Sentenza n. 256/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 20, lettera b,

della legge 28 febbraio 1985, n. 47, (Norme in materia di controllo

dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria

delle opere edilizie) promossi con sei ordinanze emesse

rispettivamente il 21 febbraio, 9 aprile, 28 maggio, 1 luglio, 22

settembre 1986 e 22 gennaio 1987 dal pretore di Teano nei

procedimenti penali a carico di Nigro Nicola, D'Arezzo Angela, Raimo

Bernardo, Della Torre Francesco ed altra, Zarone Annina e Di Nuzzo

Federico ed altra, iscritte ai nn. 448, 449, 548 e 706 del registro

ordinanze 1986 e nn. 50 e 87 del 1987, pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 44, 49, 58 della 1° serie speciale

dell'anno 1986 e nn. 13 e 14 della 1° serie speciale dell'anno 1987.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1987 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. Nel corso di un procedimento penale contro tale Nigro Nicola,

imputato dei reati di cui all'art. 20, lett. b), legge 28 febbraio

1985, n. 47, per aver realizzato senza concessione edilizia un vano

adibito a deposito del volume di mc. 37, 22, e agli artt. 17 e 20,

legge 2 febbraio 1974, n. 64, come modificati dall'art. 20, legge 10

dicembre 1981, n. 741 e dalla legge reg. 7 gennaio 1983, n. 9, per

aver realizzato il suddetto vano senza aver depositato il relativo

progetto all'Ufficio del Genio civile ai fini antisismici, il Pretore

di Teano, su richiesta di parte, ha sollevato, con ordinanza emessa

il 21 febbraio 1986 (R.O. n. 448 del 1986), questione di legittimità

costituzionale, in relazione all'art. 3 Cost., dell'art. 20, lett.

b), legge 28 febbraio 1985, n. 47.

Nel caso di specie il deposito costruito dall'imputato, tenuto

conto del volume della preesistente abitazione dell'imputato, alla

quale il manufatto accede, e della superficie a disposizione, non

avrebbe potuto essere realizzato perché eccedente l'indice di

edificabilità della zona. L'imputato, chiesto il dissequestro al

solo fine di demolire il manufatto in ottemperanza all'ordinanza

sindacale, ha effettivamente demolito la piccola costruzione per la

quale non poteva avere la concessione in sanatoria prevista dall'art.

13, legge n. 47 del 1985.

Secondo l'autorità rimettente, l'art. 20, lett. b), legge n. 47

del 1985, sicuramente rilevante nel procedimento in quanto

rappresenta la norma incriminatrice in base alla quale dovrà essere

valutata la responsabilità dell'imputato e determinata la pena da

infliggere, fissando una pena minima edittale di giorni 5 di arresto

e lire 10.000.000 di ammenda, viola l'art. 3 Cost. sotto due distinti

profili.

2. Quanto ad un primo profilo, osserva il Pretore che la

fissazione di un elevato minimo edittale per la pena pecuniaria (Lire

10.000.000), in un sistema che in via generale pone parametri diversi

(cfr.art.26 c.p.), risulta incongrua rispetto a violazioni di scarso

rilievo e rende sostanzialmente impossibile graduare la pena in

relazione alla gravità dei fatti.

Infatti, anche a considerare la possibilità di concedere le

attenuanti generiche, non si può scendere al di sotto dell'importo

di lire 6.666.667 (pari, in sede di conversione, a 267 giorni di

libertà controllata): rispetto all'intrinseca gravità del fatto da

giudicare, tale importo appare completamente sproporzionato, sia in

assoluto (riguardo al minimo valore del manufatto per cui si

procede), sia con riferimento al quadro dei valori sanzionatori che

si trae dall'esame dell'entità delle pene pecuniarie in genere

comminate dal nostro ordinamento penale e specialmente da norme di

natura affine a quella in esame (v., ad es., art. 20, legge n. 64 del

1974 che, in materia di non minor rilievo per la salvaguardia del

territorio, pone un minimo edittale di lire 400.000).

Così disponendo, il legislatore ha imposto un medesimo

trattamento penale a situazioni obiettivamente diverse, quali quelle

dello speculatore edilizio che edifichi illegittimamente migliaia di

mc. di volume, e quella del privato che edifichi, a fini familiari,

manufatti di modesta entità.

3. Quanto al secondo profilo, ritiene il Pretore che

illegittimamente l'art. 20, lett. b), abbia parificato, quanto al

trattamento sanzionatorio previsto, la situazione di colui che,

avendo costruito illegittimamente, ottemperi spontaneamente alla

diffida a demolire pronunziata dal Sindaco, così ripristinando

l'ordine giuridico e ritornando al rispetto del territorio, a quella

di colui che invece non ottemperi all'ordine di demolizione.

Pur avendo presente il rischio che simile profilo potrebbe

apparire teso ad ottenere una inammissibile sentenza additiva

(previsione di una attenuante o dell'estinzione del reato per chi

prima del giudizio elimini il fabbricato illegittimamente

realizzato), ritiene l'autorità remittente che il fatto di non poter

scendere, anche in presenza dello spontaneo e tempestivo ripristino

dei luoghi, al di sotto della pena pecuniaria di lire 6.666.667 (e

ciò nonostante la presenza dell'art. 133, comma secondo, c.p., che

permette di prendere in considerazione, ai fini della determinazione

della pena, il comportamento del reo in epoca successiva alla

consumazione del reato), costituisce circostanza che ulteriormente

dimostra come il minimo edittale previsto dall'art. 20, lett. b),

legge n. 47 del 1985, risulti eccessivo, irrazionale e tale da

imporre l'uniforme trattamento di situazioni oggettivamente

differenziate, il cui diverso grado di gravità deve trovare

riscontro in una adeguata graduazione della pena.

4. Nel giudizio così instaurato, si è costituito, a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 20, lett. b), legge n. 47 del 1985, venga dichiarata

infondata, sia perché la questione è diretta ad incidere sulla

misura della pena pecuniaria edittale, vale a dire su una

determinazione riservata alla discrezionalità del legislatore (ed il

richiesto intervento manipolativo della Corte impingerebbe sul

princìpio di riserva assoluta di legge in materia penale stabilito

dall'art. 25, comma secondo, Cost.), sia perché la gravità della

sanzione edittale minimale non contrasta con il princìpio di

ragionevolezza, in quanto la valutazione dell'entità della pena è

correlabile alla nota situazione di degrado urbanistico, cui, in via

transitoria, ha inteso porre rimedio il provvedimento di condono,

previsto nella legge n. 47 del 1985.

5. La medesima autorità, con ordinanza emessa il 28 maggio 1986

(R. O. n. 548 del 1986), ha sollevato d'ufficio la medesima questione

(v. nn. 1, 2 e 3) nel procedimento penale contro tale Raimo Bernardo,

imputato dei medesimi reati per una costruzione illegittima, per la

quale non poteva essere ottenuta la concessione in sanatoria prevista

dall'art. 13 della legge n. 47 del 1985. Anche nel caso di specie,

l'imputato aveva spontaneamente ottemperato all'ordinanza sindacale

di demolizione.

6. Medesima questione è stata altresì sollevata d'ufficio dalla

medesima autorità con ordinanza emessa il 9 aprile 1986 (R.O. n. 449

del 1986) nel procedimento penale a carico di tale D'Arezzo Angela,

relativo alla violazione dell'art. 20, lett. b), legge n. 47 del

1985, per aver realizzato senza concessione edilizia ed in contrasto

con le norme del P.R.G. un bagno del volume di mc. 7 circa al

servizio della propria abitazione; con ordinanza emessa il primo

luglio 1986 (R.O. n. 706 del 1986) nel procedimento penale a carico

di tale Della Torre Francesco e tale Paolisso Antonietta; con

ordinanza emessa il 22 settembre 1986 (R. O. n. 50 del 1987) nel

procedimento penale a carico di tale Zarone Annina; con ordinanza

emessa il 22 gennaio 1987 (R. O. n. 87 del 1987) nel procedimento

penale a carico di tale Di Nuzzo Federico e tale Palumbo Lucia (in

tutti questi casi non era applicabile il più elastico regime

autorizzatorio previsto - a condizione del rispetto degli strumenti

urbanistici vigenti - dall'art. 7, d. l. n. 9 del 1982, convertito

con legge n. 94 del 1982).

In questi quattro procedimenti, mancando l'ordine di demolizione

e/o il relativo spontaneo adempimento, l'autorità remittente

contesta la legittimità costituzionale dell'art. 20, lett. b), della

legge n. 47 del 1985, sotto il solo profilo riportato supra sub n. 2.

7. Nei procedimenti di cui ai nn. 5 e 6 si è costituito, a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo - sulla base delle argomentazioni riportate al

n. 4 - per l'infondatezza della questione. Considerato in diritto 1. Le sei ordinanze di rimessione presentano identità di oggetto,

sicché i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con

un'unica sentenza.

2. È impugnato l'art. 20, lett. b), della legge 28 febbraio 1985,

n. 47, che sanziona con l'arresto fino a due anni e l'ammenda da Lire

10.000.000 a Lire 100.000.000 l'esecuzione di lavori in totale

difformità o assenza della concessione e la prosecuzione degli

stessi nonostante l'ordine di sospensione.

A giudizio dell'autorità remittente, la disposizione impugnata,

prevedendo un minimo edittale pecuniario eccessivamente elevato,

violerebbe l'art. 3 Cost., sotto due distinti profili: a) perché,

risultando il minimo incongruo rispetto a violazioni di scarso

rilievo, sarebbe sostanzialmente impossibile graduare la pena in

relazione alla gravità dei fatti e si equiparerebbero situazioni

obiettivamente diverse; b) perché sarebbero equiparate le

situazioni, obiettivamente diverse, di colui che, avendo costruito

illegittimamente, abbia poi ottemperato alla diffida a demolire

pronunziata dal sindaco, e di colui che invece non ottemperi

all'ordine di demolizione (profilo, questo secondo, prospettato con

le ordinanze nn. 448 e 548 del 1986, relativamente alle fattispecie

da esse considerate).

3. La questione non è fondata.

La giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che la

configurazione delle fattispecie criminose e le valutazioni in ordine

alla congruità delle pene sono censurabili in sede di giudizio di

legittimità costituzionale solo nel caso di irragionevolezza delle

previsioni normative di tal misura da condurre a sperequazioni

palesemente inique (cfr. da ultime sent. n. 132 del 1986; ord. n. 84

del 1984).

La determinazione di un elevato minimo edittale è, nel caso in

questione, chiaramente giustificata dall'esigenza, correlata

all'intento perseguito dal legislatore di predisporre strumenti che

garantiscano il controllo dell'uso del territorio, di assicurare

mediante l'inasprimento del regime sanzionatorio l'effettività degli

strumenti stessi ( per una simile valutazione - in diversa materia v.

sent. n. 45 del 1970): l'inasprimento (sia rispetto alla legge 28

febbraio 1977, n. 10, sia rispetto al dato normativo offerto dalla

legge 2 febbraio 1974, n. 64) va collegato - oltre che alla notoria

diminuzione di potere d'acquisto della moneta nei periodi di tempo

intercorsi - all'accrescimento di sensibilità del legislatore verso

i fenomeni di degrado urbanistico.

Giova in proposito ricordare che la normativa impugnata si

inserisce in un orientamento legislativo di maggior rigore verso gli

illeciti urbanistici ed edilizi: così il d.P.R. 16 dicembre 1986, n.

865 esclude l'applicazione dell'amnistia a tutti i reati urbanistici

ed edilizi, anche quelli meno gravi, modificando il precedente

orientamento, in cui agli illeciti meno gravi veniva riservato un

trattamento di maggior favore (cfr., da ultimo, il d.P.R. 4 agosto

1978, n. 413).

4. Per quanto riguarda, infine, i singoli profili messi in

evidenza nelle ordinanze di rimessione, è sufficiente sottolineare,

da un lato, che la previsione di un minimo e di un massimo edittale,

tra loro ampiamente distanziati, permette di graduare ex art. 133

c.p. la sanzione secondo la gravità del reato, fermo rimanendo un

elevato minimo di pena, che esprime l'oggettiva gravità

dell'illecito, quale che ne sia la concreta dimensione quantitativa;

dall'altro (relativamente ai casi oggetto delle ordinanze n. 448 e n.

548 del 1986) che la eventuale spontanea ottemperanza all'ordinanza

sindacale di demolizione può essere valutata - come peraltro ha

rilevato l'autorità remittente - ai fini dell'applicazione delle

attenuanti generiche, così restando ampliata l'area delle sanzioni

applicabili.