Sentenza n. 245/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con ricorsi della Regione

Emilia-Romagna, notificati il 7 e 16 luglio 1981, depositati in

cancelleria il 16 e 24 luglio dello stesso anno, ed iscritti ai nn. 30

e 33 del registro 1981, per conflitti di attribuzione sorti a seguito

del telegramma del Direttore generale del tesoro del 9 maggio 1981 e

del decreto del Ministro per il tesoro del 5 maggio 1981 relativi il

primo all'applicazione dell'art. 35 della legge n. 119 del 30 marzo

1981, il secondo alla determinazione delle modalità di funzionamento

del conto corrente e delle contabilità speciali intestate alle Unità

Sanitarie Locali.

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1985 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'Avv. Alberto Predieri per la Regione ricorrente e l'Avv.

dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 7 luglio 1981, la Regione

Emilia-Romagna ha promosso conflitto di attribuzione avverso il

telegramma del 9 maggio precedente, per mezzo del quale il Direttore

generale del tesoro, con riferimento alla delibera n. 36/1246 della

Giunta regionale (concernente la determinazione delle quote del fondo

sanitario spettanti alle Unità sanitarie locali), invitava il

Presidente della Giunta stessa a riprodurre gli elementi indicati nel

decreto del Ministro del tesoro previsto dal penultimo comma dell'art.

35 della legge finanziaria n. 119 del 1981, già comunicati con

circolare n. 88438 del 5 maggio 1981 ed ha quindi coinvolto

nell'impugnativa anche questo ultimo atto.

Secondo la ricorrente, se già la previsione di un decreto

ministeriale - contenuta nel citato art. 35 - poteva apparire lesiva

della riserva di legge stabilita dall'art. 119 Cost., a maggior ragione

sarebbero viziati i provvedimenti in esame: i quali violerebbero

appunto, sia sul piano contenutistico sia per la loro forma, la riserva

costituzionalmente imposta, "pretendendo di dettare una normativa che

è di dettaglio e che comprime l'autonomia organizzatoria e di

tesoreria regionale, nonché... le competenze legislative attribuite

alle regioni dalla legge cornice 833/1978", e particolarmente dall'art.

50 della legge stessa. Ed il vizio sarebbe aggravato dalla circostanza

che gli atti impugnati risultano emessi da un organo incompetente (il

Direttore generale del tesoro) o in veste diversa (circolare al posto

del decreto) da quella indicata nel detto art. 35.

Per contro, il costituito Presidente del Consiglio dei ministri ha

preliminarmente svolto un duplice motivo di inammissibilità del

ricorso. Da un lato, cioè, gli atti in questione - entrambi successivi

al provvedimento previsto dal penultimo comma dell'art. 35 (adottato

con d. min. 5 maggio 1981) - non sarebbero idonei a produrre una

concreta lesione delle rivendicate attribuzioni regionali. D'altro

lato, la ricorrente non porrebbe un autonomo problema d'invasione della

autonomia organizzatoria della Regione, ma ripresenterebbe la questione

di legittimità costituzionale della stessa legge n. 119, già

sollevata da un precedente ricorso dell'Emilia-Romagna.

Nel merito, comunque, il ricorso risulterebbe infondato, per le

ragioni già dedotte dall'Avvocatura dello Stato in replica alla

ricordata impugnativa principale dell'art. 35 della legge n. 119.

2. - Con ricorso notificato il 16 luglio 1981, l'Emilia-Romagna ha

quindi promosso un altro conflitto di attribuzione, avverso il predetto

d. min. 5 maggio 1981, contenente "determinazione delle modalità di

funzionamento del conto corrente e delle contabilità speciali

intestate alle unità sanitarie locali"; ed ha reiterato, in relazione

a tale provvedimento, le medesime censure sostanziali già formulate

avverso la circolare ministeriale esplicativa del decreto stesso ed il

ricordato telegramma del Direttore generale del tesoro.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi anche in

questo giudizio, ha riproposto a sua volta la seconda delle predette

eccezioni d'inammissibilità del conflitto, in quanto inficiato

dall'irrituale introduzione di un'impugnativa concretamente rivolta

avverso l'art. 35 della legge n. 119 del 1981; ed ha quindi richiesto,

in via subordinata, il rigetto del ricorso. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi proposti dalla Regione Emilia-Romagna sono

accomunati dal fatto di concernere la prima applicazione dell'art. 35

della legge 30 marzo 1981, n. 119, in tema di tesorerie e di

finanziamento delle unità sanitarie locali; ed a ciò si aggiunge che

gli atti impugnati mediante il primo ricorso, cioè il telegramma 9

maggio 1981 del Direttore generale del tesoro e la circolare 5 maggio

1981, n. 88438, della stessa direzione (successivamente pervenuta alla

Regione), sono strettamente connessi - come si precisa nel seguito

della presente sentenza - all'ultimo fra gli atti dei quali è

richiesto l'annullamento, vale a dire al decreto 5 maggio 1981 del

Ministro del tesoro, sulla "determinazione delle modalità di

funzionamento del conto corrente e delle contabilità speciali

intestate alle unità sanitarie locali". Pertanto, i due giudizi si

prestano ad essere riuniti e congiuntamente decisi.

2. - Entrambi i ricorsi vanno però dichiarati inammissibili, in

base a due diversi ordini di considerazioni.

a) Relativamente alla circolare ed al telegramma della Direzione

generale del tesoro, la Regione assume che essi invadano l'ambito di

sua competenza, introducendo una normativa di dettaglio in un campo

già disciplinato dalla legge regionale n. 22 del 1980, e comunque

contrastino con la legge n. 119, sostituendosi al decreto ministeriale

previsto dall'art. 35 (del quale la stessa ricorrente afferma - nel

primo ricorso - di non avere preso alcuna conoscenza).

A questo riguardo, tuttavia, s'impongono i seguenti rilievi. In

primo luogo, il decreto ministeriale cui si riferiscono tanto il

telegramma quanto la circolare risulta pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale del 18 maggio 1981: cioè in un momento di molto precedente

la proposizione del ricorso. In secondo luogo, la Giunta

dell'Emilia-Romagna, all'atto di sollevare il relativo conflitto,

decideva "di ottemperare per il momento alle suddette istruzioni": il

che potrebbe far dubitare dell'attualità dell'interesse a ricorrere.

In terzo luogo, l'Avvocatura dello Stato ha formalmente eccepito in un

duplice senso l'inammissibilità del ricorso medesimo: da un lato,

poiché il telegramma impugnato si limita a richiamare le disposizioni

del previo decreto ed invita la Regione ad osservarle, senza dunque

comportare "una lesione concreta della sfera della competenza regionale

in materia di organizzazione finanziaria"; d'altro lato, poiché la

circolare presenta anch'essa "natura e funzione meramente esplicativa

delle disposizioni contenute nel decreto ministeriale citato".

Tali eccezioni sono comunque risolutive. Entrambi gli atti

impugnati adempiono, in altre parole, la mera esecuzione del

contemporaneo o preesistente decreto 5 maggio 1981 del Ministro del

tesoro. Ed è solo nei confronti di quest'ultimo provvedimento che può

dunque ammettersi, in via di principio, un regolamento di competenza

suscettibile di essere risolto dalla Corte.

b) Senonché lo stesso Decreto ministeriale viene impugnato dal

secondo ricorso regionale in termini tali da far escludere - come ha

messo in luce l'Avvocatura dello Stato - che ne derivi "alcun apporto

novativo o modificativo" di quanto già disposto dall'art. 35 della

legge n. 119.

Vero è che l'atto in questione è stato emanato sulla base del

penultimo comma del predetto articolo: il quale demanda ad appositi

decreti del Ministro del tesoro il compito di stabilire "le modalità

di funzionamento del conto corrente e delle contabilità speciali"

intestate alle U.S.L. (come appunto risulta dal titolo del decreto

stesso). Ed il conto del quale si tratta è quello in cui l'art. 35,

quinto comma, impone l'accreditamento, mediante prelievo dai conti

intestati alle corrispettive Regioni, degli importi destinati alle

U.S.L. per ogni trimestre, in base al penultimo comma dell'art. 51

della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale; dopo di che le

varie sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, dando sempre

applicazione ai provvedimenti regionali di riparto dei fondi

disponibili, accreditano a loro volta le quote spettanti alle Unità -

sulla base del sesto comma dell'art. 35 - "ad apposite contabilità

speciali".

Ora, su tutta questa normativa la Corte si è già pronunciata,

mediante la sentenza di rigetto n. 162 del 1982: con cui si è

respinta - fra l'altro - un'impugnativa proposta in via principale

dalla stessa Regione Emilia-Romagna, precisando che il "meccanismo" or

ora descritto "non viola l'autonomia costituzionalmente garantita alle

Regioni, in quanto resta integro il potere di ripartire le risorse

finanziarie disponibili tra le diverse destinazioni"; ed aggiungendo

che "l'aver il legislatore creato un più stretto coordinamento

temporale fra il momento del prelievo dalla Tesoreria Centrale e il

momento della spesa effettuata dagli organi erogatori del servizio

sanitario risponde alla esigenza obiettiva, nell'interesse dell'intera

comunità nazionale, di un opportuno coordinamento del flusso della

spesa sanitaria con quello delle entrate destinate a fronteggiarla".

Ma la prima e fondamentale doglianza prospettata dal ricorso in

esame non fa che ribadire i motivi già ritenuti infondati dalla citata

decisione della Corte. Non a caso, la ricorrente avverte in modo

espresso che le denunce mosse con riguardo all'impugnato decreto

ministeriale "coincidono... nella sostanza" con quelle già rivolte a

sostenere l'illegittimità dell'art. 35 della legge n. 119. E dunque

s'impongono - a più forte ragione - le conclusioni raggiunte dalla

sentenza n. 28 del 1979, nel senso che non è ammissibile un conflitto

con cui si risollevi la medesima questione già proposta nei confronti

della disciplina legislativa di base, senza che sia ravvisabile la

necessaria distinzione fra il tema del conflitto stesso e quello del

previo giudizio di legittimità costituzionale.

Né, d'altra parte, le conclusioni mutano quanto all'ulteriore

motivo di ricorso, con cui si sostiene la violazione della riserva di

legge regionale, stabilita dall'art. 33 della legge 19 maggio 1976, n.

335. Infatti, la ricorrente non precisa - altro che in via vagamente

esemplificativa - in che termini si sarebbe concretato l'asserito

vizio.