Sentenza n. 250/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia notificato

il 7 agosto 1995, depositato in cancelleria il 14 successivo per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.C.M. 23 marzo 1995

recante "Determinazione dei compensi da corrispondere ai componenti

delle commissioni esaminatrici e al personale addetto alla

sorveglianza di tutti i tipi di concorso indetti dalle

amministrazioni pubbliche", ed iscritto al n. 29 del registro

conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1996 il giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la regione Lombardia e

l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la regione

Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione al d.P.C.M. 23 marzo 1995 (Determinazione dei

compensi da corrispondere ai componenti delle commissioni

esaminatrici e al personale addetto alla sorveglianza di tutti i tipi

di concorso indetti dalle amministrazioni pubbliche).

La ricorrente, nel rilevare che il decreto denunciato stabilisce

una disciplina generale delle remunerazioni spettanti ai membri delle

commissioni di concorso ed agli addetti alla sorveglianza che l'art.

8 rende applicabile alle regioni e agli enti pubblici non economici

da esse dipendenti, oltre che agli enti locali e agli altri enti

pubblici non economici, sia pure con facoltà di operare aumenti o

diminuzioni dei limiti del 20%, lamenta l'invasività di detta

previsione "insieme con le precedenti in quanto da essa estese alle

regioni". Viene denunciata, anzitutto, violazione degli artt. 5, 117

e 118 della Costituzione, in relazione al d.P.R. n. 616 del 1977 e ai

d.P.R. nn. 1-11 del 1972, rilevando sotto tale profilo che, ad

ipotizzare che l'atto impugnato sia un regolamento, pur atipico

rispetto alle fattispecie elencate nelle lettere a) ed e) dell'art.

17 della legge n. 400 del 1988, esso non potrebbe, secondo quanto

insegna la giurisprudenza della Corte, porre norme intese a limitare

la sfera di competenza delle regioni nelle materie alle medesime

attribuite, tra le quali rientra la competenza legislativa in materia

di personale di cui all'art. 117 della Costituzione e la parallela e

coestensiva competenza amministrativa di cui all'art. 118 della

Costituzione. E questo a tacer del fatto che, comunque, il

provvedimento mancherebbe di una base normativa primaria, che non

può essere rinvenuta né nell'art. 41 del decreto legislativo n. 29

del 1993, il quale, ancorché richiamato nella premessa dell'atto

impugnato, si riferisce ai differenti profili della disciplina dello

stato giuridico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni; né

nel d.P.R. n. 487 del 1994, che ha natura soltanto regolamentare. A

ritenere, poi, il decreto impugnato un atto di indirizzo e

coordinamento, difetterebbero i necessari requisiti di sostanza e di

forma, essendo l'atto sprovvisto di idonea base legislativa e non

essendovi traccia, nelle sue premesse, di alcuna deliberazione del

Consiglio dei ministri.

Ulteriore lesione delle competenze regionali, con violazione degli

artt. 3, 5, 97 e 118 della Costituzione, in riferimento al d.P.R. n.

616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, viene poi lamentata,

sotto il profilo della compromissione della capacità organizzativa

della regione in quelle materie di competenza nelle quali sono

utilizzate le risorse organizzative rappresentate dal personale.

Infatti, l'autonomia organizzativa non può reputarsi assicurata

dalla prevista percentuale di scostamento del 20%, né ad essa può

ridursi - quand'anche si riconoscesse l'esistenza di un fondamento

normativo primario - la differenza tra norma di principio e norma di

dettaglio.

Da ultimo, si assume che il decreto, in violazione degli artt. 5,

119 e 81 della Costituzione, con riferimento al d.P.R. n. 616 del

1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, precluderebbe - per il fatto

stesso di predeterminare, con modesti margini di flessibilità,

l'importo dei compensi da erogare per lo svolgimento dei concorsi -

alla regione l'esercizio delle sue autonome scelte finanziarie e di

spesa.

La ricorrente chiede, perciò, che la Corte dichiari che non spetta

allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri di

concerto con il Ministro del tesoro, adottare disposizioni

regolamentari e/o di indirizzo e coordinamento in violazione degli

artt. 5, 117, 118, 3, 97, 119 e 81 della Costituzione, con

riferimento al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed ai d.P.R. 14 gennaio

1972, nn. 1-6 e 15 gennaio 1972, nn. 7-11, e, per l'effetto, annulli

"nel suo insieme e in specie quanto all'art. 8" il decreto impugnato.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, facendo riserva di illustrare con successiva memoria i termini

della questione, ai fini della declaratoria di inammissibilità e/o

infondatezza del ricorso.

3. - In prossimità dell'udienza, la difesa della regione Lombardia

ha presentato una memoria per evidenziare che l'atto impugnato non si

ricollega in alcun modo alle finalità di contenimento della spesa

pubblica valorizzate dalla giurisprudenza costituzionale, in quanto

prevede compensi standards per i quali non è consentito alle regioni

uno scostamento superiore al 20%, non solo verso l'alto, ma anche

verso il basso, impedendo così alle regioni stesse di imboccare con

maggiore decisione la strada del contenimento della spesa pubblica.

Né può dirsi che l'atto persegua un altro scopo meritevole di

considerazione, quale quello della razionalizzazione e

riorganizzazione degli apparati pubblici, essendo impedito alle

regioni di bilanciare, secondo le necessità di ognuna, le esigenze

del contenimento della spesa con quelle dell'incentivo alla migliore

qualità delle commissioni esaminatrici.

4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato, in

prossimità dell'udienza, una memoria nella quale - nel riconfermare

la richiesta di declaratoria di inammissibilità o di infondatezza

del ricorso - deduce l'infondatezza della censura relativa alla

mancanza di una base normativa primaria, giacché il provvedimento

impugnato trae la sua fonte dall'art. 18 del d.P.R. n. 487 del 1994,

a sua volta basato sull'art. 41 del decreto legislativo n. 29 del

1993.

Si osserva, altresì, che l'atto impugnato risulta meramente

esecutivo di una disposizione contenuta in altra fonte normativa, non

contestata con il ricorso in questione: l'eventuale lesione della

competenza regionale risulterebbe non tanto dalla misura concreta dei

compensi, quanto - eventualmente - dal potere statale di

determinarli, secondo quanto previsto dall'art. 18 del menzionato

d.P.R. n. 487 del 1994.

Negato, poi, che la determinazione degli importi da corrispondere

ai componenti delle commissioni di concorso incida sulla

organizzazione degli uffici regionali, materia in cui le regioni a

statuto ordinario hanno, nell'ambito della disciplina del pubblico

impiego, competenza legislativa concorrente, si osserva che il

margine di oscillazione del 20% lasciato alle regioni appare

ragionevolmente sufficiente a garantire il rispetto delle

peculiarità dei singoli ordinamenti, "non prevedendo l'art. 8 una

applicazione diretta del decreto alle amministrazioni regionali,

bensì riservando ad atti della regione la concreta determinazione

dei compensi". Considerato in diritto

1. - La regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, in riferimento al decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri 23 marzo 1995, recante "Determinazione dei

compensi da corrispondere ai componenti delle commissioni

esaminatrici e al personale addetto alla sorveglianza di tutti i tipi

di concorso indetti dalle amministrazioni pubbliche" che detta una

disciplina generale della materia, applicabile, in virtù dell'art.

8, alle regioni (e agli enti pubblici non economici che da esse

dipendono), non diversamente che agli enti locali e agli enti

pubblici non economici, sia pure con una limitata facoltà di aumento

o diminuzione delle previste remunerazioni.

La ricorrente assume l'invasività di quest'ultima disposizione

che, "insieme con le precedenti in quanto da essa estese alle

regioni", inciderebbe sulla sua sfera di attribuzioni, in violazione:

degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento

al d.P.R. n. 616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, per la

lesione che l'atto apporterebbe alle sue competenze in materia di

disciplina del personale; sia a considerarlo un regolamento che

interviene in materia regionale, senza oltretutto alcuno specifico

fondamento legislativo, sia a reputarlo un atto di indirizzo e

coordinamento, sprovvisto dei necessari requisiti formali e

sostanziali;

degli artt. 3, 5, 97 e 118 della Costituzione, con riferimento al

d.P.R. n. 616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, per la

compromissione dell'autonomia organizzativa della regione in materie

nelle quali vengono utilizzate le risorse organizzative consistenti

nel personale, senza che sufficiente garanzia possa essere costituita

dalla prevista percentuale "di scostamento" del 20%;

degli artt. 5, 119 e 81 della Costituzione, in riferimento al

d.P.R. n. 616 del 1977 e ai d.P.R. nn. 1-11 del 1972, per il

pregiudizio che la predeterminazione, con modesti margini di

flessibilità, dell'importo dei compensi da erogare, arrecherebbe

all'autonomia finanziaria e di spesa dell'ente.

2. - L'Avvocatura dello Stato, dal canto suo, nel sostenere il

carattere meramente esecutivo dell'atto denunciato rispetto all'art.

18 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, fonte normativa non contestata

con il ricorso in questione, eccepisce, secondo quanto espressamente

riconfermato in udienza, l'inammissibilità dell'impugnativa.

3. - La valutazione delle censure proposte dalla ricorrente e, al

tempo stesso, dell'eccezione di inammissibilità sollevata

dall'Avvocatura dello Stato, impone una preliminare ricognizione del

contesto normativo in cui si colloca l'atto oggetto del conflitto.

Contesto che, secondo quanto si desume anche dalle premesse del

provvedimento censurato, è rappresentato, da un lato, dall'art. 41

del decreto legislativo n. 29 del 1993, concernente la

razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche

e la revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, e,

dall'altro, dall'art. 18 del d.P.R. n. 487 del 1994, contenente

norme regolamentari "sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche

amministrazioni e sulle modalità di svolgimento dei concorsi, dei

concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici

impieghi".

La prima disposizione ha previsto, come è noto, l'emanazione di un

regolamento, da adottare, ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto

1988, n. 400, nella forma del decreto del Presidente della

Repubblica, per disciplinare i requisiti di accesso agli impieghi e

le relative modalità concorsuali con riferimento, tra l'altro, ai

contenuti dei bandi di concorso, alle modalità di svolgimento delle

prove concorsuali, alla composizione e agli adempimenti delle

commissioni esaminatrici. Peraltro, come la stessa Corte

costituzionale ha avuto occasione di precisare, in sede di giudizio

di legittimità costituzionale in via principale di detta

disposizione (sentenza n. 359 del 1993), l'emananda disciplina

avrebbe dovuto riguardare il solo impiego statale, stante il divieto,

anche in relazione al disposto dell'art. 17, comma 1, lettera b),

della legge n. 400 del 1988, di interventi regolamentari del Governo

in materie riservate alla competenza regionale.

La suddetta disciplina regolamentare è stata introdotta con il

d.P.R. n. 487 del 1994, il cui art. 18 ha previsto, a sua volta,

l'emanazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,

da adottare di concerto con il Ministro del tesoro, per determinare,

relativamente a tutti i tipi di concorso, i compensi da corrispondere

al presidente, ai membri e al segretario delle commissioni

esaminatrici, nonché al personale addetto alla sorveglianza.

4. - Così ricostruito il quadro normativo nel quale si inserisce

il conflitto sollevato dalla regione Lombardia, va respinta, in primo

luogo, l'eccezione di inammissibilità proposta dall'Avvocatura dello

Stato in ragione del carattere meramente esecutivo che l'atto

impugnato avrebbe rispetto al menzionato art. 18 del d.P.R. n. 487

del 1994. Non si riscontrano, infatti, in esso quelle connotazioni

di mera ripetizione del contenuto ovvero di puntuale e necessaria

esecuzione di un atto precedente che danno luogo, per consolidata

giurisprudenza, all'inammissibilità del ricorso (sentenza n. 206 del

1975 e, da ultimo, sentenza n. 215 del 1996), dal momento che è

proprio al provvedimento qui all'esame che occorre far risalire

l'affermazione di competenza da parte dello Stato di cui si duole la

ricorrente, anziché all'art. 18 del precedente d.P.R. n. 487 del

1994, il quale, invero, non offre, sul piano interpretativo,

significativi elementi nel senso di ricomprendere anche le regioni. E

questo a considerare sia il tenore letterale della disposizione, sia

i limiti che la disciplina regolamentare da emanare sulla base

dell'art. 41 del decreto legislativo n. 29 del 1993 non poteva non

incontrare nei confronti delle regioni, in quanto, secondo la già

richiamata sentenza n. 359 del 1993, essa avrebbe dovuto attenere al

solo impiego statale.

5. - Nel merito il ricorso è fondato, palesando l'atto caratteri

di invasività che, a ben vedere, trascendono anche il problema, sul

quale indugia la ricorrente, della natura giuridica del medesimo.

Sia a ritenere il provvedimento che dà luogo al conflitto un

regolamento, tesi per la quale sembra propendere, ancorché

dubitativamente, la regione Lombardia, sia a considerarlo un atto di

indirizzo e coordinamento, come la stessa prospetta in subordine, sia

a reputarlo un atto governativo a contenuto generale, esso lede

sicuramente la sfera di competenza regionale in materia di personale.

Secondo l'orientamento già espresso in precedenti pronunzie della

Corte, la regola di base nei rapporti fra fonti secondarie statali e

fonti regionali è quella della separazione delle competenze, tale da

porre le regioni al riparo dalle interferenze dell'esecutivo

centrale.

In ragione di tale separazione, la Corte ha escluso che un

regolamento (governativo o ministeriale) possa contenere norme volte

a limitare la sfera di competenza delle regioni nelle materie loro

attribuite (sentenze nn. 482 e 333 del 1995; 461 e 97 del 1992),

disattendendo le regole costituzionali relative all'ordine delle

fonti normative, nonché i principi espressamente sanciti dall'art.

17 della legge n. 400 del 1988, che, al comma 1, lettera b),

stabilisce che i regolamenti governativi di attuazione e integrazione

non possono intervenire nelle materie riservate alla competenza

regionale, mentre, al comma 3, circoscrive la potestà regolamentare

ministeriale alle sole materie di competenza del Ministro o di

autorità a lui sottordinate.

Il richiamo a tali principi appare risolutivo per la definizione

del presente conflitto, senza che occorra soffermarsi sulla questione

delle fonti di normazione primaria su cui l'atto stesso può

ritenersi eventualmente riposare e più in particolare sulle

possibili connessioni che, al di là del richiamo che esso fa in

premessa all'art. 41 del decreto legislativo n. 29 del 1993, possano

realmente stabilirsi con quest'ultima disposizione e con la materia

che ne forma oggetto.

Fermo che tali conclusioni a maggior ragione possono valere se si

considera il decreto impugnato quale atto governativo a contenuto

generale, a sottrarre il provvedimento alle censure alle quali si

presta non potrebbe giovare nemmeno il richiamo alla categoria degli

atti espressione della funzione di indirizzo e coordinamento. Detta

funzione, come la Corte ha avuto più volte occasione di affermare

(sentenze nn. 124, 113 e 26 del 1994; 45 del 1993), è soggetta,

quanto a fondamento ed esercizio, a puntuali requisiti di forma e di

sostanza che nella specie non si riscontrano: di forma, perché la

funzione stessa deve trovare svolgimento in forma collegiale e cioè

con una delibera del Consiglio dei ministri; di sostanza, perché

occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di

legalità sostanziale, attraverso la previa determinazione, con

legge, dei principi ai quali il Governo deve attenersi.

6. - L'accoglimento del ricorso per le ragioni sopra esposte

assorbe ogni altro motivo di doglianza.