Sentenza n. 251/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, lett. e),

3, terzo comma, e 4 della legge della Regione Liguria riapprovata il

22 dicembre 1992 avente per oggetto: "Nuove norme in materia di

emigrazione ed istituzione della Consulta regionale per

l'emigrazione", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 12 gennaio 1993, depositato in cancelleria il

22 successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 gennaio 1993, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale in via principale nei confronti degli artt. 2, lett.

e), 3, terzo comma, e 4 della legge regionale della Liguria

riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 22 dicembre 1992,

recante "Nuove norme in materia di emigrazione ed istituzione della

Consulta regionale per l'emigrazione", per violazione degli artt. 97,

117 e 118 della Costituzione, nonché dell'art. 4 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, e degli artt. 1, 2 e 25 della legge 8 maggio

1985, n. 205.

Il ricorrente espone che il Consiglio regionale della Liguria,

nella seduta del 16 settembre 1992, approvava il disegno di legge n.

236, recante "Nuove norme in materia di emigrazione ed istituzione

della Consulta regionale per l'emigrazione". Tale disegno, all'art.

2, lett. e), ed al correlato art. 3, terzo comma, prevedeva

l'assegnazione di contributi a sostegno delle associazioni ed

organizzazioni più rappresentative costituitesi sia in Italia che

all'estero per lo svolgimento di attività a favore degli emigrati e

delle loro famiglie, secondo modalità da definirsi in un programma

annuale degli interventi, e, all'art. 4, disciplinava la composizione

della Consulta regionale per l'emigrazione, prevedendo un numero

complessivo di 37 membri, di cui 10 residenti all'estero.

La legge in tal modo approvata veniva rinviata al Consiglio

regionale il 16 ottobre 1992, avendo il Governo rilevato: a) che le

disposizioni di cui all'art. 2, lett. e), ed all'art. 3, terzo comma,

nel prevedere la concessione di contributi a favore di associazioni

di emigrati costituite ed operanti all'estero e non aventi una sede

nel territorio regionale, venivano a interferire con competenze

statali (in particolare, con quelle previste dal d.P.R. 5 gennaio

1967, n. 18, e dalla legge 8 maggio 1985, n. 205), potendo altresì

comportare una duplicazione d'interventi da parte della Regione

rispetto a quelli già effettuati dallo Stato; b) che la previsione

di un elevato numero di componenti per la Consulta regionale di cui

all'art. 4 determinava un eccessivo onere finanziario, in contrasto

con il principio di buona amministrazione posto dall'art. 97 della

Costituzione nonché con l'indirizzo governativo volto al rigoroso

contenimento della spesa pubblica.

Successivamente, nella seduta del 22 dicembre 1992, il Consiglio

regionale della Liguria riapprovava la legge rinviata, modificando

solo l'art. 2, lett. e), nel senso di subordinare l'erogazione dei

contributi regionali alla presentazione di una dichiarazione, vistata

dall'autorità consolare, diretta ad attestare l'inesistenza di altri

contributi da parte dello Stato per le stesse finalità. Ma questa

modifica - ad avviso della difesa dello Stato - avendo recepito il

rilievo governativo per la sola parte relativa alla possibile

duplicazione degli interventi, violerebbe, pur sempre, tanto il

limite territoriale imposto alle competenze regionali quanto la

riserva a favore dello Stato di tutte le funzioni attinenti ai

rapporti internazionali, dovendosi intendere tale espressione come

comprensiva di ogni attività destinata a manifestare effetti

nell'ordinamento giuridico di Stati esteri.

L'Avvocatura dello Stato richiama, a questo riguardo, sia l'art. 4

del d.P.R. n. 616 del 1977, che riserva allo Stato le funzioni

attinenti ai rapporti internazionali anche nelle materie trasferite o

delegate alle Regioni e subordina a previe intese con il Governo lo

stesso svolgimento di attività promozionali all'estero da parte

delle Regioni nelle materie di loro competenza, sia la legge 8 maggio

1985, n. 205, che attribuisce agli uffici consolari, coadiuvati dagli

appositi comitati dell'emigrazione italiana, ogni azione di tutela

dei lavoratori emigrati e delle loro famiglie, anche al fine di

favorire il loro migliore inserimento nelle società di accoglimento

e di mantenere i loro legami con la realtà politica e culturale

italiana.

Per quanto concerne poi l'art. 4 della legge impugnata, il

ricorrente deduce che l'elevato numero dei componenti della Consulta

regionale comporterebbe un eccessivo onere finanziario, ritenuto

lesivo del principio di buona amministrazione, di cui all'art. 97

della Costituzione: principio che avrebbe richiesto, in questo caso,

una più accorta disamina delle affinità tra gli interessi

rappresentati dai vari componenti, al fine di accorpare in un unico

rappresentante le posizioni d'interesse sostanzialmente collimanti.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente della Regione

Liguria, per chiedere la reiezione del ricorso.

La difesa della Regione osserva che gli interventi disposti dalle

norme censurate sarebbero attinenti ad attività - quali quelle

svolte dalle associazioni degli emigrati liguri all'estero - di

carattere culturale e solidaristico, non suscettibili di essere

ricondotte nell'ambito dei rapporti internazionali e della politica

estera. Tali attività rientrerebbero, invece, nella categoria delle

"attività di mero rilievo internazionale" - di cui alle sentenze di

questa Corte n. 179 del 1987 e n. 472 del 1992 - attività che

possono essere attuate dalle Regioni previo semplice "assenso" da

parte del Governo.

La Regione ricorda, inoltre, che già varie leggi di altre Regioni

prevedono l'erogazione di contributi ad associazioni di emigrati,

senza che a queste sia richiesto il requisito del possesso di una

sede nell'ambito regionale.

Sull'art. 4, la Regione obbietta, infine, che i rilievi formulati

dal Governo atterrebbero più al merito che non alla legittimità

costituzionale della norma. Tali rilievi, in ogni caso,

risulterebbero ingiustificati, perché gli oneri relativi al

finanziamento dell'organo non sarebbero gravosi e perché un diverso

e più ristretto accorpamento dei suoi componenti avrebbe compromesso

la corretta funzionalità dell'organo in relazione alle sue precipue

finalità. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei

ministri chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale

degli artt. 2, lett. e), 3, terzo comma, e 4 della legge della

Regione Liguria riapprovata il 22 dicembre 1992 e recante "Nuove

norme in materia di emigrazione ed istituzione della Consulta

regionale per l'emigrazione".

In particolare, il ricorrente contesta la legittimità

costituzionale:

a) degli artt. 2, lett. e), e 3, terzo comma (in parte), per

violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione - in relazione

all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e agli artt. 1, 2 e 25

della legge 8 maggio 1985, n. 205 -, dal momento che le norme

impugnate, nel prevedere l'assegnazione di contributi regionali a

sostegno delle associazioni ed organizzazioni più rappresentative

costituite all'estero per lo svolgimento di attività a favore degli

emigrati liguri, avrebbero esorbitato dal limite territoriale imposto

alle Regioni, venendo altresì a incidere nell'esercizio di funzioni

riservate allo Stato in quanto attinenti ai rapporti internazionali;

b) dell'art. 4, per violazione dell'art. 97 della Costituzione,

dal momento che la composizione della Consulta regionale

dell'emigrazione disciplinata da tale norma, per il suo carattere

pletorico, verrebbe a violare il principio di buona amministrazione e

le esigenze di contenimento della spesa pubblica.

2. - Le questioni sollevate nel ricorso non sono fondate.

La legge della Regione Liguria oggetto di contestazione - nel

modificare la disciplina in precedenza posta per gli interventi a

favore degli emigrati dalla legge regionale 15 novembre 1978, n. 59 -

ha enunciato tra le proprie finalità generali la promozione di

iniziative ed interventi "per la piena integrazione sociale dei

lavoratori emigrati e delle loro famiglie", nonché di iniziative

"volte a rinsaldare i rapporti con i lavoratori liguri emigrati e le

loro comunità e ad assicurare la conservazione e lo sviluppo

dell'identità culturale della Regione" (art. 1, primo e secondo

comma).

Con riferimento a tali obbiettivi la legge, all'art. 2, lett. e),

ha previsto anche l'assegnazione di contributi a sostegno delle

associazioni ed organizzazioni più rappresentative costituite sia in

Italia che all'estero per lo svolgimento di attività a favore degli

emigrati, dei frontalieri e delle loro famiglie. Ora, diversamente da

quanto si sostiene nel ricorso, tale previsione - quand'anche risulti

riferita ad associazioni che non dispongano di una sede nel

territorio regionale - non è tale da incidere nella sfera dei

rapporti internazionali riservati allo Stato dall'art. 4, primo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, dal momento che i contributi

finanziari previsti dalla norma impugnata sono diretti a sostenere

attività (assistenziali, ricreative o culturali) di organismi

privati (associazioni ed organizzazioni di emigrati) che non si

trovano inclusi nel circuito delle relazioni intercorrenti tra i

soggetti di diritto internazionale né risultano dotati di poteri

suscettibili di impegnare la responsabilità internazionale dello

Stato.

Né si può dire che le norme impugnate siano tali da sovrapporsi

ad una competenza assegnata, in via esclusiva, allo Stato dalla legge

n. 205 del 1985 e attuata attraverso l'istituzione presso gli uffici

e le agenzie consolari dei comitati degli italiani all'estero. Questa

legge, infatti, nel mentre affida a tali comitati il compito di

promuovere iniziative di carattere sociale, culturale e ricreativo a

favore della comunità italiana residente nella circoscrizione

consolare, afferma anche la natura non esclusiva di tale funzione,

prevedendo una collaborazione dei comitati in questione con "enti,

associazioni e comitati operanti nell'ambito della circoscrizione"

(art. 2, primo comma), nonché la richiesta di contributi al

Ministero degli affari esteri - su cui i comitati dell'emigrazione

sono chiamati a esprimere un parere obbligatorio - da parte di

"sodalizi, associazioni e comitati che svolgono nella circoscrizione

consolare attività sociali, assistenziali, culturali e ricreative a

favore della collettività italiana" (art. 3, primo comma).

Infine, non può neppure valere la censura relativa alla

violazione del limite territoriale sotteso alle competenze regionali,

limite che, nella specie, ad avviso del ricorrente, risulterebbe

superato dalla previsione di contributi regionali anche a favore di

associazioni ed organizzazioni di emigrati liguri aventi la loro sede

soltanto all'estero. In proposito, - mentre va ricordato che, già in

precedenti pronunce, è stata affermata da questa Corte la

legittimazione della Regione, quale ente politico esponenziale della

comunità regionale, ad intervenire con provvedimenti di spesa

"riguardo a tutte le questioni di interesse della comunità

regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle singole

materie indicate nell'art. 117 della Costituzione e si proiettano al

di là dei confini territoriali della Regione medesima" (v. sentt. nn.

829 del 1988 e 276 del 1991) - non può essere negata, rispetto al

caso di specie, la presenza di un interesse regionale all'adozione di

iniziative di sostegno sociale e culturale a favore delle popolazioni

emigrate, interesse che, negli ultimi anni, ha dato luogo ad una

vasta legislazione delle Regioni con contenuti non dissimili da

quelli della legge in esame (cfr., tra le altre, L.R. Abruzzo 20

novembre 1980, n. 81; L.R. Calabria 16 maggio 1981, n. 5; L.R.

Emilia-Romagna 21 febbraio 1990, n. 14; L.R. Lombardia 4 gennaio

1985, n. 1; L.R. Marche 2 novembre 1988, n. 40; L.R. Puglia 23

ottobre 1979, n. 65; L.R. Sardegna 7 aprile 1965, n. 10; L.R. Sicilia

4 giugno 1980, n. 55; L.R. Toscana 19 marzo 1990, n. 17; L.R. Umbria

15 maggio 1987, n. 26; L.R. Veneto 19 giugno 1984, n. 28).

Le censure formulate nei confronti degli artt. 2, lett. e), e 3,

terzo comma, della legge impugnata per violazione degli artt. 117 e

118 della Costituzione vanno, pertanto, riconosciute infondate.

3. - Del pari infondata si presenta la questione sollevata nei

confronti dell'art. 4 della stessa legge, in relazione all'art. 97

della Costituzione.

Almeno uno dei profili connessi a tale questione (qual'è quello

relativo alla corretta composizione dell'organo, anche in relazione

al possibile diverso accorpamento degli interessi da rappresentare)

investe chiaramente valutazioni relative al merito politico della

legge che non possono trovare ingresso in questa sede. Ma anche per

quanto concerne i profili attinenti alla legittimità costituzionale

e connessi alla asserita lesione del principio del "buon andamento"

sanzionato dall'art. 97 della Costituzione - in relazione agli oneri

finanziari che il funzionamento della Consulta regionale, nella

composizione prevista dalla norma impugnata, verrebbe a comportare -

la questione non merita accoglimento. Detti oneri, infatti, - anche

alla luce dei dati relativi alle spese di funzionamento dell'organo

per il periodo 1978-1992 esposti dalla Regione in sede di relazione

successiva al rinvio governativo - non appaiono né irragionevoli né

tali da pregiudicare il "buon andamento" dell'amministrazione

regionale: e questo tanto più ove di consideri che la Regione

Liguria, con la legge in esame, oltre a confermare l'esclusione di

gettoni di presenza per i componenti la Consulta, ha anche ridotto,

rispetto alla disciplina precedente, sia il numero di tali componenti

sia il numero delle riunioni da tenere, di norma, nel corso

dell'anno.