Alto

Adige, traendo argomento dalla competenza provinciale relativa ai

controlli sugli atti e sugli organi delle unità medesime.

Ora, per ciò che riguarda la Regione, è fondamentalmente esatta

la replica proposta dall'Avvocatura dello Stato: vale a dire, che la

competenza regionale concernente l'ordinamento delle unità sanitarie

locali non include "i contenuti del loro agire". Effettivamente,

secondo lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, la competenza

in tema di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e

ospedaliera", non spetta alla Regione bensì alle Province (ex art. 9

n. 10 St.). Né le due leggi regionali richiamate dal ricorso danno

fondamento all'impugnativa. Vero è, viceversa, che la legge n. 6 del

1980, recante l'"ordinamento delle unità sanitarie locali", non

contiene alcuna previsione che collida od interferisca con la norma

impugnata; mentre la legge n. 1 del 1981, intitolata "Disciplina della

contabilità delle unità sanitarie locali", demanda ai piani sanitari

provinciali - in base al primo comma dell'art. 4 - la determinazione

delle entrate "da destinare rispettivamente al finanziamento delle

spese correnti e di quelle in conto capitale": ma, con ciò stesso,

conferma che norme del genere di quella impugnata condizionano - se mai

- l'esercizio delle funzioni spettanti in materia alle Province e non

alla Regione Trentino-Alto Adige.

b) Quanto invece ai ricorsi provinciali, occorre anzitutto chiarire

quale sia la natura delle somme che vengono attualmente "trattenute"

dalle Province e dalle unità sanitarie locali, per effetto del secondo

comma dell'art. 25, a modifica dell'art. 69, comma primo, lett. b, c ed

e, della legge n. 833 del 1978. Precedentemente all'entrata in vigore

della legge finanziaria 1984, le somme in questione - comprendenti gli

importi già destinati dalle Province medesime (nonché dalle Regioni,

dai Comuni e da altri enti pubblici) "al finanziamento delle funzioni

esercitate in materia sanitaria", al pari dei "proventi" e dei "redditi

netti derivanti dal patrimonio trasferito ai comuni per le unità

sanitarie locali" e dei "proventi derivanti da attività a pagamento

svolte dalle unità... e dai presidi sanitari ad esse collegati..." -

venivano tutte versate "all'entrata del bilancio dello Stato", per

confluire nel fondo sanitario nazionale: come precisava - in

riferimento all'art. 69, comma primo, lett. b - l'art. 52, comma

primo, della legge n. 833. Ma la destinazione di questi mezzi al

finanziamento della spesa sanitaria non è affatto cessata nel momento

in cui la stessa norma denunciata ne ha consentito l'immediato utilizzo

da parte degli enti pubblici ivi indicati, senza più farle passare

attraverso il fondo sanitario nazionale; e tale destinazione giustifica

- sul piano costituzionale - i vincoli contestualmente imposti quanto

all'uso delle somme così "trattenute". In altre parole, una volta che

dette somme venivano esentate dal rispetto degli "indici" e degli "

standards" che il CIPE definisce "distintamente" - in base all'art. 51,

comma secondo, della legge n. 833 - "per la spesa corrente e per la

spesa in conto capitale" da fronteggiare mediante l'apposito fondo

sanitario nazionale, la legge finanziaria 1984 ha direttamente fissato

un analogo criterio di riparto: la rigidità del quale può

rappresentare, eventualmente, una ragione di critica sotto il profilo

della tecnica o della politica legislativa, ma non si risolve in un

vizio sindacabile da questa Corte.

Così stando le cose, non è pertinente il richiamo dei ricorsi

alle leggi provinciali di contabilità, là dove esse prevedono (alla

stregua dell'art. 21, comma primo, della legge n. 335 del 1976) che i

fondi comunque assegnati alle Province affluiscano ai rispettivi

bilanci "senza vincolo a specifiche destinazioni". Se tale pretesa

venisse condotta alle sue naturali conseguenze, nell'ambito del

servizio sanitario, ciò comporterebbe che le stesse quote del fondo

nazionale, annualmente trasferite alle amministrazioni provinciali,

possano venire utilizzate dai legislatori locali per coprire spese del

tutto esorbitanti dal campo della sanità pubblica. Ma ciò si

porrebbe in palese contrasto con le caratteristiche fondamentali della

riforma sanitaria, cioè con "l'eguaglianza dei cittadini nei confronti

del servizio" e con la conseguente competenza dello Stato a fissare "i

livelli delle prestazioni sanitarie che devono essere, comunque,

garantiti a tutti i cittadini" (artt. 1, comma terzo, e 3, comma

secondo, della legge n. 833 del 1978): riforma che in tal senso vincola

anche le Province di Trento e di Bolzano, quanto alle stesse materie

attribuite alla loro competenza legislativa primaria.

A più forte ragione, d'altronde, la conclusione non muta per ciò

che riguarda le unità sanitarie locali ed i piani sanitari

provinciali, in quanto competenti a programmare l'utilizzo delle somme

disponibili da parte delle unità medesime: giacché in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera le Province autonome non sono

dotate se non di potestà legislativa concorrente, sul medesimo piano

delle Regioni ordinarie. Né giova argomentare che i controlli

provinciali sugli enti locali minori coinvolgono i bilanci delle

U.S.L.: altro essendo il controllo - come ha giustamente rilevato

l'Avvocatura dello Stato - ed altro l'indirizzo delle attività

spettanti alle strutture sanitarie locali.

Relativamente al secondo comma dell'art. 25, tanto il ricorso

regionale quanto i due ricorsi provinciali si dimostrano quindi

infondati in tutti i loro aspetti.

8. - Oltre che dalla Regione Trentino-Alto Adige e dalle Province

di Trento e di Bolzano, il terzo comma dell'art. 25 viene censurato

dalla Regione Sicilia. Tuttavia, i primi tre ricorsi hanno specifico

riferimento all'ultimo periodo del comma stesso; mentre il ricorso

siciliano sembra mettere in questione le sole previsioni contenute nel

periodo iniziale.

Secondo le disposizioni impugnate, "le regioni e le province

autonome possono con propria legge assicurare prestazioni di assistenza

sanitaria aggiuntive a quelle previste dal precedente primo comma, con

prelievo dalla quota del fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16

maggio 1970, n. 281, per le regioni a statuto ordinario, e dalle

corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi

ordinamenti per le regioni a statuto speciale o province autonome

ovvero attingendo ad economie di gestione delle somme loro attribuite

dal fondo sanitario nazionale"; ma "le regioni e le province autonome

sono tenute, nel caso, ad instaurare una contabilità separata".

Quest'ultima previsione costituisce, appunto, l'unico oggetto

dell'impugnazione proposta dalla Regione Trentino- Alto Adige e dalle

due Province autonome: le quali si dolgono del vincolo che ne

discenderebbe, sia quanto alla contabilità regionale e provinciale,

sia quanto alla contabilità delle U.S.L., dal momento che sotto

entrambi i profili si tratterebbe di materie rispettivamente riservate

alla competenza della Regione o delle Province medesime. Per contro,

la Sicilia osserva che l'art. 25, comma terzo, primo periodo, "pur

rimettendo alle Regioni la facoltà di assicurare con propria legge

prestazioni... aggiuntive..., nella pratica... costringe la Regione

siciliana, che sarà sicuramente obbligata ad integrare la quota F.S.N.

assegnata per il 1984 già sottodimensionata anche rispetto ad altre

regioni, a ricorrere alle... entrate di parte corrente": donde "una

ingerenza nell'autonomia finanziaria" regionale, che verrebbe a

contraddire l'art. 119 della Costituzione e l'art. 19 dello Statuto

speciale.

Il ricorso della Regione Sicilia non si regge, per altro, sopra

nessun fondamento giuridico. La lettera dell'art. 25, comma terzo, è

ben chiara nel senso che la Regione non è affatto costretta ma

facoltizzata ad assicurare "prestazioni... aggiuntive". E la denunciata

insufficienza del fondo sanitario nazionale, con particolare riguardo

alla quota spettante alla Sicilia, avrebbe potuto assumere un qualche

rilievo, se l'impugnativa si fosse rivolta contro il primo comma

dell'art. 25, relativo all'entità del fondo per il triennio 1984-86, o

contro i criteri di riparto del fondo medesimo nell'esercizio 1984,

quali sono fissati dall'art. 27, comma primo, della legge n. 730;

mentre non incide in nessun modo sull'attuale giudizio di legittimità

costituzionale.

Più complesso è il discorso concernente l'ultimo periodo

dell'art. 25, comma terzo, poiché la questione proposta dalla Regione

Trentino-Alto Adige e dalle Province di Trento e di Bolzano non può

essere risolta, se non vengono preliminarmente individuati la sfera di

efficacia ed il significato della norma di cui si discute. In

proposito, le parti ricorrenti ed il Presidente del Consiglio dei

ministri si sono chiesti anzitutto se l'obbligo d'"instaurare una

contabilità separata" si riferisca alle Regioni ed alle Province

autonome, in quanto assicurino le previste "prestazioni... aggiuntive",

ovvero riguardi le unità sanitarie locali o infine coinvolga le une e

le altre, all'atto in cui deliberino di erogare le prestazioni stesse;

ed in quest'ultimo senso la norma è stata intesa dall'Avvocatura dello

Stato. Senonché la Corte è dell'avviso che l'imposizione in esame

attenga unicamente alle amministrazioni regionali e provinciali. Il

testo dell'art. 25, comma terzo, ultimo periodo, dispone senz'altro in

questi soli termini. E l'indicazione offerta dalla lettera può

ritenersi univoca, sia perché le unità sanitarie locali non vengono

nemmeno menzionate nel periodo iniziale, diversamente da ciò che si

riscontra nel secondo comma del medesimo articolo; sia anche perché le

Province di Trento e Bolzano non possono entrare in considerazione se

non per quanto concerne le rispettive contabilità provinciali, dal

momento che nel Trentino-Alto Adige l'ordinamento e la contabilità

delle U.S.L. sono riservate alla competenza regionale.

Ciò premesso, rimane da stabilire in che consista il vincolo che

la norma impugnata determina. E, per questa parte, la Corte ritiene

fondata l'interpretazione proposta dall'Avvocatura dello Stato, secondo

la quale detta norma comporterebbe "nulla più che la specificazione di

un principio di contabilità pubblica": principio già stabilito, in

linea generale e nei confronti delle Regioni di diritto comune,

dall'art. 9, comma quarto, lett. b) e d) della legge n. 335 del 1976,

per cui "non possono essere incluse comunque nel medesimo capitolo...

spese per l'adempimento delle funzioni normali della regione e spese

per il finanziamento di ulteriori programmi di sviluppo "ovvero" spese

relative a obiettivi per perseguire i quali la regione goda di

finanziamento da parte dello Stato, iscritti nello stato di previsione

dell'entrata dello stesso bilancio, ed altre spese "(ma si veda inoltre

l'art. 10, comma secondo, l. cit.). Più precisamente, l'ultimo comma

dell'art. 25 sta a significare, sotto questo aspetto, che la

contabilità relativa alle spese autonomamente disposte dalle Regioni e

dalle Province autonome dev'esser tenuta distinta da quella relativa

alle spese finanziate mediante il fondo sanitario nazionale: il che si

giustifica per le stesse Regioni e Province a statuto speciale, posto

che lo Stato ha l'interesse a veder evidenziata quella parte della

spesa sanitaria che viene invece a gravare sui mezzi finanziari

destinati al servizio sanitario nazionale, per assicurare - come già

si diceva - i livelli delle prestazioni sanitarie comunque garantiti a

tutti i cittadini.

Così ricostruito, il periodo finale dell'art. 25, comma terzo,

resiste alle censure prospettate dalla Regione Trentino-Alto Adige e

dalle Province di Trento e di Bolzano.

9. - La Regione Sicilia e le Province di Trento e di Bolzano

denunciano altresì l'art. 27 della legge n. 730. Ma, anche in tal

caso, il ricorso siciliano si distingue nettamente, per impostazione e

per oggetto, dalle impugnative delle due Province autonome.

Secondo la Sicilia, infatti, l'intero art. 27 sarebbe illegittimo,

poiché imporrebbe a quella Regione "oneri e limitazioni incompatibili

con il rispetto della competenza amministrativa e legislativa

derivantele dagli artt. 17 e 20 dello Statuto". Senonché il ricorso

dev'esser dichiarato inammissibile, dato che la sua motivazione si

risolve, su questo punto, in una mera parvenza. Di fronte ad una

disciplina estremamente articolata e complessa, come quella dettata

dall'art. 27 in tema di riparto e di utilizzo del fondo sanitario

nazionale, la ricorrente trascura cioè di chiarire in quali parti e

per quali specifici motivi le disposizioni impugnate verrebbero a

ledere od invadere la competenza regionale: il che sarebbe stato tanto

più necessario, in quanto la Sicilia non dispone - in materia di

"igiene e sanità pubblica" e di "assistenza sanitaria" di legislazione

"esclusiva" bensì di legislazione concorrente (come lo stesso ricorso

riconosce, là dove fa richiamo all'art. 17 anziché all'art. 14 ovvero

all'art. 15 St.).

Va invece affrontata nel merito la questione proposta dalle due

Province autonome, relativamente all'ultimo comma dell'art. 27.

Disponendo che "il terzo periodo del primo comma dell'art. 80 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, è abrogato", la legge finanziaria 1984

avrebbe violato - secondo i ricorsi provinciali - l'art. 78 dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, escludendone

l'applicazione in ordine al finanziamento della spesa sanitaria, già

prevista dalla legge istitutiva del servizio sanitario nazionale: la

quale statuiva, nel passo dell'art. 80, comma primo, reso inefficace

dall'impugnata clausola abrogativa, che "per il finanziamento relativo

alle materie di cui alla presente legge" dovesse appunto applicarsi

"quanto disposto dall'art. 78 del ... decreto del Presidente della

Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e relativi parametri".

Nello sforzo di eliminare il problema alla radice, l'Avvocatura

dello Stato ha proposto un'interpretazione fortemente riduttiva del

citato art. 80, comma primo, terzo periodo, "nel senso che le Province

autonome di Bolzano e di Trento, in non diversa guisa dalle regioni a

statuto speciale, dovessero vedersi attribuite quote del fondo

sanitario nazionale, determinate mediante forme procedimentali e

criteri di ripartizione identici per tutte le regioni... ferma restando

la partecipazione al gettito dei tributi erariali preveduta dall'art.

78 St.". Ma questa tesi non può esser condivisa dalla Corte, perché

la norma attualmente abrogata riguardava - alla lettera - il solo

"finanziamento relativo alle materie di cui alla presente legge";

sicché l'unica via per non privare la norma stessa di significato

consisteva nel concepirla come una deroga ai comuni criteri di riparto

del fondo sanitario nazionale, fissati dall'art. 51 della legge n. 833

del 1978. Precisamente in tal senso, d'altronde, l'art. 6 bis, comma

primo, del decreto-legge n. 663 del 1979, come convertito nella legge

n. 33 del 1980, dettava un'apposita disposizione per le Province di

Trento e di Bolzano, in tema di "riparto delle quote del fondo

sanitario nazionale ad esse assegnate ai sensi degli artt. 51 e 80

della legge 23 dicembre 1978, n. 833"; mentre l'esplicito riferimento

all'art. 80, quanto alle assegnazioni disposte "a... favore" delle

province predette, contraddistingueva del pari l'art. 5, comma primo,

della legge n. 526 del 1982. Ed una serie di riprove ulteriori è

stata infine fornita dalle concordi indicazioni dei lavori preparatori

della legge finanziaria 1984, sia da parte dei sostenitori sia da parte

dei critici della soluzione di cui si discute.

Sul piano costituzionale, tuttavia, le proposte impugnative

risultano infondate, poiché il richiamo dell'art. 78 St.,

originariamente contenuto nell'art. 80 della legge n. 833, non era

affatto imposto dallo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

diversamente da ciò che i ricorsi in esame pretendono. In effetti,

l'art. 78 non attiene in nessun modo alla spesa sanitaria ed alle

relative entrate, ma si limita a prevedere quanto segue: "Allo scopo di

adeguare le finanze delle province autonome al raggiungimento delle

finalità e all'esercizio delle funzioni stabilite dalla legge, è

devoluta a ciascuna provincia... una quota del gettito dell'imposta

generale sull'entrata relativo al territorio regionale e delle tasse ed

imposte sugli affari non indicati nei precedenti articoli al netto

delle quote attribuite dalle leggi vigenti alle province e ad altri

enti"; al che si aggiunge che "nella determinazione di detta quota

sarà tenuto conto - in base ai parametri della popolazione e del

territorio - anche delle spese per gli interventi generali dello Stato

disposti nella restante parte del territorio nazionale negli stessi

settori di competenza delle province", mentre la quota stessa "sarà

stabilita annualmente d'accordo fra il Governo e il Presidente della

giunta provinciale".

Giustamente, perciò, l'Avvocatura dello Stato osserva che quella

già dettata dall'art. 80, comma primo, terzo periodo, della legge n.

833 non era una disciplina costituzionalmente necessitata, ma

rappresentava il frutto di una libera scelta del legislatore. Né il

superamento della scelta stessa può considerarsi privo di

giustificazione, date le peculiari finalità del fondo sanitario, che

è stato istituito per garantire livelli minimi di prestazioni, "in

modo uniforme su tutto il territorio nazionale" (come si precisa nel

secondo comma del citato art. 51). Al contrario, è proprio

"l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio" che rischiava

di venire compromessa, qualora si fosse continuato ad applicare un

differenziato meccanismo di riparto del fondo medesimo, suscettibile di

privilegiare gli abitanti del Trentino-Alto Adige, a detrimento di

tutte le altre componenti del Paese.

10. - La sola Regione Veneto solleva un complesso di questioni di

legittimità costituzionale relative all'art. 28 della legge n. 730

e, più precisamente, al primo comma dell'articolo stesso: in cui si

stabilisce che, "a decorrere dal 1984, qualora il consuntivo

dell'esercizio finanziario si chiuda con un disavanzo non ripianabile

con risorse a disposizione dell'unità sanitaria locale e non siano

previste misure adeguate per riassorbirlo entro il secondo anno

successivo a quello cui si riferisce il consuntivo, la regione provvede

ad esercitare, previa diffida, attraverso il comitato regionale di

controllo, i poteri sostitutivi relativamente agli atti di competenza

del comitato di gestione e dell'assemblea dell'unità sanitaria locale,

ovvero richiede, con deliberazione motivata in riferimento a

inadempienze del comitato di gestione, lo scioglimento di quest'ultimo

al commissario del Governo".

Stando al ricorso, l'art. 28 configurerebbe un "anomalo

procedimento di controllo sull'organo di gestione delle U.S.L., da

attivarsi ma non da condursi da parte della Regione". Con ciò, in

primo luogo, la disciplina denunciata lederebbe le attribuzioni

regionali, sia perché definirebbe in termini puntuali "le modalità di

funzionamento dell'organo regionale di controllo", sovrapponendosi alle

leggi locali competenti in materia, sia perché introdurrebbe "una

fattispecie di controllo sostitutivo... eterogeneo rispetto alle forme

del controllo sulle U.S.L. e in ultima analisi inapplicabile". In

secondo luogo, il previsto scioglimento dei comitati di gestione delle

unità sanitarie ad opera del Commissario del Governo determinerebbe

del pari "una forma di controllo ulteriore rispetto a quelle consentite

dall'art. 130 Cost.": poiché il controllo stesso, "sia per la misura

prefigurata (scioglimento del Comitato di gestione), sia per l'organo

competente a esercitarlo (Commissario del Governo), sia per la

definizione dell'iniziativa in capo alla Regione", non troverebbe

"alcuna collocazione nel sistema dei controlli sugli enti locali" ed in

ogni caso priverebbe la Regione di una competenza attribuitale

dall'art. 130 Cost. e dall'art. 49 della legge n. 833 del 1978, senza

affatto tener conto della circostanza che "buona parte delle U.S.L."

sarebbero "enti operanti integralmente in materie regionali".

Come si vede, sebbene il ricorso contenga valutazioni di varia

natura, parte attinenti alla legittimità e parte al merito della

normativa in esame, non si può dire che esso trascuri di indicare in

qual senso la competenza regionale sarebbe stata invasa o violata (come

è richiesto dall'art. 2, comma primo, della legge costituzionale n. 1

del 1948 e dall'art. 32, comma primo, della legge n. 87 del 1953).

Pertanto, dev'essere respinta l'eccezione d'inammissibilità, sollevata

dall'Avvocatura dello Stato in base all'assunto che la ricorrente si

limiterebbe ad asserire l'irrazionalità dell'impugnato art. 28 e

lamenterebbe comunque "la violazione di norme costituzionali poste a

garanzia dell'autonomia di Comuni e Province", anziché delle

attribuzioni costituzionalmente spettanti alla Regione stessa. Nel

merito, però, il ricorso non è fondato, né per quanto riguarda i

poteri sostitutivi previsti dalla prima parte dell'art. 28, comma

primo, né relativamente all'alternativo scioglimento del comitato di

gestione delle unità sanitarie locali.

a) In verità, circa il primo ordine di problemi, questa Corte non

può non rilevare l'incoerente sovrapporsi di varie leggi statali, che

negli ultimi anni ha contraddistinto la disciplina del settore in

discussione. Basti ricordare che la legge n. 833 del 1978 non prevede

in modo specifico alcun tipo di poteri e di controlli sostitutivi nei

confronti degli atti o delle attività spettanti alle U.S.L., fatta

eccezione per il disposto dell'art. 50, u.c.: il quale stabilisce che,

nell'ipotesi di un "disavanzo complessivo", "i comuni singoli o

associati, e le comunità montane sono tenuti a convocare nel termine

di 30 giorni i rispettivi organi deliberanti al fine di adottare i

provvedimenti necessari a riportare in equilibrio il conto di gestione

della unità sanitaria locale". Per altro, in virtù dell'art. 13,

comma secondo, della legge n. 181 del 1982 la competenza ad adottare "i

provvedimenti necessari a riportare in equilibrio il conto" predetto

viene devoluta alle Regioni, per il caso che i Comuni o le Comunità

montane non esercitino i compiti loro attribuiti, entro trenta giorni

dall'invito regionale: mentre l'art. 1, comma decimo, del d.l. n. 463

del 1983, convertito nella legge n. 638 del medesimo anno, estende a

sua volta i poteri surrogatori regionali, con riferimento a tutte le

situazioni in cui le unità sanitarie rimangano inerti o ritardino

nell'adempimento dei doveri loro imposti in via normativa ovvero in

conseguenza di atti governativi di indirizzo e coordinamento. Lungo

questa linea muoveva anche il progetto della legge finanziaria 1984,

approvato dalla dodicesima Commissione permanente del Senato: secondo

il quale doveva spettare alle Regioni (od al Presidente del Consiglio

dei ministri, ove l'amministrazione regionale non avesse

tempestivamente provveduto) l'esercizio dei poteri sostitutivi rispetto

alle assemblee ed ai comitati di gestione delle U.S.L. gravate dai

disavanzi in questione. E, viceversa, la norma impugnata ha mutato

indirizzo, puntando sui comitati regionali di controllo, piuttosto che

sugli organi regionali di amministrazione attiva.

Per sé considerata, tuttavia, la soluzione in esame non appare

lesiva di alcuna competenza regionale costituzionalmente garantita.

L'esercizio di "poteri di controllo sostitutivo" da parte degli organi

di cui al primo comma dell'art. 130 Cost. non rappresenta, infatti, il

prodotto d'una invenzione della legge finanziaria 1984, ma trova

preciso fondamento nell'art. 59, u.c., della legge n. 62 del 1953. Ai

sensi delle disposizioni già vigenti in materia, cui tale norma

rinvia, i comitati regionali di controllo sono cioè titolari degli

stessi poteri già esercitati dal prefetto e dalla giunta provinciale

amministrativa, con particolare riguardo all'adozione degli "atti

comunque obbligatori per legge", previsti dagli artt. 19, 104 e 153 del

r.d. 3 marzo 1934, n. 383; ed altrettanto vale nel campo sanitario, dal

momento che l'art. 49, comma primo, della legge n. 833 (sia prima che

dopo la modifica apportata dall'art. 13, comma quarto, della citata

legge n. 181 del 1982) affida appunto ai comitati regionali il

controllo sugli atti delle U.S.L..

Ora, il sintetico testo dell'impugnato art. 28, comma primo, lascia

intendere che tale norma non innova affatto in tema di controlli

sostitutivi esercitabili dai comitati, bensì presuppone la

circoscritta competenza già esistente in base alla legge n. 62 del

1953; e ne tratta al solo scopo di stabilire un rapporto fra i comitati

stessi e la Regione, cui viene attribuito il potere-dovere di diffidare

le unità sanitarie locali deficitarie per poi sollecitare gli organi

regionali di controllo, pur ferma restando la loro necessaria

indipendenza. Rimane perciò impregiudicato (e non interessa alla

Corte in questa sede) il problema degli ulteriori poteri esercitabili

dagli organi regionali di amministrazione attiva, nei riguardi degli

atti e delle attività spettanti alle U.S.L.; e non si concreta,

d'altronde, alcuna usurpazione di potestà legislative riservate alla

Regione stessa. Come questa Corte ha precisato fin dalla sentenza n.

40 del 1972, spetta in prima linea alle leggi della Repubblica, in

attuazione dell'art. 130 Cost., la disciplina dei controlli sugli atti

degli enti locali, cui sono assimilate le unità sanitarie, quali

"strutture operative" dei Comuni o delle Comunità montane (in base

agli artt. 13, commi primo e secondo, e 15, comma primo, della legge n.

833); sicché non si applica in tal campo - allo stato attuale del

diritto - il criterio affermato dalla Corte nella sentenza n. 178 del

1973 (e ribadito dall'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977), quanto alla

piena competenza regionale sugli enti che agiscono nelle materie

elencate dall'art. 117 Cost., ivi compresi i relativi controlli.

Malgrado possa apparire macchinosa e dia testimonianza delle profonde

incertezze del Parlamento, nel considerare l'intricato tema dei

rapporti fra le varie amministrazioni cooperanti in materia sanitaria,

la norma impugnata non è dunque in contrasto - nella sua prima parte -

né con l'art. 117 né con l'art. 130 della Costituzione.

b) Da tali premesse discende, però, l'infondatezza delle stesse

censure concernenti la seconda parte dell'art. 28, comma primo. Anche

agli effetti dello scioglimento dei comitati di gestione delle U.S.L.,

la riforma attuata dalla legge n. 833 del 1978 si discosta con nettezza

dal precedente ordinamento sanitario: nell'ambito del quale i consigli

di amministrazione degli enti ospedalieri potevano essere sciolti "con

decreto motivato del Presidente della Regione su deliberazione della

Giunta regionale" (cfr. l'art. 17, comma primo, della legge n. 132 del

1968). Oggi, al contrario, i controlli sugli atti e sugli organi delle

unità sanitarie locali seguono puntualmente - in base all'espresso

disposto dell'art. 49, comma secondo, della legge istitutiva del

servizio sanitario nazionale - le sorti dei corrispondenti controlli

relativi ai Comuni ed alle Province: con la conseguenza che i soli

controlli sugli atti spettano agli appositi comitati regionali, mentre

i controlli sugli organi rientrano nella competenza dello Stato. Ed in

quest'ultimo campo ricadono senz'altro gli stessi scioglimenti dovuti a

ragioni funzionali, sul tipo di quello previsto dalla norma in esame:

per cui non è fondato l'assunto della ricorrente, che imputa all'art.

28, comma primo, l'aver trasformato in controllo sugli organi "quello

che in realtà rimane un controllo sull'attività".

Se tale è il riparto fra le competenze statali e regionali, non

hanno pregio nemmeno gli ulteriori argomenti addotti dalla difesa della

Regione Veneto. Da una parte, non rileva ai fini del presente giudizio

l'asserita anomalia di un controllo sugli organi affidato al

Commissario del Governo (tanto più che la norma impugnata si presta,

sul punto, ad essere diversamente interpretata ed applicata). D'altra

parte, la Regione non può dolersi del fatto di venire chiamata a

richiedere lo scioglimento dei comitati di gestione delle U.S.L., nei

casi indicati dal citato art. 28, comma primo: poiché il rapporto

così prefigurato dalla legge finanziaria 1984 non implica affatto che

l'amministrazione regionale venga impiegata "come soggetto ausiliare

del controllo statale", ma si colloca sul piano di una collaborazione

fra lo Stato e la Regione stessa, che non trova ostacolo nel titolo V

della Costituzione.

11. - Le Regioni Veneto, Sicilia, Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna

e Lombardia, nonché la Provincia di Bolzano, impugnano ancora l'art.

29 della legge n. 730, con particolare riguardo al numero 1 del secondo

comma: per cui le Regioni e le Province autonome, ogni qualvolta non

siano sufficienti le disponibilità complessive di parte corrente delle

rispettive quote del fondo sanitario nazionale (ovvero le altre entrate

di cui al citato secondo comma dell'art. 25), devono "ripianare il

disavanzo delle unità sanitarie locali" a decorrere dall'esercizio

1984, ricorrendo in primo luogo al "prelievo dei fondi necessari dalla

quota del fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n.

281, e per le regioni a statuto speciale o province autonome dalle

corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi

ordinamenti".

Secondo le censure concordemente prospettate nei vari ricorsi, la

norma in questione sarebbe viziata per ragioni analoghe a quelle già

dedotte dalle Regioni ricorrenti, in ordine al tredicesimo comma

dell'art. 7. All'onere finanziario fatto gravare sulle Regioni e sulle

Province autonome non corrisponderebbe, cioè, l'assegnazione di

adeguate risorse da parte dello Stato, vista la cronica insufficienza

del fondo sanitario nazionale, che sarebbe d'altronde presupposta dallo

stesso art. 29; sicché ne discenderebbe, anzitutto, un contrasto con

quanto stabilito dall'art. 27 della legge n. 468 del 1978, in

conseguente violazione del quarto comma dell'art. 81 Cost.. Anche in

questo caso, inoltre, la puntuale destinazione imposta dalla legge

finanziaria 1984, concernente somme liberamente disponibili dalle

Regioni e dalle Province autonome per l'adempimento delle loro

"funzioni normali", verrebbe a contraddire l'art. 119 Cost. (come pure

i corrispondenti disposti degli Statuti speciali). Del resto, sarebbe

tanto meno ammissibile che il controllore venga chiamato - come nella

specie - a pagare i debiti del controllato, in quanto la gestione delle

unità sanitarie farebbe capo agli enti locali e non alle Regioni,

stando alle chiare indicazioni fornite dagli artt. 10, comma secondo,

13, commi primo e secondo, 15, comma primo, e 51, comma sesto, della

legge n. 833 del 1978. Al che si aggiungerebbe, infine, che le stesse

unità sanitarie non sarebbero compiutamente in grado di programmare e

di contenere le rispettive spese, data la rigidità di esse e la loro

stretta dipendenza dalle scelte degli organi centrali di governo.

Per valutare la fondatezza di simili assunti, occorre stabilire

preliminarmente - nelle grandi linee - quale sia l'attuale regime della

materia cui si riferiscono le impugnative in esame. L'Avvocatura dello

Stato cerca infatti di resistere ai ricorsi regionali, deducendo che

l'assistenza sanitaria "è costituzionalmente attribuita... alle

regioni", con la conseguenza che "in base alla legge istitutiva del

servizio sanitario nazionale, spetta alle regioni assicurare la

corrispondenza tra costi del servizio ed i relativi benefici..., come

spetta l'esercizio dei poteri di controllo" sulle unità sanitarie

locali. Ma tale "attribuzione di competenza" - si osserva ancora

nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri -

non può non implicare, "proprio per il disposto dell'art. 119 Cost.,

la relativa responsabilità finanziaria alla quale le regioni devono

far fronte con i mezzi indicati al secondo e terzo comma dell'articolo

stesso".

In realtà, la Corte è dell'avviso che l'"assistenza sanitaria ed

ospedaliera", sebbene compresa nell'elenco dell'art. 117 Cost., non si

risolva in una materia pienamente assimilabile agli altri settori di

competenza regionale: sia per la particolare intensità dei limiti cui

sono in tal campo sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle

Regioni, sia per le peculiari forme e modalità di finanziamento della

relativa spesa pubblica, sia - soprattutto - per i tipici rapporti che

l'ordinamento vigente stabilisce fra le varie specie di enti ed

organismi cooperanti ed interagenti nella materia medesima. Sotto

diversi aspetti, le caratteristiche ora accennate hanno anzi

incominciato ad evidenziarsi già prima della profonda riforma

introdotta dalla legge n. 833 del 1978. Sin dalla legge n. 132 del

1968 sono stati infatti costituiti su tutto il territorio nazionale

appositi enti ospedalieri, dotati di compiti testualmente definiti

esclusivi e finanziati per mezzo d'uno specifico fondo nazionale (cfr.

gli artt. 1, comma primo, e 33 l. cit.). È quindi sopraggiunto il

d.l. n. 264 del 1974 (convertito nella legge n. 386 del medesimo anno),

che ha istituito a sua volta il "fondo nazionale per l'assistenza

ospedaliera", da ripartire fra le varie Regioni, sotto forma di

stanziamenti "iscritti in appositi capitoli del bilancio regionale" (ex

art. 14 ss. d.l. cit.). E un determinante passo verso l'istituzione

del previsto servizio sanitario nazionale è stato poi compiuto

dall'art. 32, comma primo, del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha

senz'altro attribuito "ai comuni, singoli ed associati, ai sensi

dell'art. 118, primo comma, della Costituzione, tutte le funzioni

amministrative relative alla materia" dell'assistenza sanitaria ed

ospedaliera, ad eccezione di quelle "espressamente riservate allo

Stato, alle regioni e alle province".

Rispetto a questi precedenti normativi, la legge n. 833 del 1978

ha tuttavia complicato ulteriormente la distribuzione dei ruoli nel

campo sanitario, fissando e distinguendo essenzialmente tre ordini di

competenze: il primo dei quali spetta allo Stato, in nome del

principio di eguaglianza di tutti i cittadini nei confronti del

servizio (cfr. gli artt. 3 ss., 47, 48, 51, 53 l. cit.); mentre il

secondo s'impernia sulle funzioni legislative e programmatorie

affidate alle Regioni (specialmente in base agli artt. 11, 15, comma

nono, 50 e 55 l. cit.), ed il terzo interessa in sostanza quei nuovi

organismi che sono le unità sanitarie locali (sia pure concepite come

"strutture operative" dei Comuni), le quali svolgono tutti i compiti

residui, disponendo in tal senso d'una indubitabile autonomia

gestionale ed organizzativa. Né questo disegno, per quanto integrato,

derogato e corretto più volte dal legislatore statale (come già si

notava, nell'affrontare le questioni di legittimità costituzionale

concernenti l'art. 28 della legge n. 730), è stato mai ripensato in

modo organico: ché anzi lo stesso progetto di riforma delle unità

sanitarie locali, predisposto dal Ministero della sanità, continua a

puntare - in ultima analisi - sull'autonomia delle U.S.L., quali

"aziende speciali" dei Comuni o delle Comunità montane.

Certo, ciò non significa che nel settore in esame il ruolo

attribuito alle Regioni rimanga secondario; e non vale ad escludere -

in particolar modo - che le amministrazioni regionali siano provviste

di specifici poteri, esercitabili per contenere la spesa sanitaria o

per impedire il formarsi di maggiori oneri. Basti qui ricordare - per

averne la dimostrazione - i poteri di ridimensionamento delle

strutture o dei servizi eccedenti o non essenziali o sottoutilizzati,

impliciti nelle previsioni dell'art. 55 della legge n. 833 (relative ai

"piani sanitari regionali") e quindi esplicitate dall'art. 5, comma

secondo, della legge n. 526 del 1982; come pure i poteri spettanti alle

Regioni in tema di piante organiche delle U.S.L., già in forza

dell'art. 15, comma nono, n. 4, della legge n. 833 (cui si sono

aggiunti - per effetto della sentenza n. 307 del 1983 - i provvedimenti

autorizzativi delle assunzioni di nuovo personale, in deroga al blocco

stabilito dalla legge finanziaria 1983); nonché i poteri sostitutivi

configurati da numerose leggi statali ed anche regionali, successive

all'istituzione del servizio sanitario nazionale, alle quali si è per

altro sovrapposto il citato art. 28 della legge finanziaria 1984.

Senonché nessuna di queste competenze basta a far concludere -

come invece vorrebbe l'Avvocatura dello Stato - che le amministrazioni

regionali portino dunque l'effettiva responsabilità degli eventuali

disavanzi delle U.S.L.. Assunti del genere sono oltre tutto smentiti

dalla considerazione che la parte essenziale della spesa sanitaria ed

ospedaliera non può non gravare sullo Stato - come è confermato dal

susseguirsi dei fondi speciali di cui si è fatto cenno - per

l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta ugualmente a tutti

i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio nazionale. Non

è pertanto casuale che la spesa in questione sia prevalentemente

rigida e non si presti a venire manovrata, in qualche misura, se non

dagli organi centrali di governo. È appunto l'esigenza di pari

trattamento, sottesa all'intera riforma sanitaria, che spiega per quali

motivi le singole Regioni non possano - almeno di regola - incidere

sulla spesa farmaceutica e sugli altri oneri derivanti dalle

prescrizioni mediche, sui ricoveri ospedalieri, sullo stato giuridico

ed economico del personale dipendente dalle U.S.L., sul regime del

personale a rapporto convenzionale, sugli stessi acquisti dei beni e

dei servizi indispensabili per il funzionamento delle unità sanitarie

locali. E non si può far richiamo, per argomentare il contrario, al

secondo comma, numero 2, dell'art. 29 della legge finanziaria 1984, in

cui si prevede che le Regioni e le Province autonome stabiliscano

"quote di partecipazione al costo delle prestazioni". Per non violare

l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio, la sfera di

operatività d'una norma siffatta dev'essere, invero, ridotta ai minimi

termini; mentre è soltanto lo Stato che dispone, ancora una volta,

della potestà di circoscrivere in tal senso la spesa, per mezzo

dell'introduzione di tickets o con il ricorso ad altre analoghe misure

di contenimento.

In breve, gran parte della spesa sanitaria si forma

indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse deliberazioni

degli organi di gestione delle unità sanitarie locali). Ma di questo

dato l'art. 29 non tiene il minimo conto, imponendo comunque alla

Regione il ripiano del disavanzo, quali che siano i fattori che lo

abbiano prodotto: in antitesi a quanto previsto dal seguente art. 30,

che pone a carico degli enti locali e delle amministrazioni regionali

il finanziamento delle "attività di tipo socio-assistenziale"

pertinenti alle rispettive competenze e svolte per mezzo delle U.S.L.,

ma nelle misure ed alle condizioni autonomamente stabilite dalle

amministrazioni e dagli enti medesimi.

Del resto, non hanno fondamento le sole giustificazioni della norma

impugnata che sono state addotte nel corso dei lavori preparatori,

allorché si affermava che la norma stessa avrebbe superato il metodo

del cosiddetto pié di lista, senza però determinare rilevanti oneri

per le Regioni, data la prevedibile adeguatezza del fondo sanitario

nazionale. In realtà, il "pié di lista" permane, con la sola novità

rappresentata dal subentrare delle Regioni in luogo dello Stato; mentre

il fondo sanitario nazionale per il 1984, già contenuto nella misura

di 34.000 miliardi per la parte corrente (in base al primo comma

dell'art. 25 della legge n. 730), risulta sottostimato di oltre 4.000

miliardi, secondo la recente relazione ministeriale sull'andamento

della spesa sanitaria (elaborata ai sensi dell'art. 32, secondo comma,

l. cit.). Ad evitare, per ora, che un deficit di tali proporzioni

ricada senz'altro sulla finanza regionale, sta il terzo comma dell'art.

29, per cui le Regioni (ovvero le Province autonome) devono provvedere

al ripiano limitatamente all'anno 1984, nella sola parte concernente il

"disavanzo della gestione di competenza". Ma il rimedio è piuttosto

apparente che reale, poiché gli espedienti contabili non bastano di

certo a soddisfare le necessità del servizio sanitario; e resta fermo,

comunque, che l'efficacia della disciplina impugnata non è temporanea

bensì permanente, sicché i suoi disposti sono destinati ad operare

senza limiti di sorta, quanto ai prossimi esercizi finanziari.

Pertanto, sul medesimo piano dell'art. 7, comma tredicesimo, anche

l'art. 29, comma secondo, n. 1, della legge n. 730 risulta viziato

d'illegittimità costituzionale.

Conclusivamente, tuttavia, la Corte deve ancora rilevare come

l'intera vicenda delle impugnazioni regionali concernenti le

"disposizioni in materia sanitaria", dettate dalla legge finanziaria

1984, valga a comprovare l'esigenza che il Parlamento riconsideri

organicamente l'ordinamento del servizio sanitario nazionale. Non

basta, cioè, che venga riformata e snellita - secondo lo schema

predisposto dal Ministro della sanità - l'organizzazione interna delle

unità sanitarie locali. Occorre, del pari, che si faccia chiarezza

nell'attuale intreccio delle competenze, spettanti ai vari tipi di

apparati corresponsabili in materia, evitando in particolar modo

l'eccessiva moltiplicazione dei centri di autonomia, sia pure attuata

nel formale rispetto della Costituzione. Ed è ben chiaro, d'altronde,

che non servono allo scopo le leggi finanziarie, né gli altri

provvedimenti di carattere urgente o comunque contingente: là dove

sono in gioco funzioni e diritti costituzionalmente previsti e

garantiti, è infatti indispensabile superare la prospettiva del puro

contenimento della spesa pubblica, per assicurare la certezza del

diritto ed il buon andamento delle pubbliche amministrazioni, mediante

discipline coerenti e destinate a durare nel tempo.

12. - Nell'ambito delle "disposizioni in materia sanitaria", forma

infine oggetto d'impugnazione l'art. 31 della legge n. 730. In base

al primo comma di tale articolo, "il Ministro della sanità provvede,

con proprio decreto da emanarsi entro 90 giorni dall'entrata in vigore

della presente legge, sentito il Consiglio sanitario nazionale, udito

previamente il Consiglio di Stato, alla definizione di capitolati

generali per forniture di beni e servizi alle unità sanitarie locali,

nonché di capitolati speciali". Con il secondo comma viene invece

istituito "presso le regioni l'albo regionale dei fornitori del

Servizio sanitario nazionale"; mentre allo stesso Ministro si affida il

compito di provvedere, "con propri decreti, all'individuazione delle

tipologie e delle classi di appartenenza, dei requisiti per

l'iscrizione nel rispetto della normativa vigente nazionale e

comunitaria".

Mediante un congiunto riferimento ad entrambi i commi dell'art. 31,

le Regioni Sicilia, Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna e Lombardia

deducono che tale disciplina violerebbe la competenza legislativa ed

amministrativa regionale, dato che gli artt. 117 Cost. e 50 della legge

n. 833 del 1978 (nonché gli artt. 17 e 20 dello Statuto siciliano)

riserverebbero alle Regioni medesime i settori dell'"amministrazione

del patrimonio" e della "contabilità" delle U.S.L., ivi compresa la

disciplina della loro attività contrattuale. Per contro, l'aver

conferito in materia poteri amministrativi e normativi al Ministro per

la sanità, senza nemmeno predeterminare limiti e criteri, sarebbe non

solo invasivo delle attribuzioni regionali ma anche lesivo del

"principio della riserva di legge", al quale andrebbe soggetta la

stessa funzione governativa di indirizzo e coordinamento: anche se in

questo specifico caso - aggiungono le difese regionali - detta funzione

non assumerebbe alcun rilievo, trattandosi di un completo

"esautoramento" delle Regioni, attuato nel campo dell'"assistenza

sanitaria ed ospedaliera", senza il sostegno di alcuna effettiva

esigenza di carattere unitario. Ed analoghe motivazioni si rinvengono

nel ricorso del Veneto, sebbene quest'ultima Regione impugni unicamente

il capoverso dell'articolo in esame.

a) Secondo la Corte, i due commi dell'art. 31 richiedono invece una

distinta considerazione. Circa il primo comma, va escluso anzitutto -

contrariamente a quanto sostiene l'Avvocatura dello Stato - che esso

attribuisca al Ministro della sanità una vera e propria funzione di

indirizzo e coordinamento, derogando all'art. 5 della legge n. 833 del

1978 (nel quale si riserva all'intero Governo l'esercizio della

funzione medesima, per ciò che riguarda il potere esecutivo dello

Stato), ma in termini "ugualmente rispettosi dell'autonomia

amministrativa delle regioni". Da un lato, infatti, non si può certo

presumere che una legge statale configuri una nuova e specifica

funzione di indirizzo, concorrente con quella fondata sulle generali

disposizioni dell'art. 5 della legge n. 833 e - prima ancora -

dell'art. 3 della legge n. 382 del 1975, senza precisare testualmente

di quale natura siano i poteri in tal senso previsti (e senza neanche

indicare le norme che verrebbero così derogate). D'altro lato, è

comunque decisiva la constatazione che, nel definire i capitolati per

le forniture di beni e servizi alle unità sanitarie locali, il

Ministro non si limita affatto ad emanare direttive vincolanti le

Regioni, ferma restando una qualche competenza regionale; bensì

riassume un complesso di compiti già trasferiti alle Regioni stesse,

così integralmente da esaurire le attribuzioni delle quali si tratta.

Effettivamente, che sul punto sussista una competenza propria

dell'ente Regione, non è stato negato dall'Avvocatura dello Stato; ed

anzi rappresenta il naturale presupposto della tesi per cui l'art. 31,

comma primo, conferirebbe al Ministro della sanità una pura funzione

di indirizzo e coordinamento. Ciò che più conta, la legge n. 833 del

1978 dispone con chiarezza che, nell'ambito delle norme statali di

principio e ferme restando le competenze specificamente riservate allo

Stato, spetta alla Regione disciplinare "l'organizzazione, la gestione

e il funzionamento delle unità sanitarie locali e dei loro servizi",

con particolare riguardo alla contabilità (cfr. gli artt. 15, comma

nono, e 50, comma primo). E che i "contratti di fornitura" facciano in

tal senso parte della contabilità - poco importa se in base ad un

concetto più o meno preciso ed aggiornato di tale materia - risulta

testualmente dall'art. 50, comma primo, n. 8, l. cit..

S'intende che leggi statali successive possono bene dettare nuove

norme di principio e possono anche soddisfare ulteriori esigenze di

carattere unitario, emerse in un momento posteriore all'istituzione del

servizio sanitario nazionale. Ma tale non è il caso dei poteri

ministeriali previsti dalla norma in questione: sia perché la legge

finanziaria 1984 si è limitata a conferirli, senza fissare in

proposito principi di sorta; sia perché la Corte non ravvisa in questo

campo la presenza di interessi che, "per natura o dimensione",

attengano all'"intera collettività nazionale" e restino

"necessariamente affidati" all'apprezzamento degli organi centrali di

governo: così da giustificare - secondo i criteri enunciati dalla

sentenza n. 150 del 1982 - il ritrasferimento delle funzioni in esame

dalle Regioni allo Stato. Non a caso, del resto, fin dal periodo

fascista i capitolati generali delle Province e dei principali Comuni

venivano compilati dagli stessi enti interessati (ai sensi dell'art.

294, comma primo, del r.d. n. 383 del 1934); il che conferma

l'illegittimità costituzionale dell'impugnato art. 31, comma primo,

per violazione degli artt. 117 e 118 Cost. (nonché delle

corrispondenti disposizioni degli Statuti speciali, quanto alle

competenze regionali vertenti nel settore sanitario).

b) Al contrario, le impugnative delle Regioni ricorrenti vanno

respinte, per ciò che riguarda il capoverso del medesimo articolo.

Diversamente dal primo comma, quest'ultima disposizione introduce una

nuova disciplina di principio,, vincolante la legislazione regionale,

senza per altro esaurire la competenza già spettante alle Regioni.

Viene infatti prevista, sull'intero territorio nazionale, l'istituzione

di appositi albi regionali dei fornitori del servizio sanitario

nazionale; ma rimane implicitamente fermo che l'istituzione stessa,

come pure la tenuta degli albi in questione, compete alle Regioni e non

al Ministro della sanità. Quanto invece al Ministro, è vero che la

norma impugnata gli conferisce espressamente la potestà di stabilire,

in via amministrativa, le "tipologie" e le "classi di appartenenza",

nonché i "requisiti per l'iscrizione" dei fornitori del servizio; ma

tali previsioni devono venire interpretate e valutate, considerando

che il Ministro ha l'obbligo di assicurare il "rispetto della normativa

vigente nazionale e comunitaria", in vista dei soli requisiti minimi,

atti a garantire - ancora una volta - la fondamentale uniformità delle

prestazioni sanitarie. Così ricostruito, dunque, il secondo comma

dell'art. 31 sfugge alle censure proposte dai ricorsi in esame.

13. - Da ultimo, la Regione Veneto solleva questione di

legittimità costituzionale dell'art. 35, comma quattordicesimo, della

legge n. 730.

Per effetto di tale disposto, nell'art. 21, comma quarto, del d.l.

n. 463 del 1983 (convertito nella legge n. 638 del medesimo anno), le

parole "per un importo superiore al 12 per cento dell'ammontare" sono

sostituite dalle altre "per un importo superiore al 6 per cento..." e

le parole "che costituisce il limite del 12 per cento" sono del pari

sostituite dalle altre "che costituisce il limite del 6 per cento": con

il che si riducono ulteriormente le disponibilità che le Regioni

possono depositare, "a qualunque titolo", presso le aziende di credito

di cui all'art. 5 del r.d.l. n. 375 del 1936 e successive

modificazioni. E di qui discende - secondo il ricorso - la violazione

dell'autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 Cost.: violazione

che verrebbe perpetrata attraverso un "inaccettabile aggravamento di un

anomalo controllo della finanza regionale".

Ma la questione si dimostra non fondata, per le stesse ragioni già

svolte dalla Corte nella sentenza n. 162 del 1982 e poi ribadite nella

sentenza n. 307 del 1983. Mediante la prima di tali decisioni, è

stata infatti affermata la legittimità dell'esercizio di "questo

potere di controllo e di regolamentazione" da parte dello Stato, al

fine di "limitare l'onere derivante dalla provvista anticipata dei

fondi rispetto all'effettiva capacità di spesa degli enti"; ed è

stato chiarito che una siffatta disciplina "non preclude alle Regioni

la facoltà di disporre delle proprie risorse..., ma si limita a

consentire il controllo del flusso delle disponibilità di cassa

coordinandolo alle esigenze generali dell'economia nazionale, nel

quadro di quella regolamentazione del credito che è dovere peculiare

dello Stato" stesso. Rispetto alla questione allora risolta dalla

Corte, l'attuale impugnativa differisce soltanto per ciò che riguarda

la diminuita percentuale delle disponibilità depositabili presso le

tesorerie delle Regioni; ma, sotto questo profilo, si tratta di un

problema di politica economica, che non si presta ad essere preso in

esame nell'ambito di un giudizio di legittimità costituzionale.