Sentenza n. 26/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 10 e

11 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3267, recante "riordinamento e riforma

della legislazione in materia di boschi e di terreni montani", promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 aprile 1965 dal Tribunale di Ascoli

Piceno nel procedimento penale a carico di De Santis Celestino,

iscritta al n. 109 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 178 del 17 luglio 1965;

2) ordinanza emessa il 10 maggio 1965 dal Tribunale di Ascoli

Piceno nel procedimento penale a carico di De Angelis Pietro, iscritta

al n. 179 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 242 del 25 settembre 1965.

Udita nella camera di consiglio del 3 febbraio 1966 la relazione

del Giudice Aldo Sandulli.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa all'udienza del 12 aprile 1965 nel

procedimento penale a carico di De Santis Celestino, responsabile

dell'incendio di un bosco e ritenuto trasgressore delle norme di

polizia forestale localmente vigenti, il Tribunale di Ascoli Piceno ha

rimesso a questa Corte la questione relativa alla legittimità

costituzionale delle disposizioni della legge forestale (R.D. 30

dicembre 1923, n. 3267, artt. 10 e 11) che attribuiscono ai Comitati

forestali provinciali (cui, in virtù dell'art. 35 del D.L. 18 aprile

1926, n. 731, sono sottentrate le Camere di commercio, industria e

agricoltura) la potestà di emanare norme di polizia forestale e di

stabilire pene per la loro trasgressione.

Secondo l'ordinanza le disposizioni denunciate sarebbero in

contrasto, prima di tutto, con l'art. 70 e con le altre norme di

formazione delle leggi previste dalla parte II, titolo I, sezione II,

della Costituzione: ciò pel fatto di conferire a una autorità

amministrativa una potestà normativa "che non può essere considerata

sotto la specie dell'art. 76". Sarebbero poi in contrasto con l'art. 3

della Costituzione, pel fatto di render possibili normative diverse da

provincia a provincia anche per "comportamenti di fatto analoghi".

Sarebbero infine in contrasto col principio di legalità della pena,

enunciato nell'art. 25 della Costituzione, pel fatto di attribuire la

potestà di emanare norme in materia penale - potestà riservata alle

leggi dello Stato - a una autorità amministrativa.

L'ordinanza, letta in udienza, presenti l'imputato e il Pubblico

Ministero, è stata notificata all'imputato il 4 maggio successivo e al

Presidente del Consiglio dei Ministri il 30 aprile; è stata comunicata

ai Presidenti delle due Camere del Parlamento il 28 aprile; è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 17 luglio 1965.

2. - Un'ordinanza di identico contenuto è stata emessa dallo

stesso Tribunale all'udienza del 10 maggio 1965 nel procedimento penale

a carico di De Angelis Pietro, responsabile di fatti analoghi.

L'ordinanza, letta in udienza, presenti l'imputato e il Pubblico

Ministero, è stata notificata all'imputato il 19 agosto successivo,

mentre era stata notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri il

15 luglio; è stata comunicata al Presidente della Camera dei Deputati

il 13 luglio e al Presidente del Senato il 15 luglio; è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 1965.

3. - In entrambi i giudizi davanti a questa Corte nessuno si è

costituito. Pertanto le due cause sono state trattate in camera di

consiglio, ai sensi dell'art. 9 delle Norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte. Considerato in diritto :

1. - Data l'identità delle disposizioni denunciate e delle

questioni di legittimità costituzionale proposte nei confronti di esse

nelle ordinanze di rimessione, le due cause sono state trattate

congiuntamente, e vengono riunite e decise con unica sentenza.

2. - Le disposizioni denunciate sono gli artt. 10 e 11 del R.D. 30

dicembre 1923, n. 3267, sul riordinamento e la riforma della

legislazione in materia di boschi e di terreni montani (così detta

legge forestale). Tale decreto, essendo stato emanato dal Governo in

virtù della delega contenuta nella legge 3 dicembre 1922, n. 1601, ha

valore di legge. Esattamente il giudice a quo ne ha rimesso perciò

l'esame a questa Corte (art. 134 della Costituzione).

3. - Non occorre un lungo discorso per dimostrare l'infondatezza

dell'assunto relativo alla violazione, a opera delle disposizioni

denunciate, dell'art. 70 e delle altre norme della sezione della

Costituzione intitolata alla formazione delle leggi. A parte la

considerazione che il testo legislativo di cui si discute è anteriore

alla Costituzione, ed è stato perciò emanato sotto il vigore di un

diverso regime delle fonti dell'ordinamento, basterà osservare in

proposito che, se l'art. 70 configura come organo della funzione

legislativa il Parlamento, e se altri articoli della ricordata sezione

della Costituzione indicano tassativamente i casi in cui è consentito

ad organi dello Stato diversi dal Parlamento di porre in essere

provvedimenti dotati dello stesso valore giuridico delle leggi

approvate da quest'ultimo, ciò non esclude la possibilità che la

legge (o atti equiparati) attribuisca il carattere di fonte

dell'ordinamento - quando ciò faccia, come nel caso in esame, senza

conferire ad essi valore di legge - a provvedimenti diversi da quelli

contemplati dalle ricordate disposizioni. La Corte ha avuto numerose

occasioni di occuparsi di poteri normativi conferiti da leggi ad

autorità amministrative centrali e locali fuori delle ipotesi

considerate dalla sezione della Costituzione relativa alla "formazione

delle leggi", e di riconoscerne la legittimità (vedansi, tra le tante,

le sentenze n. 16 e n. 30 del 1965; n. 40 del 1964; n. 134 del 1963; n.

31 del 1962; n. 11 del 1961; n. 20 del 1960; n. 35 del 1959; n. 52 del

1958; n. 103 del 1957).

4. - Neanche appare fondato l'assunto secondo cui contrastarebbe

col principio di eguaglianza, - consacrato nell'art. 3 della

Costituzione - il fatto che da località a località "comportamenti di

fatto analoghi" siano regolati da norme diverse e sottoposti a una

disciplina differenziata. Non si può escludere, anzi si deve

espressamente ammettere, che la diversità delle situazioni locali ed

ambientali (e quindi delle esigenze), consapevolmente ed adeguatamente

valutate dalle autorità a ciò preposte, suggeriscano e legittimino,

per fatti "analoghi", normative diverse. Appunto su tale concetto si

basano, del testo, le autonomie locali - che sono anche, e prima di

tutto, autonomie normative -, espressamente riconosciute dalla

Costituzione, la quale anzi prevede ed esige che esse vengano

"promosse" (art. 5), ed essa stessa le promuove (artt. 116 e 117).

5. - Più delicati profili presenta invece il problema della

conformità delle disposizioni denunciate al principio di legalità

della pena, formulato, nell'art. 25, secondo comma, della Costituzione,

congiuntamente a quello della irretroattività delle norme punitive.

Questa Corte ha affermato più volte e categoricamente il concetto

che la fonte del potere punitivo non può risiedere che nella

legislazione dello Stato: su tale presupposto essa ha escluso in varie

occasioni che, pel solo fatto di avere autonoma potestà normativa in

certe materie, le Regioni dispongano altresì della possibilità di

comminare o rimuovere o variare con proprie leggi le pene nelle materie

stesse (vedansi le sentenze n. 6 del 1956, nn. 1, 21, 23, 39 del 1957,

n. 58 del 1959, nn. 13, 23 del 1961, n. 90 del 1962, nn. 68, 128 del

1963). Ed ha precisato che soltanto lo Stato può, attraverso la

propria legislazione, fornire alla legislazione regionale il presidio

della tutela penale (sentenza n. 90 del 1962).

Nondimeno la Corte ha avuto diverse occasioni di escludere

l'illegittimità di disposizioni legislative, le quali, nel comminare

una sanzione penale, si rimettevano, per la specificazione del

contenuto di singoli, definiti elementi della fattispecie considerata

nel precetto penalmente sanzionato, ad atti non dotati di valore di

legge: le più importanti espressioni di tale indirizzo sono

rappresentate dalle sentenze n. 36 e n. 96 del 1964, riguardanti,

rispettivamente, norme per la repressione del l'uso degli stupefacenti

e per la difesa della genuinità degli alimenti.

Il caso che ora si presenta all'esame è però alquanto diverso da

quelli allora trattati. Nell'art. 10 della legge forestale la potestà

normativa attribuita alle Camere di commercio (sottentrate ai Comitati

forestali provinciali) non è limitata alla specificazione di singoli,

definiti elementi di una fattispecie contemplata in un precetto

sanzionato penalmente contenuto in un atto avente valore di legge.

L'anzidetto articolo conferisce infatti all'autorità amministrativa la

stessa potestà di dettare "norme di polizia forestale". Per la

repressione delle trasgressioni di queste l'art. 11 la autorizza poi a

comminare, nella medesima sede, sanzioni penali.

Tralasciando per il momento l'art. 11, il quale ha riguardo alla

potestà normativa di determinare la sanzione, è da fermare dapprima

l'attenzione sull'art. 10. Questo è la fonte legislativa per il

tramite della quale la sanzione penale comminata ai sensi dell'art. 11

viene collegata alla trasgressione delle disposizioni dettate

dall'autorità amministrativa. Ma non ritiene la Corte che la

formulazione di esso importi violazione del principio di legalità

della pena, quale risulta dall'art. 25, secondo comma, della

Costituzione.

Ai fini della risoluzione della questione in esame non importa

prender posizione sul controverso problema se, allorquando una sanzione

penale venga collegata da una legge alla trasgressione di una norma

emanata da un'autorità amministrativa (o comunque contenuta in un atto

non proveniente dal potere legislativo dello Stato), e non destinata

semplicemente (come nei casi decisi con le sentenze nn. 36 e 96 del

1964) a specificare il contenuto di singoli definiti elementi della

fattispecie penale, il precetto sanzionato penalmente sia da

identificare in questa norma o in quella legge. È ferma convinzione

della Corte infatti che, qualsiasi possa essere la risposta da dare a

tale problema, il principio di legalità della pena non può

considerarsi soddisfatto quando non sia una legge (o un atto

equiparato) dello Stato - non importa se proprio la medesima legge che

prevede la sanzione penale o un'altra legge - a indicare con

sufficiente specificazione i presupposti, i caratteri, il contenuto e i

limiti dei provvedimenti dell'autorità non legislativa, alla

trasgressione dei quali deve seguire la pena.

Ciò premesso, si può osservare che le "norme di polizia

forestale", che le Camere di commercio sono tenute ad emanare ai sensi

dell'art. 10 della legge forestale, trovano delimitato con precisione

il proprio ambito dall'essere ordinate a garantire l'osservanza delle

"prescrizioni di massima" contemplate negli artt. 8 e 9 della legge

forestale. E difatti l'art. 19 del regolamento di esecuzione di questa,

approvato con R.D. 16 maggio 1926, n. 1126, precisa - senza con ciò

aggiungere in proposito qual cosa di sostanzialmente nuovo - che i

precetti di quelle norme devono appunto essere diretti a "prevenire il

danno" che possa derivare dall'inosservanza delle anzidette

"prescrizioni di massima". Il problema dunque si sposta: occorre vedere

se gli artt. 8 e 9 della legge contengono disposizioni specifiche a un

punto tale da far considerare sufficientemente delineato e delimitato

l'ambito, entro il quale le "prescrizioni di massima" - dalle quali le

"norme di polizia" devono prendere le mosse per garantirne l'osservanza

- sono ammesse a spaziare.

A tal riguardo il giudizio non può essere che positivo.

Occorre innanzi tutto considerare che la funzione del vincolo per

scopi idrogeologici è rigorosamente indicata, nell'art. 1 della legge

forestale, nella prevenzione del pericolo che i terreni possano, "con

danno pubblico, subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il

regime delle acque". Appunto ed espressamente in vista di tale

risultato l'art. 8 dispone poi che le "prescrizioni di massima" le

quali - all'evidente scopo di assicurarne l'aderenza alle differenti

situazioni climatiche, geologiche, culturali, ambientali, sociali -

debbono essere emanate dalle Camere di commercio provincia per

provincia, impongano "le modalità del governo e dell'utilizzazione dei

boschi e del pascolo nei boschi e terreni pascolativi, le modalità

della soppressione e utilizzazione dei cespugli aventi funzioni

protettive, nonché quelle dei lavori di dissodamento di terreni saldi

e della lavorazione del suolo nei terreni a coltura agraria". A sua

volta l'art. 9 aggiunge, in modo addirittura tassativo, che nei terreni

vincolati l'esercizio del pascolo deve, "in ogni caso", essere

assoggettato, nelle "prescrizioni di massima", a talune restrizioni

espressamente indicate nell'articolo stesso, il quale consente solo in

via di eccezione qualche deroga, "su conforme parere dell'autorità

forestale".

È evidente quanto sia circoscritto e specificato, nelle finalità

e nel contenuto, l'ambito della potestà normativa rimessa alle

"prescrizioni di massima" (potestà fatta poi oggetto - ma ciò non ha

molta importanza ai fini delle presenti considerazioni - di ulteriori

dettagliate specificazioni nell'art. 19 del ricordato regolamento di

esecuzione della legge). Come sono esigenze esclusivamente, o quasi

esclusivamente, tecniche a consigliare che la normazione della materia

sia decentrata ad autorità locali (il citato art. 19 precisa che le

"prescrizioni di massima" possono "essere determinate anche per singole

parti di provincia"), del pari sono criteri esclusivamente, o quasi

esclusivamente, tecnici quelli che debbono ispirare le Camere di

commercio nella emanazione delle "prescrizioni di massima". La

possibilità istituzionale (ex art. 113 della Costituzione) del

sindacato giurisdizionale di legittimità su ogni deviazione

nell'esercizio della normazione amministrativa - possibilità tanto

più estesa, quanto meno elastici sono i limiti stabiliti dalla legge -

rende poi ancora più contenuto l'ambito entro cui le "prescrizioni di

massima", e le "norme di polizia forestale" poste al loro servizio,

sono ammesse a spaziare.

È da escludere pertanto che possa considerarsi violato, per ciò

che attiene al profilo del precetto sanzionato penalmente, il

principio, enunciato nell'art. 25 della Costituzione, per cui nessuno

può esser punito se non "in forza di una legge". Nel caso in esame le

esigenze di un decentramento, a fini di differenziazione della

normazione, sono più che evidenti; i poteri riconosciuti all'autorità

amministrativa locale tutt'altro che arbitrari, apparendo puntualmente

e adeguatamente finalizzati, specificati nel contenuto, e delimitati;

l'esercizio di essi è aperto al sindacato giurisdizionale. In

siffatte condizioni la Corte ritiene osservata la riserva di legge, nei

limiti in cui essa deve considerarsi operante in ordine all'aspetto

precettistico delle norme penali.

6. - In ordine all'aspetto della determinazione della sanzione

penale, ritiene però la Corte che il principio costituzionale della

legalità della pena sia da interpretare più rigorosamente, nel senso

che esso esige che sia soltanto la legge (o un atto equiparato) dello

Stato a stabilire con quale misura debba esser repressa la

trasgressione dei precetti che vuole sanzionati penalmente. La dignità

e la libertà personali sono, nell'ordinamento costituzionale

democratico e unitario che regge il Paese, beni troppo preziosi

perché, in mancanza di un inequivoco disposto costituzionale in tali

sensi, si possa ammettere che un'autorità amministrativa, e comunque

un'autorità non statale, disponga di un qualche potere di scelta in

ordine ad essi. Anche l'eguaglianza dei cittadini impone che la

possibilità di incidere su tali beni sommi, e le relative modalità,

vengano ponderate - sia pure in vista delle differenziazioni

eventualmente necessarie - in un'unica sede e in modo unitario. Le

leggi dello Stato, se possono, anche con una certa ampiezza, rimettere

al giudice la valutazione di situazioni e circostanze, lasciando a lui

un adeguato campo di discrezionalità per l'applicazione delle pene nei

singoli casi concreti, non possono dunque rimettere ad altre autorità

di determinare in via normativa, a propria scelta, se sanzionare o no

penalmente certe infrazioni e se sanzionarle in una misura e con certe

modalità piuttosto che diversamente.

La normazione sulle pene deve essere perciò considerata propria ed

esclusiva della legislazione statale, la quale non può mai abdicarvi,

neppure per aspetti marginali.

Alla stregua di tali concetti non può non esser considerato

illegittimo l'art. 11 della legge forestale, pel fatto che demanda alle

norme locali di polizia forestale emanate dalle Camere di commercio di

stabilire a propria scelta (non importa se entro limiti tassativi,

indicati con riferimento a un precetto generale altrimenti applicabile)

le sanzioni penali da comminare ai trasgressori.