Sentenza n. 247/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 201 del regio

decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (testo unico delle disposizioni di

legge sulle acque e impianti elettrici), promossi con tre ordinanze

emesse il 28 febbraio 1994, il 22 novembre 1993, il 13 dicembre 1993

dal tribunale superiore delle acque pubbliche iscritte

rispettivamente ai nn. 645, 646 e 704 del registro ordinanze del 1994

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 44 e 49,

prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione del comune di Fiumefreddo di

Sicilia, del fallimento della SASI s.p.a. e del comune di Palermo,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Michele Conte per il fallimento della SASI

s.p.a., Maria Athena Lorizio per il comune di Fiumefreddo di Sicilia,

Paolo Antonelli Camposarcuno e Giovanni compagno per il comune di

Palermo, e l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto Con tre ordinanze del medesimo tenore, emesse il 22 novembre 1993

(ma pervenute a questa Corte il 10 ottobre 1994) nel corso di

altrettanti giudizi di rinvio, il Tribunale superiore delle acque

pubbliche ha sollevato questione di legittimità costituzionale "del

regime di impugnazione delle decisioni dello stesso Tribunale

superiore in sede di legittimità, discendente dall'applicazione

dell'art. 201 del testo unico 11 dicembre 1933, n. 1775, in relazione

all'art. 111, secondo e terzo comma della Costituzione, che ne fa la

Corte di cassazione", per violazione degli artt. 3, 103, 111 e 113

della Costituzione.

Nelle ordinanze di rimessione, premesso in punto di fatto che la

Corte di cassazione, Sez. unite civili, con sentenze nn. 8393 del

1992, 1457 e 4993 del 1993 aveva cassato con rinvio le sentenze del

Tribunale superiore nn. 40 e 86 del 1990 e 23 del 1991, si sostiene

che l'indirizzo della Corte suprema - secondo cui le sentenze del

giudice delle acque in unico grado, e cioè in sede di giurisdizione

amministrativa, sono impugnabili, oltre che per motivi di

giurisdizione come previsto dall'art. 201 citato, anche per

violazione di legge analogamente alle pronunce di tutti i giudici

ordinari e speciali ai sensi dell'art. 111, secondo comma, della

Costituzione - sarebbe avversato da gran parte della dottrina e

formerebbe oggetto di continuo dibattito, onde la necessità di un

"intervento risolutivo della Corte costituzionale".

Il giudice a quo ricorda che, nonostante che la norma impugnata

(analogamente a quanto previsto per le decisioni del Consiglio di

Stato dall'art. 48 del testo unico 26 giugno 1924 n. 1054) preveda

che le decisioni del Tribunale superiore siano impugnabili in

Cassazione "soltanto per incompetenza o eccesso di potere ai termini

dell'art. 3 della legge 31 marzo 1877 n. 3761", ossia, secondo la

formula usata poi nell'art. 362 c.p.c., per i soli motivi attinenti

alla giurisdizione, la Corte di cassazione, invece, ritiene che, una

volta entrata in vigore la Costituzione, il secondo comma dell'art.

111 per la sua portata generale si applichi anche alle sentenze del

Tribunale superiore delle acque in sede di giurisdizione

amministrativa, mentre il terzo comma della medesima norma

costituzionale rappresenti una deroga non estensibile a decisioni di

giudici diversi da quelli ivi indicati.

Ciò premesso nelle ordinanze si sostiene che il sistema delineato

dalla Corte di cassazione non sia conforme all'art. 111, terzo comma,

della Costituzione e che l'eccezione ivi stabilita per le decisioni

del Consiglio di Stato sia riferibile anche a quelle del Tribunale

superiore delle acque in sede di legittimità.

A sostegno della tesi, si osserva che il Tribunale superiore ha

sostituito il Consiglio di Stato nella materia delle acque, ha una

giurisdizione generale di legittimità come il Consiglio di Stato,

con gli stessi poteri e gli stessi limiti, in quanto può annullare o

modificare gli atti amministrativi e non emanare invece decisioni di

condanna, salvo che per quanto riguarda le spese di giudizio.

Conclusivamente, anche a seguito della sentenza n. 42 del 1991 di

questa Corte, che ha eliminato il presupposto processuale della

definitività dell'atto ricorribile, varrebbero per le decisioni di

detto Tribunale, in sede di legittimità, gli stessi identici

principi che regolano lo svolgimento del giudizio amministrativo

ordinario.

Considerato altresì che in passato le decisioni del Tribunale

superiore e del Consiglio di Stato erano sottoposte allo stesso

regime di impugnazione, non può sostenersi che la identità di

principi e regole sia stata alterata dall'art. 111 della

Costituzione, nel senso voluto dalla Cassazione, perché ciò

comporterebbe che pronunce su ricorsi contro atti amministrativi per

incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge abbiano un

sistema diverso di impugnazione: ora soggette a ricorso solo per

motivi di giurisdizione, ora anche per violazione di legge.

In più, l'eccezione dell'art. 111, terzo comma, della

Costituzione riferita alle decisioni del Consiglio di Stato

troverebbe sostegno nel sistema generale di giustizia amministrativa,

e non in un particolare riguardo all'organo giurisdizionale

soggettivamente considerato, ed in tal senso essa non può non

riguardare anche le decisioni del Tribunale superiore. Diversamente,

la mera interpretazione letterale della norma porterebbe a ritenere

la Cassazione investita della competenza "di merito" sulla verifica

della legittimità degli atti amministrativi, che è propria, invece,

del Consiglio di Stato. Si avrebbe così un controllo di legittimità

su di un giudizio amministrativo, che è esso stesso di legittimità,

mentre quel controllo sarebbe possibile solo nei riguardi delle

decisioni del giudice civile, in cui vi è "una scissione tra fatto e

diritto".

Sempre ad avviso del giudice a quo, la tesi non comporta che tale

estensione debba essere operata a favore di tutte le giurisdizioni

amministrative speciali, bensì solo del Tribunale superiore in

quanto la sua posizione è peculiare per avere esso sostituito, nella

materia, la quinta sezione del Consiglio di Stato con la stessa

funzione e gli stessi poteri, che fanno del Tribunale superiore, non

un giudice speciale, ma un organo della magistratura "ordinaria"

degli interessi legittimi. Esso infatti assume "due composizioni

specializzate", in ciascuna delle quali assolve, con gli stessi

poteri del giudice omologo e con le procedure proprie (in un caso,

quale sezione della Cassazione e, nell'altro, quale sezione del

Consiglio di Stato), al compito giurisdizionale "ordinario", sia per

la materia civile che per quella amministrativa.

In conclusione, la configurazione del regime di impugnazione delle

sentenze del Tribunale superiore in sede di legittimità, quale

discende dall'interpretazione che la Cassazione fa dell'art. 201 del

T.U. n. 1775 del 1933, sembra in contrasto con lo stesso art. 111

della Costituzione, nonché sia col principio di uguaglianza, in

relazione al differente sistema di impugnazione previsto per le

decisioni dell'omologo Consiglio di Stato, sia con gli artt. 102, 111

e 113 della Costituzione, che hanno conservato il sistema binario

della giurisdizione, basato sulla distinzione tra diritti soggettivi

e interessi legittimi e sui limiti della potestà giurisdizionale

attribuita alla Cassazione solo quale giudice di legittimità e non

anche di merito.

Quanto alla rilevanza, nelle ordinanze si ricorda che si è in

presenza di un'ipotesi di verifica della legittimità costituzionale

di norme anteriori alla Costituzione, rispetto alle quali il giudice

delle leggi ha rivendicato la propria competenza e che la denuncia

concerne la norma nella sua concreta applicazione.

2. - È intervenuto in tutti e tre i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, che ha eccepito in primo luogo la inammissibilità della

questione per difetto di rilevanza, dovendo comunque il giudice

rimettente prestare ossequio alle sentenze di rinvio della

Cassazione. Ne consegue che un'eventuale pronuncia di accoglimento,

al massimo, potrebbe spiegare effetti per il futuro "imponendo alla

Corte di cassazione di dichiarare inammissibili i ricorsi per

violazione di legge proposti contro le sentenze del Tribunale

superiore", ma non potrà avere influenza nei giudizi a quibus

giacché non potrà né comportare l'annullamento delle sentenze di

rinvio della Cassazione, né abilitare il Tribunale superiore a

disapplicarle o riformarle, dal momento che questo è obbligato

dall'art. 384 c.p.c. ad uniformarsi in ogni caso ai principi

enunciati in dette sentenze.

Nel merito la questione non sarebbe fondata per la chiarissima

lettera dell'art. 111 Cost. e tutte le ragioni svolte dal giudice

rimettente a sostegno della tesi prospettata potrebbero, tutt'al

più, suggerire al legislatore costituzionale di valutare

l'opportunità di una modifica della norma invocata, non potendosi

viceversa consentire l'introduzione in via interpretativa di

un'ulteriore eccezione al principio generale, ivi previsto, di

impugnabilità in Cassazione delle sentenze di ogni giudice.

3. - Si è costituito in due giudizi il comune di Fiumefreddo di

Sicilia (reg. ord. n. 645 e 646 del 1994) per eccepire anch'esso

l'inammissibilità della questione, per difetto dei presupposti

richiesti dall'art. 23 della legge n. 87 del 1953 e per sostenere,

nel merito, la infondatezza della questione.

Si sono costituiti altresì il fallimento della S.A.S.I. s.p.a.

(Società anonima siciliana per irrigazioni) e il comune di Palermo

(reg. ord. n. 704 del 1994). Il primo ha svolto argomentazioni a

sostegno della fondatezza della questione, aggiungendo in particolare

che, poiché l'art. 384 c.p.c. attribuisce alla Cassazione il potere

di decidere la causa nel merito quando non siano necessari ulteriori

accertamenti di fatto, si determinerebbe l'inconveniente che solo per

le sentenze del Tribunale superiore in unico grado, le Sezioni unite

della Cassazione avrebbero giurisdizione in materia di interessi

legittimi, in contrasto con il sistema della bipartizione della

cognizione dei diritti e degli interessi legittimi, quale si desume

dall'art. 103 Cost.

Il comune di Palermo ravvisa invece profili di inammissibilità

della questione, in ragione dell'intervenuto "giudicato"

rappresentato dalla sentenza cassatoria che non consente di riaprire

il dibattito sull'ammissibilità dell'impugnazione, trovandosi ora il

processo nella fase in cui il giudice trae la propria competenza

dalla stessa decisione di rinvio; nel merito, sostiene l'infondatezza

della questione alla luce della norma parametro invocata e delle

differenze che si riscontrano nei processi, rispettivamente, dinanzi

al Consiglio di Stato e al Tribunale superiore.

4. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memoria sia il

comune di Palermo che il fallimento della S.A.S.I. s.p.a., il primo

rilevando che il giudice del rinvio non può sollevare questioni che

assumono il valore di reclamo avverso la sentenza di annullamento,

per di più evocando un presunto "giudicato" rappresentato dalla

precedente pronuncia del Tribunale superiore ormai inesistente, ed il

secondo insistendo invece per la rilevanza della questione, pur

promossa dal giudice di rinvio che contesta proprio l'ammissibilità

del controllo da parte della Cassazione sulle sentenze rese dai

giudici sottordinati. Considerato in diritto

1. - Poiché le ordinanze di rimessione propongono tutte la

medesima questione di legittimità costituzionale, i relativi giudizi

possono essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.

2. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche dubita, in

riferimento agli art. 3, 103, 111 e 113 della Costituzione, della

legittimità costituzionale "del regime di impugnazione in cassazione

delle decisioni" del tribunale stesso in sede di legittimità,

discendente dall'applicazione che fa la Corte di cassazione

"dell'art. 201 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 ((Testo

unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici)),

in relazione all'art. 111, secondo e terzo comma, della

Costituzione".

Il tribunale rimettente sostiene che debba darsi una

interpretazione logica dell'art. 111 della Costituzione ed in

particolare del terzo comma, che per le sentenze del Consiglio di

Stato (e della Corte dei conti) ammette il ricorso in cassazione per

i soli motivi inerenti alla giurisdizione e non anche per violazione

di legge, come previsto dal secondo comma dello stesso articolo per

le sentenze dei giudici ordinari e speciali. L'intepretazione

anzidetta dovrebbe condurre ad estendere l'eccezione ivi prevista per

il Consiglio di Stato al Tribunale superiore delle acque pubbliche in

sede di legittimità, essendo anch'esso giudice degli interessi

legittimi, con gli stessi poteri, le stesse funzioni e le stesse

norme previste per il Consiglio stesso. Con il negarsi alle sentenze

di detto tribunale l'estensione dell'eccezione prevista dall'art.

111, terzo comma, della Costituzione, che limita ai soli motivi

inerenti alla giurisdizione il sindacato della Cassazione, oltre a

violarsi l'art. 111 risulterebbe violato anche l'art. 3, per il

differente sistema di impugnazione delle sentenze rese dal Consiglio

di Stato pur aventi il medesimo oggetto, nonché gli artt. 103, 111 e

113 della Costituzione che fondano la tutela giurisdizionale dei

cittadini su di un sistema binario, basato sulla distinzione tra

diritti soggettivi e interessi legittimi, riconoscendo alla

Cassazione, in tema di interessi legittimi, solo funzioni di

legittimità e non anche di merito.

3. - La questione è inammissibile.

Come risulta dalle ordinanze di rimessione, il Tribunale superiore

delle acque pubbliche ha sollevato la questione in sede di giudizi di

rinvio disposti dalla Corte di cassazione, che aveva cassato due

sentenze del tribunale stesso per errata applicazione dell'art. 56

del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, dettando l'interpretazione di

questa norma da applicarsi nei giudizi di rinvio ai fini della loro

definizione, e una terza sentenza del medesimo tribunale per

violazione del principio secondo cui l'esame delle istanze rivolte

alla pubblica amministrazione, dopo l'annullamento del

silenzio-rifiuto su di esse formatosi, va condotto secondo la

situazione di fatto e di diritto esistente al momento della

notificazione della pronuncia di illegittimità del silenzio.

In proposito si deve ricordare che questa Corte ritiene possibile

sollevare in sede di giudizio di rinvio questioni di legittimità

costituzionale di norme di cui il giudice di merito, a seguito della

cassazione con rinvio di una sua sentenza, debba fare applicazione ai

fini della definizione della controversia, ivi comprese, ovviamente

quelle oggetto della interpretazione operata dalla Corte di

cassazione nella sua funzione di nomofilachia (v., ex plurimis,

sentenze nn. 58 del 1995, 257 del 1994, 130 del 1993 e 30 del 1990).

Ma occorre, altresì, ricordare che per costante giurisprudenza di

questa Corte (sentenze nn. 456 e 25 del 1989, 21 del 1982, 237 e 218

del 1976, 116 del 1975, 136 del 1972, 132, 50 e 51 del 1970 e

ordinanze nn. 410 e 44 del 1994, 758 del 1988 e 332 del 1987) non

può chiedersi al giudice delle leggi una sorta di "revisione in

grado ulteriore" delle interpretazioni e quindi delle decisioni della

Corte di cassazione, e che, per potersi ravvisare il requisito della

rilevanza in concreto della questione proposta, è in ogni caso

necessario che la norma impugnata sia applicabile nel giudizio a quo

e non invece, come nella specie, in una fase processuale anteriore

(quella, appunto, del giudizio per cassazione ai sensi dell'art. 111,

secondo comma, della Costituzione) già conclusasi (ord. n. 332 del

1987 e sent. n. 116 del 1974).

D'altra parte questa Corte ha già osservato, in relazione alla

posizione di vertice che la Cassazione assume nell'ordinamento

giudiziario, che il principio generale della inoppugnabilità delle

sentenze di detto organo - principio espresso nello art. 552 del

precedente codice di procedura penale; non riprodotto in termini

espliciti, ma desumibile dagli artt. 568,624, 628 e 648 del nuovo

codice di procedura penale; ed inoltre, per quanto concerne il

processo civile, ricavabile dagli artt. 360 e 393 del codice di

procedura civile, salvo il rimedio della revocazione ai sensi

dell'art. 395, n. 4, per effetto delle sentenze di questa Corte nn.

17 del 1986 e 36 del 1991 - "non soffre deroga per quanto attiene

alle sentenze di annullamento con rinvio" (v. sent. n. 21 del 1982

cit.). Ciò perché "la pronuncia della Cassazione di annullamento

con rinvio costituisce un atto di valore definitivo ed opera quindi

sanatoria di tutte le nullità anche assolute verificatesi fino a

quel momento. La improponibilità di siffatte nullità nel giudizio

di rinvio è conseguenza necessaria e coerente con la delimitazione,

operata dalla Cassazione stessa, dell'ambito entro il quale,

soltanto, il giudizio deve proseguire. La scelta legislativa di

rendere improponibili in un determinato grado del procedimento

eccezioni di nullità, che si assumono verificate in fasi precedenti

ed esaurite, non può dirsi irrazionale, ma appare, al contrario,

ispirata dall'intento di evitare la perpetuazione dei giudizi al fine

di garantire la definizione del procedimento stesso, così

realizzando un interesse fondamentale dell'ordinamento".

Orbene, nel caso di specie, la norma sospettata di

incostituzionalità, riguardando i limiti del potere della Cassazione

in sede di sindacato delle sentenze del Tribunale superiore delle

acque pubbliche, era applicabile non in sede di giudizio di rinvio,

bensì in una fase processuale precedente, ormai esaurita, e, quindi,

l'eventuale decisione in senso positivo non avrebbe alcuna rilevanza

nei giudizi a quibus (sul punto, v. ord. n. 332 del 1987).