Sentenza n. 26/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del D.P.R. 2 gennaio

1962, n. 934, promosso con ordinanza emessa il 10 marzo 1965 dalla

Corte suprema di cassazione - Sezione terza penale - nel procedimento

penale a carico di Taberini Alessandro, iscritta al n. 196 del Registro

ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 284 del 12 novembre 1965.

Visti gli atti di costituzione di Taberini Alessandro e di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 1 febbraio 1967 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avv. Alfredo Moschella, per il Taberini, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento davanti alla terza Sezione penale

della Corte di cassazione a carico del dott. Alessandro Taberini, fu

sollevata, in relazione agli artt. 1 e 8 della legge di delegazione 14

luglio 1959, n. 741, e in riferimento agli artt. 76 e 77 della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'articolo

unico del decreto delegato 2 gennaio 1962 nella parte in cui rende

obbligatorio erga omnes il comma nono dell'art. 41 del contratto

collettivo nazionale per i dipendenti dalle aziende di credito 1 agosto

1955. La norma contenuta in questo comma dispone che "il lavoro

straordinario, di qualsiasi natura, escluso quello inerente alle

chiusure periodiche dei conti, dovrà essere previamente segnalato

dalle aziende alle organizzazioni sindacali dei lavoratori".

La questione era già stata sottoposta al Pretore di Roma, il

quale, con sentenza 29 aprile 1964, l'aveva dichiarata manifestamente

infondata perché, a suo avviso, la disposizione contenuta nel comma

nono del citato art. 41 si inquadrerebbe "nell'insieme organico e

inscindibile delle clausole inerenti al trattamento economico e

normativo che costituisce la struttura del sistema". Sempre ad avviso

del Pretore, infatti, l'onere imposto alle aziende dalla norma di cui

si discute, costituirebbe "un mezzo necessario per l'attuazione del

fine di assicurare minimi inderogabili di trattamento economico e

normativo nei confronti di tutti gli appartenenti alla stessa

categoria", sicché tutte le disposizioni contenute nell'art. 41

contribuirebbero a formare "una unica formula contrattuale" e avrebbero

tutte un'incidenza economica, sia pure indiretta, in quanto

concorrerebbero a determinare per il lavoratore il risultato unitario

del lavoro e per l'imprenditore il costo complessivo del lavoro stesso.

La Corte di cassazione sostiene, viceversa, che la proposizione

enunciata dal Pretore, secondo la quale l'obbligo fatto alle aziende di

credito costituirebbe un mezzo necessario per l'attuazione del fine di

assicurare i minimi inderogabili di trattamento economico e normativo

ai propri dipendenti, si risolverebbe in una petizione di principio. E,

se si può ritenere che la norma abbia inteso, come sostiene sempre il

Pretore, di evitare "lo sfruttamento del lavoratore" mediante

un'eccessiva imposizione di lavoro straordinario, la tutela del

lavoratore che, così, si attuerebbe non rientrerebbe in quella tutela

particolare voluta dalla legge di delegazione.

L'ordinanza prosegue che, invece, si devono nutrire seri dubbi

sulla circostanza che la clausola contenuta nell'art. 41 possa

ritenersi ricompresa nell'ambito della delegazione, dato che la legge

delega il Governo ad emanare norme relative a quella sola parte del

rapporto di lavoro che concerne strettamente il trattamento economico e

normativo dei lavoratori, con esclusione di ogni norma sussidiaria e

strumentale e in riferimento ai soli rapporti tra datore di lavoro e

lavoratore, senza obblighi verso organizzazioni sindacali, cioè verso

enti diversi dai soggetti del rapporto di lavoro. Del resto la conferma

dell'estraneità della norma impugnata dall'ambito della delegazione si

trarrebbe dalla ratio della clausola, che è quella di tenere al

corrente le organizzazioni sindacali del lavoro straordinario compiuto

presso le aziende di credito dagli impiegati e commessi per sollecitare

eventuali nuove assunzioni, qualora detto lavoro ecceda la normalità.

D'altra parte, le finalità perseguite dalla legge n. 741 del 1959

concernono la sola diretta disciplina delle condizioni generali del

lavoro, siano esse di carattere economico, siano di carattere

normativo, ed escludono che la recezione operi per quelle clausole

relative a problemi di organizzazione sindacale o che contengano la

previsione di finalità, oneri ed obblighi riguardanti i sindacati.

Questi, infatti, sarebbero estranei al sistema della legge 14 luglio

1959, n. 741, e non potrebbero essere titolari di diritti, per di più

penalmente tutelati, nei confronti, come nel caso, di aziende tenute

all'applicazione delle norme efficaci erga omnes.

Per questi motivi la Corte di cassazione ha ritenuto la questione,

oltre che rilevante, non manifestamente infondata ed ha rimesso gli

atti a questa Corte con ordinanza emessa il 10 marzo 1965. L'ordinanza

è stata notificata e comunicata regolarmente ed è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale n. 284 del 13 novembre 1965.

2. - Nel presente giudizio si è costituito il dott. Alessandro

Taberini, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario e Alfredo

Moschella con deduzioni depositate nella cancelleria il 2 dicembre

1965. In queste deduzioni la difesa si riferisce agli argomenti esposti

nell'ordinanza di rimessione, aggiungendo che la motivazione addotta

dalla Cassazione risponde perfettamente alla giurisprudenza della Corte

costituzionale, e in particolare alle sentenze nn. 129 del 13 luglio

1963, 78 e 79 del 12 novembre 1964 e 97 del 26 novembre dello stesso

anno. Ad avviso della difesa, da questa giurisprudenza si ricaverebbero

due criteri, in relazione al fine specifico della legge di delegazione

di assicurare i minimi inderogabili di trattamento economico e

normativo: 1) le norme debbono riguardare la diretta disciplina del

rapporto di lavoro; 2) esse non debbono far venire meno l'immediatezza

del rapporto fra datore di lavoro e lavoratore. La norma impugnata, in

quanto si riferisce alla denuncia del lavoro straordinario ai fini

controllo delle associazioni sindacali sulla prestazione, e non sulla

misura del compenso, non atterrebbe alla diretta disciplina del

rapporto e ne farebbe venir meno l'immediatezza, introducendo un terzo

soggetto, l'associazione sindacale. Il trattamento economico e

normativo, contenuto nella legge delegata, che si sostituisce di

diritto a quello in atto, salve le condizioni più favorevoli ai

lavoratori, esaurirebbe la volontà della legge delegante, sicché il

controllo delle associazioni sindacali è necessariamente qualche cosa

che resta al di fuori di questa volontà. Anche su questo punto, come

sugli altri precedenti, la Corte costituzionale avrebbe avuto occasione

di confermare il suo orientamento di recente con la sentenza n. 56 del

6 luglio 1965, pronunziata in relazione al contratto per l'industria

edilizia, escludendo che potessero ritenersi legittimamente emanate dal

legislatore delegato norme che non fossero strettamente necessarie a

garantire il trattamento minimo che la legge di delegazione ha voluto

assicurare ai lavoratori, e norme che si riferissero a diritti e doveri

esercitabili attraverso la interposizione delle associazioni sindacali

di diritto privato.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, nelle

deduzioni depositate il 3 dicembre 1965 e in una memoria depositata il

19 gennaio 1967, ha sostenuto la tesi della infondatezza della

sollevata questione di legittimità costituzionale.

Secondo la difesa dello Stato, l'ordinanza avrebbe accolto una

nozione eccessivamente e ingiustificatamente restrittiva dell'ambito

entro il quale il Governo avrebbe potuto e poteva esercitare la

potestà legislativa delegata. Il Parlamento, ponendo come obiettivo e

limite delle norme delegate la garanzia inderogabile dei minimi di

trattamento economico e normativo, si sarebbe riferito direttamente,

oltre che all'elemento della retribuzione e agli aspetti e allo

svolgimento del rapporto di lavoro, anche alla disciplina di quegli

istituti che in linea strumentale possono essere ricondotti all'oggetto

immediato della delega. Di conseguenza, non sarebbe esatta

l'affermazione dell'ordinanza che le norme dei contratti collettivi

recepiti nei decreti legislativi sono solamente quelle strettamente

inerenti al trattamento economico e normativo dei lavoratori. Secondo

la difesa dello Stato, il fine della legge di delegazione sarebbe

ispirato dell'esigenza di porre un rimedio alla ritardata attuazione

dell'art. 39 della Costituzione e all'esigenza di assicurare a tutti i

lavoratori una tutela analoga a quella del contratto collettivo, tutela

che necessariamente involge tutti gli aspetti del rapporto di lavoro.

Insomma, la legge di delegazione avrebbe voluto, più che limitare la

potestà delegata al Governo nell'emanazione di norme che assicurassero

un minimo sostanziale di trattamento economico e normativo per gli

appartenenti alla medesima categoria, sottolineare la transitorietà

dell'efficacia di queste norme, in attesa dell'attuazione dell'art. 39

della Costituzione, sicché nell'ambito della delegazione debbono

ritenersi compresi tutti gli strumenti approntati per salvaguardare la

personalità individuale del lavoratore e i suoi interessi economici.

La clausola dell'art. 41 del contratto collettivo nazionale sopra

ricordato sarebbe perciò ricompresa nella delega, tanto più che non

sarebbe esatta l'identificazione della ratio della clausola fatta

dall'ordinanza, stante che la norma in esame ha inteso soprattutto

evitare lo sfruttamento del lavoratore, quale potrebbe essere

realizzato mediante un'imposizione di lavoro straordinario non

contenuto nel limite massimo stabilito dalla regolamentazione

collettiva. Le disposizioni dell'art. 41, oltre che contribuire a

determinare il risultato unitario del lavoro per il lavoratore e il

costo complessivo della manodopera per l'imprenditore, sarebbero

preordinate a una tutela dell'interesse del lavoratore a non essere

assoggettato a uno sforzo di tale durata da comprometterne durevolmente

le energie fisiche e psichiche, interesse tutelato per altri fini anche

da norme costituzionali, e precisamente dall'ultimo comma dell'art. 36

della Costituzione.

Non sarebbe nemmeno esatta la seconda argomentazione

dell'ordinanza, secondo la quale il citato art. 41, nono comma,

introdurrebbe un obbligo nei confronti di un soggetto, il sindacato dei

lavoratori, estraneo ai rapporti di lavoro. Per l'Avvocatura il

richiamo alla motivazione della sentenza n. 129 del 1963 della Corte

costituzionale non sarebbe pertinente giacché, a suo avviso, la

declaratoria di illegittimità che concludeva quella sentenza, si

fondava non già sull'estraneità dei fini perseguiti mediante

l'istituzione delle Casse edili, bensì sull'estraneità del mezzo

adottato, che non si presentava neppure come l'unico astrattamente

ipotizzabile per il raggiungimento dei fini in questione. Viceversa,

nel caso in esame, l'immediatezza del nesso di strumentalità sarebbe

particolarmente evidente, essendo l'obbligo di segnalazione alle

associazioni sindacali preordinato alla più sicura realizzazione della

salvaguardia dell'integrità fisica del lavoratore. La norma, anzi -

secondo l'Avvocatura - , non introdurrebbe neppure un obbligo in senso

tecnico, qualora per obbligo s'intenda non quella particolare figura di

dovere correlata a una pretesa tutela, immediata e diretta, degli

interessi di altro soggetto, ma un semplice dovere di avviso, il cui

destinatario non sarebbe titolare di situazioni di diritto,

contrapposte ad altre, nell'ambito del rapporto di cui si tratta.

Infine, è avviso dell'Avvocatura che l'ordinanza non tenga

sufficiente conto del fatto che la legge riconosce ai sindacati, nel

quadro dell'ordinamento costituzionale, la funzione di attuare una

protezione in favore dei lavoratori anche non iscritti e che le

organizzazioni sindacali, anche se attualmente sprovviste di

personalità giuridica, sono state spesso nel passato chiamate ad

assolvere compiti di natura pubblicistica, senza che si siano

determinate forme di rappresentanza obbligatoria: cosa che la Corte

stessa avrebbe riconosciuto a proposito della costituzione e del

funzionamento del collegio di conciliazione e arbitrato nelle sentenze

nn. 8 e 50 del 1966. I sindacati costituirebbero una garanzia di tutela

propria della categoria, suscettibile di applicazione a una serie

indefinita di soggetti, garanzia che opera in virtù del criterio

generale di convertibilità fondato sugli interessi di categoria. La

segnalazione del lavoro straordinario, conclude l'Avvocatura, avrebbe

un fondamento giuridico identico a quello delle altre obbligazioni

sorgenti dai contratti collettivi, in quanto si collegherebbe al

concetto di rappresentatività sindacale e, quindi, di un mandato

conferito anche nell'interesse di terzi.

4. - La difesa del dott. Taberini ha depositato una memoria il 19

gennaio 1967, nella quale replica agli argomenti addotti

dall'Avvocatura nelle deduzioni e nella memoria sopra riferiti.

Ad avviso della difesa, l'affermazione della Cassazione che la

legge di delegazione non abbia avuto di mira la recezione di tutte le

norme sussidiarie o strumentali, deve intendersi nel senso che questa

recezione deve limitarsi alle norme meramente sussidiarie e

strumentali, che rientrino perciò nel concetto "di minimo inderogabile

economico e normativo", venendo così a costituire parte integrante e

necessaria di questo minimo.

Ora, la clausola in esame non "darebbe norma" in senso proprio al

rapporto fra datore di lavoro e lavoratore e non potrebbe, quindi,

entrare a far parte del minimo normativo al quale si riferisce la legge

di delegazione. Nemmeno sarebbe vero che la clausola in contestazione

dovrebbe proteggere i lavoratori dall'eccessività del lavoro

straordinario, perché questa protezione è già nella legge e non ha

bisogno del controllo dei sindacati.

Né varrebbe, inoltre, la tesi sostenuta dall'Avvocatura dello

Stato che, ai fini della tutela del lavoratore, sarebbe giustificata

l'introduzione nel contratto dei sindacati. I sindacati sono sempre

terzi. La legge impone i minimi contrattuali, ma nei confronti dei

lavoratori: il sindacato sarebbe un estraneo, al quale il datore di

lavoro non contraente non deve assolutamente niente. Né sarebbe esatto

che, nel caso in esame, l'intervento del sindacato non faccia venire

meno l'immediatezza del rapporto fra datore di lavoro e lavoratore,

perché non può esserci immediatezza quando "ci sia qualcuno o qualche

cosa di mezzo". Nemmeno esatta l'affermazione dell'Avvocatura che

sarebbe errata la ratio della clausola in esame, che la Corte suprema

ha identificato nel fine di consentire ai sindacati un controllo

diretto a garantire un migliore impiego della manodopera in generale,

perché che questo sia lo scopo della clausola risulta dalla stessa

opinione dell'Ispettorato del lavoro contenuta in un rapporto

indirizzato alla Pretura di Roma, nel quale si legge che lo scopo della

norma sarebbe quello di consentire appunto alle organizzazioni

sindacali di accertare, attraverso la conoscenza preventiva del lavoro

straordinario, se questo lavoro corrisponda ai casi di necessità non

previsti né prevedibili, di carattere transitorio e urgente, o se,

invece, non sia connesso a esigenze di natura stabile e continuativa da

soddisfare attraverso un ampliamento dell'organico di singoli uffici o

dell'intera filiale.

Da ultimo la difesa della parte privata respinge il principio di

rappresentatività dei sindacati e il preteso potere ad essi

riconosciuto dalla legge per la tutela dei lavoratori non iscritti: la

legge non avrebbe affatto attribuito ai sindacati poteri del genere, ma

si sarebbe limitata a stabilire la imposizione di minimi economici e

normativi anche nelle liti fra i non iscritti alle singole

associazioni, senza il minimo accenno a intermediari o rappresentanti

di qualsiasi genere. La legge di delegazione ha voluto soltanto, ad

avviso della difesa, che anche i non iscritti alle organizzazioni di

categoria potessero godere degli accordi intercorsi fra le associazioni

sindacali nei minimi che valessero ad assicurare ai lavoratori equa

remunerazione e dignità di lavoro, e avrebbe lasciato fuori tutto ciò

che eccede tali limiti, anche se interessi l'organizzazione del lavoro

in generale sotto l'aspetto sindacale

5. - All'udienza pubblica del 1 febbraio 1967 le difese delle parti

hanno illustrato e svolto le rispettive tesi difensive, insistendo

nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

La questione è fondata. La Corte ha già avuto più volte

occasione di definire il carattere eccezionale e transitorio della

legge di delegazione 14 luglio 1959, n. 741, diretta a sostituire una

tantum il procedimento previsto dalla Costituzione (art. 39), per

estendere l'efficacia e la validità della contrattazione collettiva

erga omnes, e di affermare quali siano i limiti segnati al Governo

nell'esercizio del potere legislativo delegato. Tali limiti si

riassumono, essenzialmente, nella finalità della legge di delegazione,

che ha voluto fossero garantiti ai lavoratori, anche non iscritti alle

associazioni sindacali, minimi inderogabili di trattamento economico e

normativo. Ne consegue che restano fuori dell'ambito della delegazione

non soltanto le clausole dei contratti collettivi contrarie a norme

imperative di legge (art. 5), ma anche quelle che non siano necessarie

ad assicurare al lavoratore un'esistenza corrispondente alla dignità

della persona umana o non attengano alla diretta disciplina dei

rapporti di lavoro, o non si rivelino strettamente necessarie, pur nel

loro carattere strumentale, al conseguimento dei fini che la legge ha

voluto perseguire (sentenze nn. 106 e 107 del 1962, 129 del 1963, 56

del 1965, 8, 45 e 50 del 1966). Ora, non si può dire che la norma

impugnata rientri tra le clausole che il legislatore delegato era

autorizzato a rendere efficaci erga omnes, limitandosi essa ad imporre

alle aziende di credito l'obbligo di segnalare alle organizzazioni

sindacali dei lavoratori "il lavoro straordinario di qualsiasi natura",

che le aziende stesse intendano far svolgere dai propri dipendenti.

Anche nell'ipotesi, contestata del resto dalla parte privata, che la

ratio della clausola sia quella di evitare lo sfruttamento fisico e

psichico dei dipendenti delle aziende di credito, non si può dire che

essa sia strettamente necessaria al raggiungimento di questo fine, che

è certamente da porre tra quelli perseguiti dalla legge di delegazione

mediante la garanzia dei minimi inderogabili di trattamento economico e

normativo. Questo "dovere di avviso", come lo qualifica l'Avvocatura

dello Stato, non si rivela, infatti, strettamente indispensabile a quel

fine, che è invece direttamente raggiunto mediante le norme

sostanziali contenute nel medesimo art. 41, le quali consentono il

lavoro straordinario per le chiusure periodiche dei conti entro il

limite massimo di 80 ore annuali, regolano le prestazioni di lavoro

straordinario nei giorni 24 e 31 dicembre e 1 gennaio, limitano a due

ore giornaliere, e, comunque, vietano che superino le 12 ore

settimanali, tutte le altre prestazioni di lavoro straordinario.