Sentenza n. 255/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22 della

legge 24 marzo 1989, n. 122 recte: 141, primo comma, del d.P.R. 15

giugno 1959 n. 393, come modificato dall'art. 22 della legge 24 marzo

1989 n. 122 e 142-bis, primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393

(Testo unico delle norme sulla circolazione stradale), come

introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989 n. 122, promosso

con ordinanza emessa il 7 ottobre 1993 dal Giudice conciliatore di

Roma nel procedimento civile vertente tra Palombi Vincenzo ed il

Comune di Roma, iscritta al n. 791 del registro ordinanze 1993 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie

speciale, dell'anno 1994;

Visti l'atto di costituzione di Palombi Vincenzo nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Vincenzo Palombi per sé stesso e l'Avvocato dello

Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Con ordinanza del 7 ottobre 1993, il giudice conciliatore di Roma

ha sollevato, in riferimento all'art. 24 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge 24

marzo 1989, n. 122, recte: dell'art. 141, primo comma, del d.P.R. 15

giugno 1959, n. 393 (Testo unico delle norme sulla circolazione

stradale), come modificato dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989, n.

122. La norma, avendo elevato a 150 giorni (rispetto ai 90 giorni

previsti dall'art. 12 della legge 14 febbraio 1974 n. 62, che aveva a

sua volta triplicato il termine originariamente previsto in 30 giorni

dal vecchio codice della strada), esclusivamente a causa della

inefficienza della pubblica amministrazione, il termine massimo per

la notifica al trasgressore del verbale di accertamento

dell'infrazione, non offrirebbe "al cittadino .. la possibilità di

proporre effettive e valide attività difensive, per il lasso di

tempo trascorso dal momento dell'infrazione", impedendogli di

"ricordare, a distanza di cinque mesi, tutti i particolari

dell'episodio" e di predisporre utili elementi di difesa per

contrastare le affermazioni dell'agente che ha proceduto alla

verbalizzazione, assistite per lo più dal carattere di atto

proveniente da un pubblico ufficiale, così da comportare a carico

dell'interessato una probatio diabolica.

Lo stesso giudice rileva, inoltre, la incostituzionalità del primo

comma dell'art. 142-bis, così come introdotto dall'art. 24 della

legge 24 marzo 1989 n. 122, che, riconoscendo al processo sommario

verbale, contro cui non sia stato proposto ricorso amministrativo al

Prefetto, la qualità di titolo esecutivo, ne impedirebbe

l'impugnazione per motivi diversi "da quelli per cui il Prefetto è

competente". In proposito nell'ordinanza si sostiene che "avverso il

verbale di accertamento non si può esperire in via transattiva e

gerarchica alcun reclamo a difesa del proprio diritto, non essendo il

Prefetto abilitato a conoscere eventuali attività circa la

incostituzionalità della norma, ma si deve limitare esclusivamente

ad emettere decisioni che siano solo di sua esclusiva competenza";

donde la violazione, anche in questo caso, del medesimo parametro

costituzionale.

2. - Si è costituita in giudizio la parte privata, la quale ha

sostenuto che il soggetto debba essere messo in condizione di

contrastare con prove contrarie gli addebiti contestatigli; il che

non sarebbe possibile, una volta che l'infrazione gli fosse

comunicata a distanza di tanto tempo dalla presunta commissione del

fatto. Ha quindi aggiunto che, nonostante che l'art. 3 della legge 24

novembre 1981, n. 689, preveda per gli illeciti depenalizzati gli

stessi requisiti richiesti per le contravvenzioni, e cioè il dolo o

la colpa che dovrebbero essere provati da chi contesta l'infrazione,

si verifica nella realtà che compete a colui cui viene addebitata la

violazione di dimostrare l'insussistenza del fatto o la esclusione di

ogni responsabilità, con indebita inversione dell'onere probatorio.

Quanto alla questione concernente la illegittimità costituzionale

della c.d. giurisdizione condizionata nella specifica materia,

nell'atto di costituzione si ricorda la giurisprudenza della Corte e,

da ultimo, la sentenza n. 406 del 1993.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per sostenere l'infondatezza delle questioni, argomentando

che, mentre la giurisprudenza costituzionale ha sindacato la

congruità di termini che, per la loro brevità, potevano

compromettere l'esercizio del diritto di difesa, diversamente un

termine lungo non può considerarsi lesivo dei diritti del cittadino,

e che nel caso in esame il predetto termine è stato fissato dal

legislatore con riguardo a problemi notori collegati alle obiettive

difficoltà di notifica del verbale di accertamento. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 22 della legge 24 marzo 1989 n. 122 recte: dell'art. 141,

primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393 (Testo unico delle

norme sulla circolazione stradale), come modificato dall'art. 22

della legge 24 marzo 1989, n. 122 che ha elevato a 150 giorni

(rispetto ai 90 previsti dall'art. 12 della legge n. 62 del 1974, che

aveva a sua volta triplicato il termine originariamente previsto in

30 giorni dal codice della strada del 1959) il termine per la

notifica al trasgressore del verbale di accertamento dell'infrazione.

Ad avviso del giudice a quo la previsione di un termine così lungo,

consentito all'amministrazione per la contestazione, sarebbe in

contrasto con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione perché

impedirebbe al cittadino di esercitare il diritto di difesa per la

difficoltà "di ricordare .. tutti i particolari dell'episodio".

Inoltre si sostiene che verrebbero "conculcati i diritti della difesa

del cittadino", cui si addosserebbe "una probatio diabolica,

dovendosi tener conto che il magistrato procedente si avvale di un

verbale redatto da un pubblico ufficiale", mentre colui cui viene

contestata l'infrazione "non può portare a suo favore elementi di

prove probanti e validi".

Altra violazione dell'art. 24 della Costituzione si ravvisa

nell'art. 142-bis, primo comma, del predetto codice della strada del

1959, come introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989 n. 122,

in virtù del riconoscimento di titolo esecutivo al processo sommario

verbale contro il quale non sia stato proposto ricorso al Prefetto,

dal che conseguirebbe il riconoscimento ad esso di "titolo

definitivo, passato in giudicato, non impugnabile per motivi diversi

da quelli per cui il Prefetto è competente".

2. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 141,

primo comma, del d.P.R. 15 giugno 1959 n. 393, come modificato

dall'art. 22 della legge 24 marzo 1989 n. 122, non è fondata.

Il prolungamento del termine per la contestazione delle infrazioni

al codice della strada da quello originario di 30 giorni, in un primo

momento a 90 giorni e successivamente ai 150 attualmente previsti,

risponde, come si riconosce, sia pure in senso critico, nella stessa

ordinanza di rinvio e come risulta dai lavori preparatori, ad

esigenze organizzative dell'amministrazione che, specie nei centri

urbani ove il traffico è più elevato, deve provvedere ad una mole

di contestazioni così numerosa da rendere necessario un lasso di

tempo sufficiente a farvi fronte. La determinazione di un termine

congruo a tali fini non può perciò che essere rimessa alla

discrezionalità del legislatore che, ovviamente, deve esercitarla

nei limiti della ragionevolezza. La scelta legislativa, di

conseguenza, potrebbe essere censurata in sede di sindacato di

costituzionalità solo se il termine dovesse apparire irragionevole

nel bilanciamento fra le esigenze organizzative dell'amministrazione

e le esigenze difensive del soggetto destinatario della

contestazione. In tale prospettiva il termine di 150 giorni, ora

previsto, non appare frutto di una scelta arbitraria, perché ad

escluderla è indicativa proprio la gradualità attraverso la quale

si è pervenuti alla sua determinazione. Questa è da ritenersi,

perciò, il risultato della valutazione dell'esperienza concreta, che

ha indotto ragionevolmente a ritenere insufficienti i termini più

brevi in precedenza previsti.

Si è perciò in presenza di un termine contenuto in limiti

tollerabili nel bilanciamento delle contrapposte esigenze, anche se

ciò non può significare in futuro una illimitata libertà del

legislatore. Questi non potrebbe non tener conto dei profili

prospettati nell'ordinanza di rinvio, che avverte le difficoltà cui

va certamente incontro il destinatario della contestazione, ai fini

della predisposizione della propria difesa, quanto più remota è la

data in cui si è svolto il fatto rispetto alla contestazione stessa.

Un ulteriore prolungamento del termine non potrebbe, perciò, non

porre dubbi di costituzionalità in termini di ragionevolezza. In

proposito si deve, difatti, considerare che ad eventuali difficoltà

d'ordine organizzativo, cui finora si è ritenuto di far fronte con

il prolungamento dei termini, ben potrebbe ovviarsi con misure tali

da assicurare un più equo contemperamento fra le contrapposte

esigenze, realizzando cioè, in armonia con l'art. 97 della

Costituzione, una migliore efficienza degli uffici amministrativi che

oggi è più facile ottenere con l'ausilio dei mezzi offerti dalla

più avanzata tecnologia, certamente in grado di soddisfare le

esigenze dell'amministrazione, senza creare ulteriori difficoltà ai

soggetti destinatari della contestazione.

3. - Quanto all'altro profilo prospettato nell'ordinanza di

rinvio, che critica il valore prioritario che l'attuale sistema

probatorio attribuisce, nel processo, al verbale del pubblico

ufficiale che contesta l'infrazione, devesi osservare che tale valore

discende dal sistema che imprime un carattere particolarmente

privilegiato agli atti redatti dai pubblici ufficiali, pur con tutte

le necessarie garanzie a tutela del diritto di difesa (ord. n. 504

del 1987). Un valore probatorio, che trova il suo equilibrio in un

contesto normativo il quale prevede sanzioni di particolare rigore

qualora tali atti dovessero risultare non veritieri. Il che impone

agli uffici amministrativi, dai quali dipendono gli agenti abilitati

a contestare le infrazioni, una più avvertita vigilanza sull'operato

di quegli agenti diretta a prevenire abusi ed arbitr/', per far si

che i verbali vengano redatti in modo circostanziato sia per rendere

edotto l'interessato di tutti gli elementi di fatto con preciso

riferimento alle norme violate, al fine di consentirgli di

predisporre la difesa, sia per rendere attendibile la contestazione.

4.1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art.

142-bis, primo comma, del codice della strada del 1959, come

introdotto dall'art. 24 della legge 24 marzo 1989, n. 122, è invece

non fondata alla luce della interpretazione adeguatrice che verrà di

seguito precisata.

Il giudice a quo, sia pure con formulazione imprecisa, lamenta in

sostanza che a colui al quale l'infrazione venga contestata è

preclusa la tutela giudiziaria se prima non abbia esperito il ricorso

in sede amministrativa al prefetto. Dinanzi a questi, si sostiene,

non potrebbero però farsi valere profili estranei alla competenza

propria di un organo amministrativo, come ad esempio quello della

incostituzionalità della norma su cui si fonda la contestazione,

risultandone così impedita o almeno limitata, anche nella successiva

fase giudiziaria, la possibilità di tutela.

4.2. - Per chiarire i termini del problema è opportuno precisare

che il codice della strada del 1959 (Testo unico delle norme sulla

circolazione stradale, emanato con il d.p.r. 15 giugno 1959, n. 393)

sanzionava penalmente le infrazioni alle prescrizioni in esso

contenute, prevedendo all'art. 142, che dopo la contestazione -

immediata ai sensi dell'art. 140 o mediante notifica del processo

verbale ai sensi dell'art. 141 - quando non fosse ammessa l'oblazione

o quando questa non avesse avuto luogo, dovesse essere fatto rapporto

al pretore. Questi poteva procedere o in dibattimento o, nei casi

consentiti, mediante decreto penale di condanna, avverso il quale il

contravventore poteva proporre opposizione al medesimo pretore.

Con la legge 24 novembre 1981, n. 689, contenente modifiche al

sistema penale (c.d. depenalizzazione) per tutte le infrazioni

assoggettate alla sola sanzione amministrativa - e fra esse molte

contemplate dal testo unico sulla circolazione stradale o codice

della strada - si è previsto (art. 17) che, qualora la contestazione

non sia seguita dal pagamento in misura ridotta (art. 16), l'agente

che accerti la violazione debba fare rapporto alla autorità

amministrativa competente (e, quindi, per le infrazioni al codice

della strada, al prefetto), alla quale, entro trenta giorni dalla

contestazione, gli interessati hanno facoltà di far pervenire

scritti difensivi e documenti (art. 18).

L'autorità amministrativa competente, sentiti gli interessati che

ne facciano richiesta, può archiviare il rapporto se lo ritenga

infondato o emettere ordinanza-ingiunzione di pagamento della

sanzione che ha valore di titolo esecutivo. Avverso l'ordinanza può

proporsi opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria

(art. 22).

A questo regime generale dettato per le sanzioni amministrative,

sono state sottratte quelle previste in materia di circolazione

stradale dalla legge 24 marzo 1989, n. 122. Detta legge, introducendo

l'art. 142-bis, oggetto dell'incidente di costituzionalità in

questione (cui ora corrispondono, anche se in termini non identici,

gli artt. 203, terzo comma, e 206 del nuovo codice della strada,

emanato con decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285), ha previsto

che il sommario processo verbale (immediatamente contestato o

notificato entro 150 giorni) in mancanza del pagamento in misura

ridotta ovvero del ricorso al Prefetto costituisce titolo esecutivo

per la somma pari alla metà del massimo della sanzione pecuniaria

edittale, riscuotibile coattivamente mediante i ruoli esattoriali.

4.3. - Così precisata la disciplina per l'irrogazione delle

sanzioni amministrative in materia di circolazione stradale secondo

la legge n. 122 del 1989 e la sua attuale diversità da quella

riguardante le altre sanzioni amministrative, il dubbio di

costituzionalità può essere superato mediante un' interpretazione

adeguatrice che tenga conto dei principi affermati dalla Corte in

tema di garanzia costituzionale della tutela giudiziaria.

Superando difatti un precedente indirizzo (sentenze nn. 186 del

1972 e 130 del 1970) orientato nel senso che quella garanzia non

imponesse una relazione di immediatezza con il sorgere del diritto,

la giurisprudenza più recente, salvo qualche eccezione (sentenza n.

82 del 1992), si è andata consolidando nel senso opposto secondo

cui, salvo che non ricorrano "esigenze d'ordine generale e superiori

finalità di giustizia", la tutela giudiziaria non può essere

differita o subordinata al preventivo esperimento di ricorsi

amministrativi (v. da ultimo, sentenze nn. 406 del 1993, 15 del 1991

e 530 del 1989), con la conseguente incostituzionalità di norme che

prevedono preclusioni o decadenze per il mancato esperimento di quei

rimedi.

In questo ordine di idee, in altre sentenze (nn. 781 e 693 del

1988) si è ritenuto, in via interpretativa, che quando, nonostante

la previsione di ricorsi amministrativi, non siano comminate in modo

espresso, come conseguenza del loro mancato esperimento, la

preclusione della tutela giudiziaria o la decadenza dalla stessa,

questa debba ritenersi implicitamente consentita come diretta

esplicazione dell'art. 24 della Costituzione, cui l'intero sistema

delle garanzie deve essere adeguato.

Orbene, nella specie, la norma denunciata, nel suo contenuto e nel

contesto in cui si colloca, appare suscettibile di due interpretazioni

possibili. Una prima che, facendo leva sul carattere di titolo

esecutivo attribuito al processo verbale di contestazione, se non

seguito dal pagamento spontaneo del minimo della sanzione e se non

impugnato dinanzi al prefetto, potrebbe indurre a ritenere

l'esperimento del ricorso un presupposto necessario per la successiva

tutela giudiziaria dinanzi al Pretore: il che renderebbe inevitabile

la dichiarazione di incostituzionalità della norma così

interpretata. Una seconda che, tenendo conto della mancanza di

un'espressa comminatoria di decadenza in caso di inosservanza di tale

onere, faccia ritenere il ricorso amministrativo un rimedio meramente

facoltativo, come si desume dalla disciplina di cui agli artt. 6 del

d.P.R. n. 1199 del 1971 e 20 della legge n. 1034 del 1971 per la

tutela dinanzi al giudice amministrativo.

Ma, in presenza di due possibili interpretazioni di una legge,

delle quali una sola conforme a Costituzione, è principio

costantemente affermato da questa Corte (sent. n. 149 del 1994, ord.

n. 121 del 1994, sent. n. 456 del 1989) che debba essere seguita

questa interpretazione. Di conseguenza, nella specie, il dubbio di

costituzionalità può essere sciolto interpretando la norma

impugnata nel senso che il mancato preventivo esperimento del ricorso

al Prefetto non preclude la tutela giudiziaria né la fa decadere.