Sentenza n. 25/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, commi 1

lettera a) 4-bis lettera a) e 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55

(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo

mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità

sociale), come modificata dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475

(Modifiche all'art. 15 della legge 9 marzo 1990, n. 55, e successive

modificazioni) promosso con ordinanza del 4 maggio 2000 dal Tribunale

di Roma nel procedimento civile vertente tra G. P. e il Prefetto di

Roma ed altro, iscritta al n. 634 del registro ordinanze 2000 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, 1ª serie

speciale, dell'anno 2000.

Visti gli atti di costituzione di G. P. e del comune di Roma

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 18 dicembre 2001 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Giandomenico Caiazza per G. P., Sebastiano

Capotorto per il comune di Roma e l'avvocato dello Stato Giuseppe

Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma, seconda sezione civile, con ordinanza

del 4 maggio 2000, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale "del

combinato disposto" dell'art. 15, commi 1 lettera a), 4-bis lettera

a), e 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per

la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi

forme di manifestazione di pericolosità sociale), nel testo

modificato dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475 (Modifiche

all'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, e successive

modificazioni) "nella parte in cui tali norme prevedono la decadenza

di diritto dalle cariche elettive (in caso di condanna irrevocabile)

e, conseguentemente, la sospensione dalle medesime cariche (in caso

di condanna non definitiva) per uno dei reati di cui all'art. 73 del

d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, attenuato sia dalla circostanza

dell'aver agito per motivi di particolare valore morale e sociale,

sia dalla circostanza di cui al comma quinto del medesimo articolo".

1.1. - Il giudizio principale ha ad oggetto l'impugnazione del

provvedimento con cui il prefetto ha disposto la sospensione del

ricorrente dalla carica di membro del consiglio comunale di Roma, a

seguito della sentenza penale di primo grado con cui il predetto è

stato condannato alla pena di due mesi e venti giorni di reclusione

(sostituita con la pena della multa di lire 6.000.000) e di lire

1.000.000 di multa per il reato di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309

del 1990, con il riconoscimento dell'attenuante della lieve entità

del fatto (art. 73, comma 5, cit.) nonché delle circostanze

attenuanti generiche e della circostanza di avere agito per motivi di

particolare valore morale e sociale.

1.2. - Secondo il giudice rimettente, sarebbe irragionevole,

anche alla luce delle finalità perseguite dalla legge numero 55 del

1990, che una "condotta" ritenuta dal giudice penale caratterizzata

da sentimenti "di spiccata nobiltà ed elevatezza", tali da

giustificare l'applicazione dell'attenuante dell'art. 62, numero 1,

cod. pen., sia tuttavia considerata indice di "indegnità morale ai

fini della decadenza dalle cariche elettive".

L'irragionevolezza risulterebbe anche dal fatto che, diversamente

da quanto accade per altri reati di pari allarme sociale indicati

dalla medesima disposizione (il porto, la detenzione ed il trasporto

di armi, munizioni e materie esplodenti), per quelli previsti

dall'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 la norma impugnata non fissa

un limite minimo di pena ai fini della declaratoria di decadenza.

Pertanto, la sospensione di diritto deve essere applicata anche

qualora sia inflitta "una pena estremamente contenuta".

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o infondata.

Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la difesa

erariale ha dedotto che l'automatismo previsto dalla norma impugnata

garantisce il rispetto del principio di eguaglianza e la tutela

dell'ordine pubblico. La limitazione del diritto di elettorato

passivo che ne deriva sarebbe giustificata, secondo l'Avvocatura,

dalla lesione del rapporto fiduciario con il corpo elettorale,

conseguente alla condanna per i gravi delitti elencati nella norma

impugnata.

3. - Si è inoltre costituita la parte privata chiedendo

preliminarmente il trasferimento della questione sugli artt. 58 e 59

del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in quanto tale

decreto ha formalmente abrogato la norma impugnata e ne ha recepito

integralmente il contenuto.

Nel merito, ha insistito per l'accoglimento della questione.

4. - Si è infine costituito il comune di Roma, che si è rimesso

alla giustizia, ritenendo la questione di legittimità costituzionale

meritevole di positiva considerazione. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con

l'ordinanza indicata in epigrafe, concerne l'art. 15, commi 1 lettera

a), 4-bis lettera a) e 4-ter, della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove

disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e

di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale) e

successive integrazioni e modificazioni, nella parte in cui dispone

la sospensione obbligatoria da determinate cariche elettive, a

seguito di condanna non definitiva per uno dei reati indicati

nell'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle

leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze

psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di

tossicodipendenza), senza prevedere l'ipotesi dell'eventuale

riconoscimento della circostanza attenuante dell'aver agito per

motivi di particolare valore morale e sociale, o anche quella della

lieve entità del fatto addebitato, di cui al comma 5 del medesimo

articolo.

Le norme impugnate sarebbero infatti in contrasto, secondo il

giudice rimettente, con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, in

quanto sarebbe contraddittoria ed irragionevole la scelta legislativa

di considerare, ai fini dell'applicazione della decadenza e della

sospensione automatiche da certe cariche elettive, anche le condanne

ad una pena diminuita per effetto della concessione della circostanza

attenuante dell'azione commessa per motivi di particolare valore

morale e sociale, oltre che del riconoscimento della lieve entità

del fatto addebitato.

2. - In via preliminare occorre rilevare che l'art. 15 della

legge n. 55 del 1990 risulta formalmente abrogato, tra gli altri,

dall'art. 274, comma 1 lettera p), del sopravvenuto d.lgs. 18 agosto

2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti

locali), ma il suo contenuto precettivo è stato integralmente

riprodotto dal combinato disposto degli artt. 58, comma 1 lettera a),

e 59, comma 1 lettera a) e comma 4, cosicché la questione di

legittimità costituzionale sollevata deve intendersi trasferita

sulle predette disposizioni del testo unico, mediante le quali le

norme denunciate continuano tuttora a vivere nell'ordinamento

(sentenze n. 376 del 2000 e n. 454 del 1998).

3. - La prospettata questione di legittimità costituzionale si

incentra essenzialmente sul profilo della irragionevolezza delle

norme censurate, che, secondo l'ordinanza di rimessione, non prendono

in considerazione la circostanza della lieve entità del fatto

addebitato e soprattutto non "escludono la decadenza per cariche

elettive anche nel caso di condanna per reati attenuati dalla

circostanza dell'avere, il reo, agito per motivi di particolare

valore morale e sociale", nonostante che l'attenuante in questione

possa essere espressione, secondo la giurisprudenza della Corte di

cassazione riferita dal giudice a quo di sentimenti "di spiccata

nobiltà ed elevatezza". In altri termini, la Corte non è chiamata,

in questo giudizio, a valutare le specifiche ipotesi delittuose,

previste dalla citata lettera a), sotto il profilo dell'adeguatezza o

della proporzione tra ciascuna di esse e la misura cautelare disposta

dal comma 4-bis, ma soltanto a giudicare se sia irragionevole che la

predetta "condotta", così come qualificata dal giudice rimettente,

sia ritenuta "indice di sicura indegnità morale", considerando che,

secondo lo stesso giudice, "il parametro della ragionevolezza deve

essere, nel caso in esame, calibrato sia sulle caratteristiche e

sulla gravità degli altri reati", ai quali la legge ricollega lo

stesso provvedimento cautelare della sospensione, "sia sullo scopo

perseguito dal legislatore" con le norme in oggetto.

3.1. - Impostata in questi termini, la questione non è fondata.

La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente ribadito che

le norme dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990 e successive

modificazioni perseguono finalità di salvaguardia dell'ordine e

della sicurezza pubblica, di tutela della libera determinazione degli

organi elettivi, di buon andamento e trasparenza delle

amministrazioni pubbliche, contro i gravi pericoli di inquinamento

derivanti dalla criminalità organizzata e dalle sue infiltrazioni

(sentenze n. 132 del 2001, n. 141 del 1996, n. 118 e n. 295 del

1994), coinvolgendo così esigenze ed interessi dell'intera comunità

nazionale connessi a "valori costituzionali di rilevanza primaria"

(sentenza n. 218 del 1993). I delitti per i quali l'art. 15 citato

prevede - dopo la condanna definitiva - la decadenza o anche - in

caso di condanna non definitivala sospensione obbligatoria dalla

carica elettiva sono appunto qualificati, secondo la giurisprudenza

costituzionale, non tanto dalla loro gravità in relazione al

"valore" del bene offeso o all'entità della pena comminata, ma

piuttosto dal fatto di essere considerati tutti dal legislatore come

manifestazione di delinquenza di tipo mafioso o di altre gravi forme

di pericolosità sociale, non irragionevolmente ritenendoli il

legislatore stesso, nell'ambito delle proprie, insindacabili scelte

di politica criminale, parimenti forniti di alta capacità di

inquinamento degli apparati pubblici da parte delle organizzazioni

criminali. Si giustifica in questo modo una disciplina molto rigorosa

ispirata alla comune ratio di prevenire e combattere tali gravi

pericoli allo scopo appunto di salvaguardare "interessi fondamentali

dello Stato" (sentenze n. 206 del 1999 e n. 184 del 1994).

Questa disciplina è stata dunque formulata dal legislatore in

modo unitario, pur prendendo in considerazione diverse figure di

reato, proprio per realizzare un efficace strumento - secondo la

precisazione contenuta nel titolo della legge di "prevenzione della

delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione

di pericolosità sociale", attraverso l'individuazione, sulla base di

criteri omogenei, di una serie di reati la cui commissione è appunto

valutata - di per sé stessa e senza distinzione alcuna come indice

di oggettiva pericolosità. In considerazione delle finalità che le

norme in esame intendono perseguire e del ruolo ricoperto dai

soggetti interessati, non appare dunque illogico che il legislatore,

ai fini dell'applicazione della decadenza e della sospensione

obbligatorie dalla carica elettiva, abbia dato esclusivo rilievo alla

identificazione delle fattispecie di reato in questione, senza avere

riguardo a valutazioni di stretta competenza del giudice del merito,

che possano incidere sull'entità della pena. E non appare quindi

arbitraria, per queste stesse ragioni, neppure la scelta legislativa

di non tenere conto delle eventuali circostanze del reato.

D'altra parte, le disposizioni legislative denunciate sono state

formulate nei termini indicati anche per evitare possibili censure di

ingiustificata diversità di trattamento o situazioni di incertezza

nell'applicazione della misura interdittiva o sospensiva, derivanti

anche da soluzioni giurisprudenziali divergenti, che finirebbero per

incrinare gravemente, in fatto, la pari capacità elettorale passiva

dei cittadini, proclamata dall'art. 51 della Costituzione (sentenze

n. 364 del 1996 e n. 280 del 1992).

Nel caso in esame, poi, trattandosi di sospensione, che è una

misura sicuramente cautelare, non è comunque prospettabile, ad

avviso della Corte, un'esigenza di proporzionalità rispetto al reato

commesso, ma piuttosto rispetto alla possibile lesione dell'interesse

pubblico causata dalla permanenza dell'eletto nell'organo elettivo:

non si pone quindi un problema di "adeguatezza" della misura rispetto

alla gravità del fatto, ma piuttosto rispetto all'esigenza cautelare

(sentenza n. 206 del 1999). Sotto questo ultimo profilo non si può

tuttavia negare al legislatore, nell'esercizio di una non

irragionevole discrezionalità, la facoltà di effettuare il

necessario bilanciamento degli interessi coinvolti, identificando

ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare su cui si basa

la sospensione è apprezzata in via generale ed astratta, anziché

essere rimessa alla valutazione in concreto dell'amministrazione

interessata, così come è apprezzato in via generale ed astratta

l'ambito di applicazione della misura cautelare in relazione ai

soggetti e al nesso tra la condanna non definitiva e le funzioni

elettive svolte. E l'apprezzamento del legislatore si fonda

essenzialmente sul sospetto di inquinamento o, quanto meno, di

perdita dell'immagine degli apparati pubblici, che può derivare

dalla permanenza in carica del consigliere eletto, che abbia

riportato una condanna, anche se non definitiva, per i delitti

indicati.

In ogni caso, nelle ipotesi legislative di decadenza ed anche di

sospensione obbligatoria dalla carica elettiva previste dalle norme

denunciate non si tratta affatto di "irrogare una sanzione graduabile

in relazione alla diversa gravità dei reati, bensì di constatare

che è venuto meno un requisito essenziale per continuare a ricoprire

l'ufficio pubblico elettivo" (sentenza n. 295 del 1994), nell'ambito

di quel potere di fissazione dei "requisiti" di eleggibilità, che

l'art. 51, primo comma, della Costituzione riserva appunto al

legislatore. Oltre tutto, la misura cautelare in oggetto, proprio

perché finalizzata a proteggere l'interesse pubblico nelle more

dell'accertamento giudiziale definitivo, è contenuta in limiti di

durata che non appaiono irragionevoli, prevedendo il comma 4-bis del

citato art. 15 che la sospensione cessa di diritto di produrre

effetti, decorsi rispettivamente diciotto o dodici mesi, a seconda

che si tratti di sentenza di condanna di primo grado o d'appello.

In definitiva, i dubbi di costituzionalità prospettati dal

giudice a quo appaiono, anche alla luce dei consolidati orientamenti

giurisprudenziali di questa Corte, infondati. Da un lato, infatti,

non sussiste la violazione dell'art. 51 della Costituzione, poiché

la condanna per uno dei reati in questione è configurabile come il

venir meno di un requisito soggettivo - stabilito dal legislatore -

per la permanenza nella carica elettiva; dall'altro lato, non

sussiste neppure la violazione del canone di ragionevolezza sia in

riferimento alle finalità che le norme censurate perseguono, sia nel

raffronto con le altre figure di reato prese unitariamente in

considerazione dalle stesse norme.