Sentenza n. 25/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma

secondo, e 5, commi primo e quinto, della legge 5 ottobre 1962, n.

1539, promosso con ordinanza emessa il 9 luglio 1964 dal Pretore di

Bologna nel procedimento civile vertente tra Bonaiuti Luisa e Salvatori

Ermelinda, iscritta al n. 168 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 282 del 14 novembre 1964.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Salvatori Ermelinda;

udita nell'udienza pubblica del 2 febbraio 1966 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Salvatori, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Antonino Terranova, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento civile promosso dalla sig.ra

Luisa Bonaiuti contro la sig.ra Ermelinda Salvatori, il Pretore di

Bologna, accogliendo un'eccezione sollevata dalla convenuta, ha

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata una questione di

legittimità costituzionale relativa ad alcune disposizioni della legge

5 ottobre 1962, n. 1539, contenente "provvedimenti in favore dei

mutilati ed invalidi civili".

Nell'ordinanza con la quale gli atti sono stati rimessi alla Corte,

emessa il 9 luglio 1964, il Pretore rileva che l'art. 4 della legge

designa, per la tenuta dei corsi di rieducazione professionale, anche,

e specificamente, la "Libera associazione nazionale mutilati ed

invalidi civili"; che l'art. 5 dispone che delle Coommissioni

provinciali, aventi competenza ad accertare la minorazione fisica, la

causa invalidante ed il grado di residua capacità lavorativa, è

chiamato a far parte un medico o della predetta "Libera associazione" o

di altri enti o associazioni più rappresentative; che analoga

disposizione lo stesso art. 5 detta per la composizione della

Commissione centrale; mette, infine, in evidenza che l'art. 6

condiziona l'iscrizione nel ruolo del collocamento ad una dichiarazione

della predetta Commissione provinciale comprovante l'entità della

minorazione e l'assenza di cause di pregiudizio alla salute ed

incolumità dei compagni di lavoro ed alla sicurezza degli impianti, e

che l'art. 7 condiziona il licenziamento dell'invalido o del mutilato,

nei casi ivi specificati, all'accertamento demandato all'Ispettorato

del lavoro, previo parere della Commissione provinciale.

Secondo il Pretore di Bologna il complesso di tali norme

attribuisce una posizione di non giustificata preminenza alla "Libera

associazione", alla quale viene assicurato un potere di rappresentanza

di tutta la categoria, e ciò in contrasto con gli artt. 2, 3, 4, 18 e

97 della Costituzione. In particolare si osserva: a) le norme impugnate

determinano un incentivo alla iscrizione degli interessati alla "Libera

associazione" a preferenza di altre, e violano, perciò, gli artt. 2, 3

e 4 della Costituzione, i quali stabiliscono l'eguaglianza di tutti i

cittadini e a tutti riconoscono il diritto al lavoro; b) il principio

della libertà associativa è menomato, e l'art. 18 è violato

giacché la legge non garantisce un regime di libera scelta dei

cittadini di aderire o non aderire ad un'associazione (si richiamano le

sentenze di questa Corte n. 69 del 1962 e n. 71 del 1963); c) la

presenza di un medico della "Libera associazione" nelle Commissioni

provinciali e centrale non costituisce una garanzia di indipendenza,

perché è presumibile che egli tutelerà gli interessi dei soli

iscritti.

L'ordinanza ricorda, infine, che la Commissione affari

costituzionali della Camera dei deputati ebbe ad esprimere il parere

che la formulazione degli artt. 4 e 5 della legge non apparisse

conforme al principio di eguaglianza.

2. - L'ordinanza, ritualmente comunicata ai Presidenti delle due

Camere, notificata alle parti private ed al Presidente del Consiglio

dei Ministri, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 282 del

14 novembre 1964.

Nel presente giudizio si è costituita la sig.ra Ermelinda

Salvatori, rappresentata dagli avvocati Tito Carnacini e Giuseppe

Guarino, ed è intervenuto il Presidente del Consiglio, rappresentato

dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nella comparsa depositata il 1 settembre 1964 la difesa della

Salvatori, dopo aver fatto ampio richiamo alle circostanze di fatto

dedotte nel giudizio di merito, mette in evidenza la posizione di

preminenza o, quanto meno, di preferenza che le norme impugnate

assicurano alla "Libera associazione" e chiede che queste vengano

dichiarate costituzionalmente illegittime.

L'Avvocatura dello Stato nell'atto di intervento depositato il 21

agosto 1964 assume che il presupposto dal quale l'ordinanza di

rimessione ha dedotto il dubbio sulla legittimità costituzionale delle

norme in esame non sussiste, perché la legge non conferisce alla

L.A.N.M.I.C. alcuna particolare preminenza sulle altre associazioni.

L'art. 4, infatti, indica la "Libera associazione" fra numerosi altri

enti, senza in alcun modo limitare la piena discrezionalità con la

quale il Ministro del lavoro può valutare l'efficienza dei vari centri

di rieducazione; né l'art. 5 assicura che proprio il medico della

L.A.N.M.I.C. Venga scelto fra quelli indicati anche da altri enti ed

altre associazioni. Non c'è, secondo l'Avvocatura, né violazione

dell'art. 2 della Costituzione, giacché nessuna delle norme impugnate

si pone in contrasto con norme costituzionali che tutelino i diritti

inviolabili dell'uomo, né violazione dell'art. 4 della Costituzione.

Quanto al principio di eguaglianza, si osserva, anzitutto, che il

parere della Commissione affari costituzionali della Camera fu espresso

su una formulazione degli artt. 4 e 5 del disegno di legge diversa da

quella che fu poi definitivamente adottata con l'inserimento, appunto,

della menzione di "altri enti o associazioni più rappresentative"

(aggiunta pienamente conforme al suggerimento contenuto nel suddetto

parere); nel merito si assume che la questione è infondata perché,

anche a voler ammettere che l'art. 3 della Costituzione sia applicabile

anche agli enti, nessuna preminenza è stata accordata alla "Libera

associazione".

L'Avvocatura sostiene, infine, che le norme impugnate non ledono

né l'art. 18 né l'art. 97 della Costituzione: non il primo, perché

la legge non comporta un inquadramento obbligatorio nella L.A.N.M.I.C.,

e perciò il richiamo alle sentenze n. 69 del 1962 e n. 71 del 1963 non

è pertinente; non il secondo, perché in generale la presenza in

determinate commissioni di membri designati da enti od associazioni del

settore, consentendo che la pubblica Amministrazione si avvalga

dell'esperienza necessaria per l'obbiettivo apprezzamento delle

situazioni sottoposte al suo esame, rafforza l'imparzialità

dell'azione amministrativa.

3. - Nella memoria depositata il 18 novembre 1965 la difesa della

Sig.ra Salvatori premette che l'esistenza di una pluralità di

associazioni operanti nel settore della tutela dei mutilati ed invalidi

civili determina, anche a causa di diversità negli indirizzi

assistenziali, una costante attività di concorrenza, e che la

L.A.N.M.I.C. - come si rileverebbe da alcune circolari testualmente

riportate - si avvale della speciale situazione riservatale dalla legge

per affermare di essere "l'unica organizzazione di categoria

riconosciuta giuridicamente" o di essere "riconosciuta come l'unica

associazione rappresentativa e qualificata della categoria" o,

addirittura, per sostenere che "senza l'iscrizione alla L.A.N.M.I.C.

non si può beneficiare della legge n. 1539". Dopo aver ricordato che

all'epoca dell'emanazione della legge impugnata la L.A.N.M.I.C. era,

al pari delle altre, un'associazione di fatto e che la successiva

fusione con l'Associazione nazionale mutilati civili è stato un

espediente per conseguire la personalità giuridica, la difesa assume

che la posizione di preminenza fatta ad essa dalla legge si desume

dalle seguenti circostanze: a) alla L.A.N.M.I.C. viene conferita una

particolare dignità sociale per il fatto stesso di essere

specificamente indicata dalla legge; b) si esclude che la L.A.N.M.I.C.

debba dar prova della sua rappresentatività, prova invece richiesta

per le altre associazioni ed enti; c) Prefetto e Ministro,

rispettivamente competenti alla nomina delle Commissioni provinciali e

centrale, non sono tenuti a motivare la loro scelta, allorché questa

cada su un medico della L.A.N.M.I.C., mentre hanno l'obbligo di

motivare in tutti gli altri casi; d) la specifica menzione nella legge

attribuisce, infine, alla L.A.N.M.I.C. un'aspettativa tutelata al

riconoscimento.

La difesa passa poi ad un ampio esame del principio di eguaglianza.

L'art. 3 della Costituzione non fonda, ma conferma l'esistenza di

siffatto principio, che si ricava da svariate norme costituzionali, e

se alcune delle condizioni contemplate nella disposizione si

riferiscono solo alla persona fisica, altre invece sono riferibili

anche alle formazioni sociali nelle quali l'uomo opera: ed in ogni caso

il diverso trattamento di questo si risolverebbe necessariamente in un

diverso trattamento dei soggetti che vi partecipano. Lo stesso art. 18

della Costituzione implica un regime di eguaglianza, perché la

libertà non è tale se non è eguale. L'analisi dell'art. 3 della

Costituzione non solo comporta la irrilevanza giuridica delle

condizioni tassativamente elencate, ma richiede anche l'eguale

trattamento di coloro che si trovano in condizioni eguali. E ciò

implica una proporzione fra gli elementi inclusi nella fattispecie

giuridica e gli elementi della realtà che ne restano fuori, nel senso,

cioè, di proporzione tra la disciplina assicurata a coloro per i quali

sussistono tutti gli elementi della fattispecie giuridica, e solo

questi, e coloro per i quali, invece, vi siano nella realtà elementi o

in più o in meno rispetto a quelli considerati nella norma: in queste

ipotesi la differenza fra le situazioni di fatto si ripercuote su

quella giuridica, perché un caso (e cioè se vi siano elementi

naturali in più) solo alcuni elementi di fatto concorrono alla

produzione degli effetti, nell'altro (se, cioè, vi sono elementi

naturali in meno) gli effetti giuridici non si producono affatto.

Relativamente alla sussistenza della necessaria proporzione messa in

evidenza, tre impostazioni sono possibili: a) riconoscere al

legislatore il libero giudizio di congruità tra le diversità in fatto

e le diversità nella produzione degli effetti (e in questo senso vanno

intese le prime decisioni della Corte); b) esigere che tra le due

diversità corra un nesso logico, ed affermare il sindacato sul

legislatore che non lo rispetti (e questo è il significato, in genere,

della più recente giurisprudenza costituzionale); c) riconoscere al

giudice costituzionale il potere di un giudizio non meramente negativo,

ma positivo, nel senso cioè di accertare che la diversità disposta

dal legislatore concretamente corrisponda alla diversità delle

situazioni sostanziali (ed a questo indirizzo sembrano ispirarsi alcune

recentissime sentenze di questa Corte).

Sulla base di queste considerazioni la difesa della Salvatori, dopo

aver rilevato che la L.A.N.M.I.C. non si trova in situazione di fatto

diversa da quella di altre associazioni del settore, sostiene

l'illegittimità della disciplina legislativa non fondata su alcuna

diversità sostanziale: la manifesta arbitrarietà del legislatore si

manifesterebbe, peraltro, anche nel conferimento alla L.A.N.M.I.C. di

una dignità pari a quella di enti pubblici, quali l'I.N.P.S. o

l'I.N.A.I.L. La conferma dell'ingiustificato privilegio si troverebbe

nei lavori parlamentari e nel parere espresso dalla Commissione affari

costituzionali.

La memoria ribadisce, infine, che l'affidare la nomina di un

componente di pubblico ufficio ad una associazione privata, non

soggetta a controlli ed in concorrenza con altre, fa venir meno ogni

garanzia di imparzialità dell'organo. Ed a conferma, in fatto, di tale

pericolo, si riporta il testo di una circolare diramata da una delle

sedi della L.A.N.M.I.C., dalla quale si rileverebbe che il potere di

nomina del medico componente della Commissione provinciale viene

utilizzato come strumento di propaganda e di tutela di interessi di

parte.

4. - Nelle ulteriori deduzioni depositate il 17 gennaio 1966

l'Avvocatura dello Stato, ribadendo le tesi già prospettate nell'atto

di intervento, osserva che il secondo comma dell'art. 3 della

Costituzione fa espresso riferimento ai soggetti fisici e, poiché la

norma ivi contenuta ha lo scopo di assicurare la rimozione dei limiti

al godimento del bene tutelato nel primo comma, ne risulta che l'intero

articolo è dettato ad esclusiva garanzia della persona fisica. Il che

troverebbe conferma anche se si volesse operare un collegamento fra

l'art. 3 e l'art. 2 della Costituzione, giacche il concetto di

"dignità sociale", sul quale si sofferma la controparte, non appare

idoneo ad essere riferito alle formazioni sociali (fra le quali,

peraltro, non potrebbero rientrare le associazioni non riconosciute).

In linea subordinata l'Avvocatura rileva che in ogni caso il

principio di eguaglianza non sarebbe violato dalle norme impugnate e,

richiamato il parere espresso dalla Commissione affari costituzionali

della Camera dei deputati, secondo il quale il contrasto con l'art. 3

della Costituzione era determinato dall'esclusiva menzione della

"Libera associazione", mette in evidenza che il testo definitivo della

legge, invece, ricomprende nella previsione normativa tutti gli enti e

tutte le associazioni più rappresentative, facendo con ciò vien meno

il presupposto di una pretesa situazione di disparità di trattamento.

5. - Nella discussione orale le parti hanno insistito nelle

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Dall'esame complessivo dell'ordinanza di rimessione risulta

che il Pretore di Bologna collega vari vizi di legittimità

costituzionale delle disposizioni impugnate - art. 4, comma secondo,

art. 5, commi primo e quinto, legge 5 ottobre 1962, n. 1539 - ad

un'unica e comune premessa: le norme non assicurerebbero la necessaria

parità di trattamento delle varie associazioni operanti nel settore

dell'assistenza dei mutilati ed invalidi civili, e dalla conseguente

violazione dell'art. 3 della Costituzione discenderebbe l'ulteriore

loro contrasto con altri precetti costituzionali.

Va perciò anzitutto presa in esame l'eccezione formulata

dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il principio di

eguaglianza andrebbe riferito soltanto alle persone fisiche e, di

conseguenza, non potrebbe essere invocato come parametro di

legittimità di norme che, come nella specie, riguardino soggetti

diversi da quelle.

Tale tesi non può essere accolta. L'eguaglianza, infatti, è

principio generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua

obbiettiva struttura: esso vieta, cioè, che la legge ponga in essere

una disciplina che direttamente o indirettamente dia vita ad una non

giustificata disparità di trattamento delle situazioni giuridiche,

indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai

quali queste vengano imputate. A siffatta conclusione non osta il

rilievo che alcune delle discriminazioni esplicitamente vietate

dall'art. 3, primo comma, della Costituzione non sono ipotizzabili se

non in riferimento alla persona fisica, giacché ciò significa solo

che il principio di eguaglianza si atteggia, quanto al contenuto,

diversamente secondo la varietà dei dati disciplinati dal legislatore,

ma non comporta che esso diventi inoperante quando in via immediata

vengano in considerazione soggetti diversi dall'uomo. E va infine

rilevato che nel caso in esame una illegittima disparità fra le varie

associazioni inevitabilmente si ripercuoterebbe sulla sfera giuridica

degli iscritti e perciò si risolverebbe, sia pur mediatamente, in una

violazione dell'eguaglianza del cittadino.

2. - L'art. 4 della legge impugnata prevede (comma secondo) che i

mutilati ed invalidi civili, impossibilitati a frequentare i normali

corsi di addestramento a causa di particolari menomazioni fisiche,

possono essere avviati dal Ministero del lavoro a speciali corsi

istituiti presso i centri di rieducazione professionale dell'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro,

dell'Opera nazionale invalidi di guerra e "della Libera associazione

nazionale mutilati ed invalidi civili o di altri enti o associazioni".

La Corte ritiene che le censure mosse a questa norma non siano

fondate. È sufficiente rilevare in proposito che le associazioni

diverse dalla L.A.N.M.I.C. non sono affatto escluse dal concorrere

all'opera di rieducazione degli invalidi e mutilati civili, atteso che

la legge consente al Ministero di avviare gli interessati non solo ai

centri professionali della "Libera associazione", ma anche a quelli

istituiti eventualmente da altri enti o associazioni. Nessun privilegio

vien fatto alla prima, giacché il legislatore, con giudizio di merito

sottratto al sindacato di questa Corte, si limita a prendere atto che

presso quell'associazione sono in funzione centri di rieducazione

idonei allo svolgimento degli speciali corsi di addestramento: e non si

può ritenere, come sostiene la difesa della Salvatori, che la semplice

circostanza che la legge espressamente menziona la L.A.N.M.I.C. sia per

sé sufficiente a dar vita ad una non consentita disparità di

trattamento.

3. - L'art. 5, commi primo e quinto, regola la composizione di

Commissioni provinciali e di una Commissione centrale, alle quali la

legge affida delicate funzioni nel procedimento predisposto per

l'avviamento al lavoro dei mutilati e invalidi civili e per la

risoluzione del relativo rapporto. Le norme prevedono che delle une e

dell'altra faccia parte "un medico o della Libera associazione

nazionale mutilati e invalidi civili o di altri enti o associazioni

più rappresentativi".

È evidente che le due disposizioni vanno interpretate nel senso

che l'autorità competente a costituire le commissioni (Prefetto per

quelle provinciali, Ministro del lavoro per quella centrale) debba

chiamare a farne parte - oltre gli altri componenti tassativamente

specificati dalla legge - un medico della L.A.N.M.I.C. ovvero, ove vi

sia altra associazione (o ente) più di quella rappresentativa, un

medico di quest'ultima. Non appare perciò esatto quanto sostiene la

difesa della Salvatori, secondo la quale a favore della L.A.N.M.I.C.

verrebbe ad essere stabilita una presunzione di rappresentatività,

laddove sulle altre associazioni ricadrebbe l'onere di darne prova: la

legge, infatti, lungi dall'attribuire alla "Libera associazione" una

diretta legittimazione alla designazione di un componente delle

commissioni, disciplina il potere del Prefetto e del Ministro, che sono

tenuti ad accertare di volta in volta quale associazione o quale ente

abbia, fra tutti, il maggior grado di rappresentatività. La legge, in

definitiva, collega la norma ad un criterio del tutto obbiettivo, in

base al quale le varie associazioni del settore vengono poste in una

posizione di parità.

L'esegesi delle disposizioni impugnate esclude la validità del

rilievo, pure prospettato dalla difesa privata, che la L.A.N.M.I.C., in

quanto espressamente menzionata, venga in definitiva parificata agli

enti pubblici che sono chiamati a concorrere alla composizione delle

commissioni: ed infatti, mentre tassativamente è prescritta la nomina

di un medico dell'I.N.P.S. e di un medico dell'O.N.I.G., per la "Libera

associazione" si determina il concorso con le altre associazioni o

enti, da risolversi, come si è detto, con l'applicazione del criterio

della maggiore rappresentatività. E per queste stesse ragioni è da

escludere l'ipotesi che, a causa dell'espresso riferimento che la legge

fa alla L.A.N.M.I.C., possa essere prescelto il medico di questa anche

dopo la eventuale perdita di ogni sua capacità rappresentativa.

4. - Nell'ambito delle questioni fin qui considerate non sussiste,

pertanto, disparità di trattamento tra la L.A.N.M.I.C. e le altre

associazioni, e poiché il giudice a quo ricollega a tale ipotizzata

disparità la violazione non solo dell'art. 3, ma anche degli artt. 2,

4 e 18 della Costituzione, vien meno la premessa che avrebbe reso

necessario esaminare se la denunziata diseguaglianza comporti anche una

lesione dei beni protetti da tali norme.

Ma una questione più ampia, e sostanzialmente diversa, vien

sollevata dall'ordinanza di rimessione allorché, in sede di

motivazione della violazione dell'art. 97 della Costituzione, si

osserva che la presenza di un medico della L.A.N.M.I.C. nelle

commissioni non costituisce "una sicura garanzia di indipendenza e di

serenità di giudizio", atteso che "se egli è medico della Libera

associazione, dovrà di tale organismo tutelare e difendere i diritti".

È chiaro che la censura, anche se esemplificata con riferimento alla

L.A.N.M.I.C., investe il sistema stesso predisposto dalla legge:

denunzia, cioè, il pericolo di parzialità dell'azione amministrativa

e la disparità fra le varie associazioni determinati dal fatto che

queste non concorrono nella designazione e che il medico di una sola di

esse vien nominato componente delle commissioni.

La questione appare fondata.

Non vi è dubbio che, al fine di assicurare il buon andamento dei

pubblici uffici, il legislatore può legittimamente disporre che

determinati organi collegiali vengano composti anche con la

partecipazione di membri che provengano da gruppi sociali operanti nel

settore, e ciò al fine di rendere possibile una più efficiente

rilevazione degli interessi da soddisfare e di consentire l'apporto di

concrete esperienze relative alla materia sulla quale la pubblica

Amministrazione è chiamata a provvedere. Tuttavia, quando nella

realtà sociale agisca una pluralità di gruppi, in contrapposizione o

in concorrenza fra loro, la legge, ad evitare che i componenti abbiano

ad agire nell'interesse particolare del gruppo di provenienza piuttosto

che nell'interesse obbiettivo dell'Amministrazione, deve predisporre un

sistema che assicuri la parità fra i gruppi stessi: questa, infatti,

diventa condizione essenziale di un'organizzazione che, come l'art. 97

della Costituzione richiede, garantisca l'imparzialità amministrativa.

Nel caso in esame manca ogni concorso delle varie associazioni

nella designazione del componente delle Commissioni provinciali o

centrale, la cui nomina deve essere effettuata, secondo quanto innanzi

si è detto, esclusivamente in base al maggior grado di

rappresentatività di una sola associazione rispetto a ciascuna delle

altre: e ciò comporta la conseguenza che queste ultime vengono del

tutto escluse dal procedimento di formazione dell'organo anche se, per

ipotesi, fossero in grado, mediante accordi, di offrire una

designazione più ampiamente rappresentativa; mentre, di contro,

l'associazione relativamente più rappresentativa viene in certa guisa

riconosciuta come unico centro di rappresentazione degli interessi

dell'intero settore. Da ciò discende che il componente del collegio,

scelto esclusivamente in virtù della sua appartenenza ad una

determinata associazione, non offre le necessarie garanzie di

imparzialità e che, di conseguenza, l'organizzazione dell'ufficio non

risponde al canone prescritto dall'art. 97, comma primo, della

Costituzione.