Sentenza n. 245/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, 6 e 8

della legge 4 gennaio 1990, n. 1 (Disciplina dell'attività di

estetista) promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il 3

gennaio 1990, depositato in cancelleria il 7 febbraio 1990 ed

iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 1990 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Giuseppe Pericu per la Regione Liguria e l'Avvocato

dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 febbraio 1990 la Regione Liguria

ha promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,

primo comma, 6, secondo, terzo e quarto comma, e 8, quinto e sesto

comma, della legge dello Stato 4 gennaio 1990, n. 1, che disciplina

l'attività di estetista, per preteso contrasto con gli artt. 3, 97,

117 e 118 della Costituzione.

Col primo motivo di ricorso la Regione lamenta che l'art. 3 della

legge, nel disciplinare le condizioni per il conseguimento della

qualificazione professionale di estetista, prenda in considerazione

soltanto la formazione professionale svolta nell'ambito di rapporti

di apprendistato e non pure quella svolta nell'ambito di rapporti di

formazione e lavoro. Tale discriminazione violerebbe non solo il

principio di eguaglianza, ma anche le attribuzioni regionali in

materia di artigianato e formazione professionale, sottraendo alla

regione la competenza a valutare il grado della preparazione

professionale acquisita mediante rapporti di formazione e lavoro.

Col secondo motivo si denuncia "una penetrante invasione della

sfera delle attribuzioni regionali" operata dall'art. 6, sia

assegnando al Ministro dell'industria poteri di indirizzo e di

coordinamento dei contenuti tecnico-culturali dei programmi dei corsi

e delle prove di esame, in deroga non giustificata alla competenza

del Consiglio dei ministri ai sensi della legge n. 400 del 1988, sia

accordando al Ministro il termine di un anno per l'emanazione dei

relativi provvedimenti, mentre il primo comma dell'articolo prescrive

alle regioni il termine di sei mesi per la predisposizione dei detti

programmi. In tal modo, in contrasto col principio di buon andamento

dell'amministrazione, si insinuerebbe un fattore di disfunzione nella

programmazione regionale, che potrebbe essere vanificata o comunque

sottoposta alla necessità di revisione in conseguenza

dell'irrazionale scoordinamento dei due termini.

Il terzo motivo si riferisce alle disposizioni transitorie

dell'art. 8, quinto e sesto comma, il quale riconosce senz'altro la

qualifica professionale di estetista a coloro che alla data di

entrata in vigore della legge siano in possesso di attestati o

diplomi di estetista rilasciati da scuole professionali autorizzate

dallo Stato o dalle regioni, mentre per gli allievi dei corsi di

formazione professionale, che abbiano conseguito l'attestato di

qualifica previsto dall'art. 14 della legge quadro n. 845 del 1978,

il conseguimento della qualifica è subordinato al superamento di un

esame tecnico-pratico, preceduto dalla frequenza di un corso annuale

di specializzazione.

Ad avviso della ricorrente questa ingiustificata discriminazione

lede le attribuzioni della regione in materia di formazione

professionale vanificando gli attestati di qualifica professionale

rilasciati in esito alla frequenza dei corsi regionali e al

superamento dell'esame finale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, domandando che

il ricorso sia dichiarato "in parte non ammissibile e comunque

infondato".

Secondo l'Avvocatura il primo motivo del ricorso è per un verso

inammissibile, in quanto censura il mancato riconoscimento della

formazione professionale mediante rapporti di formazione e lavoro

sotto il profilo dell'art. 3 Cost., per altro verso infondato là

dove lamenta una supposta invasione della competenza regionale in

materia di formazione professionale, mentre oggetto della norma è

tutt'altra materia, cioè la determinazione dei requisiti di accesso

alla professione di estetista.

Inammissibile è pure il secondo motivo nella parte in cui,

denunciando una pretesa contrarietà dell'art. 6 all'art. 97 Cost.,

non si attiene all'argomento dell'invasività delle competenze

regionali, e infondato nella parte in cui censura l'attribuzione al

Ministro dell'industria del potere di definire a livello nazionale i

contenuti tecnico-culturali dei programmi dei corsi e delle prove di

esame. Si osserva che tale provvedimento non è propriamente

configurabile come atto di indirizzo e di coordinamento, essendo

piuttosto destinato a garantire uno standard minimo, comune a tutte

le regioni, di preparazione e di controllo degli aspiranti alla

professione di estetista, e che comunque la legge generale che

conferisce la funzione di indirizzo e di coordinamento al Consiglio

dei ministri, essendo una legge ordinaria, può essere derogata da

leggi speciali.

Quanto al terzo motivo, a parte i profili di inammissibilità pure

in esso presenti, l'Avvocatura rileva che il sesto comma dell'art. 8,

lungi dal vanificare gli attestati di qualifica professionale

rilasciati in seguito alla frequenza dei corsi regionali, riconosce

ad essi una specifica rilevanza nel senso di consentire a coloro che

ne sono in possesso un accesso all'esame teorico-pratico agevolato

rispetto alle modalità previste dall'art. 3.

3. - In una memoria depositata in prossimità dell'udienza di

discussione la ricorrente, oltre a sviluppare gli argomenti

prospettati nell'atto di costituzione, precisa che l'interesse a

ricorrere non può essere escluso di per sé quando la censura

dedotta riguardi la violazione di parametri costituzionali diversi da

quelli che direttamente tutelano e garantiscono la sfera delle

attribuzioni regionali, la lesione di tali attribuzioni potendo

"derivare anche dalla violazione di precetti costituzionali collocati

al di fuori del titolo V della Costituzione". Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria contesta la legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3, 97, 117 e 118 Cost., degli artt. 3,

primo comma, 6, secondo, terzo e quarto comma, 8, quinto e sesto

comma, della legge 4 gennaio 1990, n. 1, portante "disciplina

dell'attività di estetista". La violazione dei principi di

eguaglianza e di buon andamento dell'amministrazione è denunciata

non per se stessa - il che non sarebbe ammissibile, trattandosi di

ricorso in via principale ai sensi dell'art. 32 della legge n. 87 del

1953 -, ma in quanto si ritiene concorra a determinare, aggravandola,

la pretesa invasività delle norme denunciate nella sfera delle

attribuzioni regionali in materia di formazione professionale.

2. - Il ricorso non è fondato.

La crescente diffusione dell'attività di estetista, la quale ha

assunto contenuti sempre più elevati di professionalità e di

responsabilità (mentre la legge 14 febbraio 1963, n. 161, la

annoverava tra le attività collaterali a quella di parrucchiere), e

i gravi pericoli per la clientela che essa comporta quando sia

esercitata senza la necessaria preparazione teorico-pratica, hanno

indotto il legislatore a intervenire con una disciplina che, da un

lato, prevede condizioni severe di accesso alla professione,

dall'altro, impone a livello nazionale standards minimi di

preparazione e di valutazione dei candidati. Sotto il secondo profilo

la legge n. 1 del 1990 è una legge-quadro ai sensi e agli effetti

dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.

In funzione della prima esigenza l'art. 3 subordina l'ammissione

all'esame teorico-pratico di abilitazione alternativamente a tre

condizioni complesse, la seconda delle quali esige, tra l'altro, che

l'aspirante abbia lavorato in qualità di apprendista in una impresa

di estetista per un periodo di tempo corrispondente alla durata

dell'apprendistato prevista dalla contrattazione collettiva di

categoria. La ricorrente lamenta che non siano presi in

considerazione anche coloro che hanno svolto il loro tirocinio in

base a un rapporto di formazione e lavoro ai sensi dell'art. 3 del

d.-l. 30 ottobre 1984, n. 726, convertito nella legge 19 dicembre

1984, n. 863. Tale discriminazione, oltre a offendere il principio di

eguaglianza, violerebbe le attribuzioni delle regioni sotto l'aspetto

della competenza a valutare il grado della preparazione professionale

acquisita mediante rapporti di formazione e lavoro.

È agevole replicare che i corsi regionali di formazione

professionale abilitano, per la via mediata dell'esame finale

teorico-pratico previsto dall'art. 3, primo comma, all'esercizio

della professione di estetista nell'intero territorio nazionale. Ne

consegue, come più volte questa Corte ha avuto occasione di

affermare (sentenze n. 216 del 1976, n. 89 del 1977 e nn. 165 e 372

del 1989), che è riservata allo Stato anche la valutazione di

idoneità della preparazione fornita dai vari strumenti di formazione

professionale integrati dai detti corsi.

La preferenza attribuita dalla norma in esame alla formazione

svolta mediante rapporti di apprendistato si giustifica razionalmente

considerando che solo l'apprendistato - per gli obblighi che

comporta, la durata e la specializzazione dell'addestramento pratico

e dei corsi teorici complementari - è un mezzo adeguato

all'apprendimento di un "mestiere" altamente qualificato,

esercitabile anche in qualità di lavoratore autonomo, mentre il

contratto di formazione e lavoro ha piuttosto la funzione di

facilitare l'inserimento dei giovani nelle occupazioni alle

dipendenze di imprese di produzione in serie, nelle quali il

progresso tecnologico e la connessa evoluzione dell'organizzazione

del lavoro hanno prodotto una frantumazione degli antichi mestieri.

3. - In funzione della seconda delle esigenze indicate nel numero

precedente l'art. 6, premesso che le regioni provvederanno entro sei

mesi dall'entrata in vigore della legge a predisporre i programmi dei

corsi di formazione e dell'esame finale di abilitazione (primo

comma), demanda al Ministro dell'industria il compito di definire

entro un anno, di concerto con i Ministri della pubblica istruzione e

del lavoro, i contenuti tecnico-culturali dei programmi dei corsi e

delle prove di esame (secondo comma); elenca le materie che devono

essere comprese tra gli insegnamenti fondamentali dei corsi (terzo

comma); detta criteri per la formazione delle commissioni

giudicatrici dell'esame di abilitazione (quarto comma).

Tale disciplina non risulta contraddittoria con la competenza

riconosciuta alle regioni dal primo comma dell'art. 6, in conformità

degli artt. 117 e 118 Cost., atteso lo scopo che essa si propone -

sempre in ragione dell'efficacia abilitante in tutto il territorio

dello Stato della qualifica professionale conseguita a livello

regionale - di garantire criteri minimi inderogabili di preparazione

e di valutazione degli aspiranti. La giurisprudenza sopra richiamata

di questa Corte ha pure precisato che in materia di istruzione

professionale le attribuzioni regionali per la definizione dei

programmi e l'organizzazione dei corsi non escludono la presenza di

forme di coordinamento e di controllo centrale dirette a garantire

standards minimi quantitativi e qualitativi, relativi ai corsi e alla

valutazione finale del profitto conseguito da coloro che li hanno

frequentati. In particolare si osserva che il terzo comma non vincola

rigidamente le materie fondamentali dei corsi, ma si limita a

indicare alcuni insegnamenti che devono essere previsti tra queste,

lasciando libere le regioni di aggiungerne altri in guisa da fornire

una preparazione professionale superiore a livello minimo garantito

dalla norma statale.

Infondata è pure la censura di invasività del secondo comma

nelle competenze programmatorie delle regioni sotto il profilo

dell'asserita irrazionalità del termine di un anno previsto per

l'emanazione del decreto ministeriale di omogeneizzazione dei

programmi regionali dei corsi e delle prove di esame, confrontato col

termine di sei mesi assegnato alle regioni per la predisposizione di

tali programmi. La scansione dei due termini si spiega considerando

che la formazione dei programmi regionali ai sensi dell'art. 6, primo

comma, costituisce una fase di prima attuazione della nuova

disciplina (non ancora "a regime"), destinata a fornire al potere

centrale di controllo la base conoscitivo-sperimentale di

acquisizione degli elementi occorrenti per definire i contenuti dei

corsi e delle prove di esame "secondo criteri di uniformità e

omogeneità a livello nazionale" (cfr. Camera dei deputati, X

legisl., Commissione X, verbale della seduta del 2 marzo 1989, pag.

6). Non si tratta propriamente di un atto di indirizzo e

coordinamento, come giudica la ricorrente, bensì di un atto di

natura regolamentare.

4. - Con l'ultimo motivo di ricorso la Regione Liguria impugna la

norma transitoria dell'art. 8, comma quinto e sesto, in quanto

attribuisce senz'altro la qualifica di estetista a coloro che, alla

data di entrata in vigore della legge, risultino in possesso di

attestati o diplomi di estetista rilasciati in esito alla frequenza

di corsi di scuole professionali espressamente autorizzati o

riconosciuti dallo Stato o dalle regioni, e non pure agli allievi dei

corsi di formazione professionale che abbiano conseguito l'attestato

di qualifica di cui all'art. 14 della legge 21 dicembre 1978, n. 845,

così vanificando l'attività di questi corsi organizzati dalle

regioni.

Il motivo è infondato per la medesima ragione sopra opposta alle

censure mosse all'art. 3: la determinazione delle condizioni che

abilitano all'esercizio di una professione "controllata" nell'intero

territorio nazionale appartiene alla sfera delle attribuzioni dello

Stato, al quale compete pertanto, a questo fine, anche la valutazione

del risultato della frequenza ai corsi.

La ricorrente non porta alcun argomento idoneo a infirmare la

razionalità della diversa valutazione degli attestati di qualifica

considerati nel sesto comma dell'art. 8 rispetto agli attestati e ai

diplomi considerati nel comma precedente; né si può dire che "la

norma impugnata vanifica gli attestati di qualifica professionale che

vengono rilasciati a seguito della frequenza dei corsi regionali e

del superamento dell'esame finale, secondo le previsioni della legge

quadro sulla formazione professionale". Al contrario tali attestati

vengono valorizzati come titolo di ammissione agevolata - rispetto

alle condizioni richieste dall'art. 3, primo comma, lett. a) -

all'esame teorico-pratico di abilitazione all'esercizio della

professione.